ГЛАВА 2 ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЗВЕНЬЕВ ОТРАСЛЕВОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ УССР

Компетенция центров

отраслевых хозяйственных систем УССР

Руководство отраслевой хозяйственной системой осу-

ществляет центральный отраслевой орган хозяйственного>

руководства - министерство, ведомство, государственный

комитет УССР (*1). Представляя различные организационно-

правовые формы, обладая неодинаковым правовым стату-

сом, эти органы как центры хозяйственных систем имеют

аналогичные правовые позиции, что продиктовано общими

объективными основами руководства хозяйственной от-

раслью(*2).

Правовая природа хозяйственного министерства в ли-

тературе трактуется неоднозначно. По мнению одних авто-

ров, она всецело исчерпывается квалификацией его как

центрального органа государственного управления, непо-

средственно выражающего общегосударственные интере-

сы. Трактовка же в качестве центра хозяйственной систе-

мы, - полагают они, - не только искажает природу этого

органа, неправильно характеризует его назначение, но и

создает почву для ведомственной изолированности, прева-

лирования отраслевого интереса над общегосударствен-

ным, противопоставления хозяйственного руководства по-

литическому и т. п. (*3).

В представлении других авторов хозяйственное мини-

стерство есть лишь орган хозяйственной системы, ее руко-

водящий центр, призванный выражать и обеспечивать ее-

собственные интересы (*4).

Третья точка зрения состоит в том, что хозяйственное

министерство выступает с одной стороны, как орган систе-

мы, действующий в ее интересах, а с другой - (одновре-

менно) как орган управления отраслью хозяйства, обеспе-

чивающий соблюдение интересов народного хозяйства, си-

стемы и ее звеньев. Причем указанные свойства понимают-

ся как однопорядковые, существующие наряду и парал-

лельно, действующие каждое в своей сфере (*5).

Представляется, что все эти трактовки характеризуют-

ся слишком отвлеченным для целей данного анализа пони-

манием органа государственного управления. Орган госу-

дарственного управления - это теоретическое обобщение,

идеальная модель. В реальной жизни существуют не ор-

-41-

ганы государственного управления вообще, а конкретные

органы определенного назначения.

Хозяйственное министерство создается государством

для руководства хозяйственной отраслью. В возникающей

таким образом хозяйственной системе оно предназначено

быть ее организующим центром. Этим определяется харак-

тер и основное содержание его деятельности, компетенция

и методы работы, порядок создания, реорганизации и лик-

видации. Применительно к хозяйственному министерству

категория органа государственного управления в качестве

центра хозяйственной системы приобретает социально-эко-

номическую и организационно-правовую определенность.

Это неотъемлемые элементы одного содержания.

Нельзя согласиться и с удвоением сущности хозяйст-

венного министерства: и орган системы - представитель

ее интересов, и орган государства, являющийся проводни-

ком общегосударственных интересов. Причем не только в

силу приведенных выше соображений, но еще и потому, что

такой дуализм не дает необходимой основы для разреше-

ния реальных противоречий между указанными интере-

сами.

На наш взгляд, министерство как центральный отрас-

левой орган государственного управления выступает не

только в других сферах, как полагают сторонники этой

позиции, но прежде всего при реализации основного своего

назначения - быть центром отраслевой хозяйственной си-

стемы. Созданное для повседневного и всестороннего руко-

водства хозяйственной отраслью, оно не может выполнить

этой задачи в каком-либо ином качестве, принимая во вни-

мание место и роль отрасли в структуре народного хозяй-

ства и механизме государственного руководства эконо-

микой.

Действуя по поручению государства и в пределах уста-

новленных им полномочий, хозяйственное министерство

призвано руководить отраслевым производственно-хозяй-

ственным комплексом таким образом, чтобы обеспечивае-

мые им потребности общества удовлетворялись наиболее

полно с наименьшими затратами, чтобы эксплуатируемое

хозяйственной системой государственное имущество ис-

пользовалось максимально эффективно. Именно в этом со-

стоит государственный интерес на данном участке хозяй-

ственного строительства и проводником его является

министерство. Однако в современных условиях он может

быть достигнут лишь при условии учета экономических

интересов коллективов предприятий и организаций и пра-

вильного сочетания их в процессе руководства с указанным

-42-

государственным интересом при определяющей роли по-

следнего. Обеспечивая такое сочетание посредством при-

менения в пределах предоставленных полномочий эконо-

мических рычагов и организационных средств, министер-

ство реализует государственный интерес.

Следовательно, у хозяйственной системы и ее центра-

министерства нет и нс может быть никакого другого инте-

реса, кроме государственного (*6). Поэтому выдвижение иных

интересов системы, отличных от государственных, неоправ-

данно, а опирающаяся на эти предполагаемые интересы

конструкция министерства - органа системы как чего-то

отличного от органа государственного управления лише-

на оснований.

Предназначенное осуществлять всестороннее руковод-

ство порученной отраслью как единым целым и будучи

ответственным за ее состояние, развитие и достигаемые

хозяйственные результаты, министерство призвано решать

прежде всего общие, кардинальные вопросы жизнедеятель-

ности системы, определять стратегию ее развития. Это, в

частности, вопросы технической и инвестиционной полити-

ки, оптимизации объемов и улучшения качества продук-

ции, работ, услуг; совершенствования структуры отрасли

и механизма управления последней, внедрения и совер-

шенствования отраслевого хозрасчета, рационализации

внутрисистемных хозяйственных связей, обеспечения систе-

мы необходимыми кадрами и др. (п. 17 постановления ЦК

КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. <О

некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствова-

нию управления промышленностью>)(*7).

Общеотраслевой характер указанных функций, особая

значимость для развития системы в целом, перспективная

(долговременная) направленность предопределяют кон-

центрацию их на уровне центра отраслевой системы, пре-

рогативу министерства в решении соответствующих вопро-

сов. Никаким иным звеном системы они не могут быть вы-

полнены успешно.

Помимо названных функций общеотраслевого руковод-

ства, министерство осуществляет непосредственное руко-

водство подчиненными ему предприятиями и объединения-

ми. Оно устанавливает им плановые задания по определен-

ному кругу показателей, плановые лимиты и нормативы,

руководит разработкой ими своих производственно-хозяй-

ственных планов, в случае необходимости изменяет уста-

новленные ранее задания, распределяет и перераспреде-

ляет фонды на материально-техническое снабжение, лими-

ты финансирования и кредитования, организует сбыт про -

-43-

ганы государственного управления вообще, а конкретные

органы определенного назначения.

Хозяйственное министерство создается государством

для руководства хозяйственной отраслью. В возникающей

таким образом хозяйственной системе оно предназначено

быть ее организующим центром. Этим определяется харак-

тер и основное содержание его деятельности, компетенция

и методы работы, порядок создания, реорганизации и лик-

видации. Применительно к хозяйственному министерству

категория органа государственного управления в качестве

центра хозяйственной системы приобретает социально-эко-

номическую и организационно-правовую определенность.

Это неотъемлемые элементы одного содержания.

Нельзя согласиться и с удвоением сущности хозяйст-

венного министерства: и орган системы - представитель

ее интересов, и орган государства, являющийся проводни-

ком общегосударственных интересов. Причем не только в

силу приведенных выше соображений, но еще и потому, что

такой дуализм не дает необходимой основы для разреше-

ния реальных противоречий между указанными интере-

сами.

На наш взгляд, министерство как центральный отрас-

левой орган государственного управления выступает не

только в других сферах, как полагают сторонники этой

позиции, но прежде всего при реализации основного своего

назначения - быть центром отраслевой хозяйственной си-

стемы. Созданное для повседневного и всестороннего руко-

водства хозяйственной отраслью, оно не может выполнить

этой задачи в каком-либо ином качестве, принимая во вни-

мание место и роль отрасли в структуре народного хозяй-

ства и механизме государственного руководства эконо-

микой.

Действуя по поручению государства и в пределах уста-

новленных им полномочий, хозяйственное министерство

призвано руководить отраслевым производственно-хозяй-

ственным комплексом таким образом, чтобы обеспечивае-

мые им потребности общества удовлетворялись наиболее

полно с наименьшими затратами, чтобы эксплуатируемое

хозяйственной системой государственное имущество ис-

пользовалось максимально эффективно. Именно в этом со-

стоит государственный интерес на данном участке хозяй-

ственного строительства и проводником его является

министерство. Однако в современных условиях он может

быть достигнут лишь при условии учета экономических

интересов коллективов предприятий и организаций и пра-

вильного сочетания их в процессе руководства с указанным

-42-

государственным интересом при определяющей роли по-

следнего. Обеспечивая такое сочетание посредством при-

менения в пределах предоставленных полномочий эконо-

мических рычагов и организационных средств, министер-

ство реализует государственный интерес.

Следовательно, у хозяйственной системы и ее центра-

министерства нет и не может быть никакого другого инте-

реса, кроме государственного (*6). Поэтому выдвижение иных

интересов системы, отличных от государственных, неоправ-

данно, а опирающаяся на эти предполагаемые интересы

конструкция министерства - органа системы как чего-то

отличного от органа государственного управления лише-

на оснований.

Предназначенное осуществлять всестороннее руковод-

ство порученной отраслью как единым целым и будучи

ответственным за ее состояние, развитие и достигаемые

хозяйственные результаты, министерство призвано решать

прежде всего общие, кардинальные вопросы жизнедеятель-

ности системы, определять стратегию ее развития. Это, в

частности, вопросы технической и инвестиционной полити-

ки, оптимизации объемов и улучшения качества продук-

ции, работ, услуг: совершенствования структуры отрасли

и механизма управления последней, внедрения и совер-

шенствования отраслевого хозрасчета, рационализации

внутрисистемных хозяйственных связей, обеспечения систе-

мы необходимыми кадрами и др. (п. 17 постановления ЦК

КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. <О

некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствова-

нию управления промышленностью>)(*7).

Общеотраслевой характер указанных функций, особая

значимость для развития системы в целом, перспективная

(долговременная) направленность предопределяют кон-

центрацию их на уровне центра отраслевой системы, пре-

рогативу министерства в решении соответствующих вопро-

сов. Никаким иным звеном системы они не могут быть вы-

полнены успешно.

Помимо названных функций общеотраслевого руковод-

ства, министерство осуществляет непосредственное руко-

водство подчиненными ему предприятиями и объединения-

ми. Оно устанавливает им плановые задания по определен-

ному кругу показателей, плановые лимиты и нормативы,

руководит разработкой ими своих производственно-хоэяй-

ственных планов, в случае необходимости изменяет уста-

новленные ранее задания, распределяет и перераспреде-

ляет фонды на материально-техническое снабжение, лими-

ты финансирования и кредитования, организует сбыт про-

-43-

изведенной продукции, решает вопросы расстановки руко-

водящих кадров и т. д.

Функции общего и непосредственного руководства

тесно связаны между собой. Если первые сообщают вто-

рым необходимую целенаправленность, то вторые служат

средством реализации первых, обеспечивают перевод стра-

тегических установок министерства в конкретные обязан-

ности их исполнителей.

В научной литературе последних лет довольно активно

высказывается мысль о необходимости освободить хозяй-

ственные министерства от осуществления непосредственно-

го руководства предприятиями и организациями или, по

крайней мере, свести его к минимуму, поскольку, по мне-

нию авторов данных предложений, выполнение оператив-

ных функций усложняет работу министерства, снижает ее

эффективность. По этим представлениям, решение задачи

сводится лишь к тому, чтобы активнее использовать воз-

можности промежуточных органов управления, шире

практиковать передачу оперативных функций от центра к

нижестоящим звеньям (*8).

Безусловно, рациональное распределение функций в от-

раслевой хозяйственной системе - очень важная и неот-

ложная задача. Вопросы должны решаться на том уров-

не, в том хозяйственном звене, где они могут быть решены

наиболее эффективно. И имеющиеся здесь резервы далеко

не исчерпаны. Но это не равнозначно освобождению от-

раслевого центра от оперативных функций.

Освободив министерство от непосредственного руковод-

ства предприятиями и организациями (при этом мы ли-

шаем его необходимых организационно-правовых средств

реализации своей стратегии), мы должны освободить его

и от ответственности за результаты работы отрасли. Это

будет уже не министерство, а скорее орган функциональ-

ного руководства, аналогичный производственным коми-

тетам, которые существовали в период управления про-

мышленностью через систему совнархозов. Иначе говоря,

мы будем иметь совсем иную организационно-правовую

форму, достоинства которой, учитывая опыт ее примене-

ния в недавнем прошлом, сомнительны, а недостатки бес-

спорны.

Этим, однако, не исчерпываются практические послед-

ствия предлагаемых новаций. Такие преобразования орга-

низационно-правовой формы нынешних центров хозяйст-

венных отраслей выводят центральные органы за пределы

хозяйственных систем. Последние по существу демонти-

руются. Хозяйственная отрасль перестает быть единым

-44-

подразделением в организационной структуре экономики,

распадается на слабо между собой связанные и в значи-

тельной мере предоставленные самим себе системы более

низкого уровня (хозяйственные объединения) и автоном-

ные предприятия. Такая перестройка в условиях нашей

экономики может привести к снижению управляемости на-

родного хозяйства.

Иное дело - рационализация сферы оперативной дея-

тельности хозяйственных министерств, в том числе и су-

жение круга соответствующих функций. Последнее и же-

лательно, и возможно, хотя не в столь значительной мере

и не так просто, как это иногда представляется. Перспек-

тивы, открываемые здесь развитием сети хозяйственных

объединений, равно как и передачей полномочий от центра

к нижестоящим звеньям, преувеличены.

Во-первых, далеко не все предприятия распределены

между хозяйственными объединениями. Многие из них

остаются в непосредственном ведении министерств. По ме-

ре дальнейшей концентрации производства, укрупнения и

развития предприятий число их будет увеличиваться, по-

скольку двузвенная система управления остается наиболее

желательной. А это предполагает расширение и сферы

действия, и круга оперативных функций министерства (*9).

Во-вторых, министерство должно руководить самими

хозяйственными объединениями. Круг выполняемых при

этом оперативных функций достаточно широк.

Создание хозяйственных объединений, и передача от-

дельных полномочий нижестоящим звеньям расширяет

сферу контрольных функций министерства - деятельности

оперативной, а не стратегической. Поэтому следует гово-

рить об изменении форм реализации оперативных функций

министерства, а не о сокращении их объема. Вопрос об

оперативных функциях тесно связан с проблемой исполь-

зования принципов хозрасчета в деятельности хозяйствен-

ных министерств, поскольку определенная мера оператив-

ной самостоятельности - необходимое условие хозрасчет-

ного хозяйствования.

Использование указанных принципов, нередко именуе-

мое управленческим хозрасчетом, вовсе не предполагает

попыток <превратить министерства в коммерческие орга-

низации, их отношения с подчиненными предприятиями и

организациями в эквивалентно-возмездные> (*10). Ни наука,

ни практика не дают оснований для пересмотра представ-

лений о непосредственно-общественном характере государ-

ственного хозяйственного руководства и неприменимости

здесь товарной формы, эквивалентно-возмездных связей.

-45-

Обращение к товарным, коммерческим критериям как при

отрицании (*11), так и для обоснования(*12) управленческого хоз-

расчета, не имеет силы, бесполезно ввиду явной неприло-

жимости этих критериев к предмету исследования.

Управленческий хозрасчет имеет иное содержание.

Это - метод руководства хозяйственной системой. По-

скольку между производственно-хозяйственной деятель-

ностью и хозяйственным руководством не существует тож-

дества, то его не может быть и между управленческим

хозрасчетом и хозрасчетом предприятия.

Теория хозрасчета как метода хозяйственного руковод-

ства разработана весьма слабо и, в основном, ограничи-

вается обоснованием его необходимости и анализом от-

дельных проявлений. Некоторые авторы, констатируя в

общем виде понимание хозрасчета как метода руководства

хозяйством (наряду с другими смысловыми значениями

этого термина), как бы забывают о нем, касаясь вопроса

об управленческом хозрасчете и рассматривая последний

в плане товарной формы, эквивалентно-возмездных отно-

шений. В публикациях последних лет при этом обычно

отмечается, что существует не хозрасчет органов управ-

ления, а хозрасчет хозяйственных систем (*13). Однако что

последний из себя представляет, чем отличается от хозрас-

чета предприятия или простой суммы хозрасчетов - такие

вопросы здесь, как правило, не ставятся. Но именно в ре-

шении этих вопросов сущность проблемы хозрасчета и хо-

зяйственной системы, и возглавляющего ее органа, ибо это

явления нерасторжимые. Управленческий хозрасчет не мо-

жет существовать без хозрасчета системы, и хозрасчет

системы невозможен без хозрасчета возглавляющего ее

органа.

Служа целям реализации объективной закономерности

самоокупаемости социалистического хозяйствования, уп-

равленческий хозрасчет имеет своим содержанием органи-

зацию самоокупаемости системы на основе и в пределах

народнохозяйственного плана (самофинансирование). Он

предполагает прежде всего особый подход (*14) к решению

задач управления системой - с позиций обеспечения ее

самофинансирования. В этом смысле (как принцип хозяй-

ственного руководства) он пронизывает всю деятельность

отраслевого центра, по существу сливается с механизмом

управления отраслью, взятым под углом зрения ее само-

финансирования.

Он означает также применение специальных организа-

ционных средств, непосредственно обслуживающих орга-

низацию самофинансирования системы. Круг этих средств

-46-

охватывает организацию финансов системы в режиме ее

самоокупаемости на основе плана и в зависимости от его

выполнения (самофинансирование), а также формирова-

ние и использование отраслевого механизма экономическо-

го стимулирования оптимальных результатов работы си-

стемы, обеспечивающих ее функционирование на началах

самофинансирования.

Оба эти направления тесно связаны. Планируя с уче-

том необходимости хозяйствования <за свой счет> и на ос-

нове установленных сверху показателей и нормативов фи-

нансовую базу системы, оперативно регулируя финансовое-

состояние предприятий и организаций, в том числе и за

счет своих фондов и резервов, обеспечивая средствам>

контроля финансовую дисциплину в отрасли, министерств>

создает условия, необходимые для самофинансирования и

каждого предприятия и системы в целом. Формируя на

основе общенормативных установлений государства, но с

учетом специфики и конкретных условий работы отрасли

механизм экономического стимулирования лучших резуль-

татов работы, министерство путем воздействия на матери-

альные интересы соответствующих коллективов мобилизует

звенья системы на эффективное выполнение стоящих перед.

нею задач, на получение прибыли в размерах, обеспечи-

вающих покрытие ее финансовых нужд.

Рассмотренная организующая деятельность министер-

ства является необходимым элементом хозрасчетного ме-

ханизма как хозяйственной системы в целом, так и состав-

ляющих ее звеньев. Она далеко не исчерпывается приме-

нением принципов хозрасчета к деятельности собственного-

аппарата и не тождественна хозрасчету предприятия.

Управленческий хозрасчет, имея в своей основе необ-

ходимость самоокупаемости общественного хозяйствова-

ния, служит тому же назначению, что и другие формы хоз-

расчета: обеспечить самофинансирование хозяйственной:

деятельности в соответствующем подразделении экономи-

ки. Он опирается на те же организационно-правовые пред-

посылки (условия) - воспроизводимую на основе само-

финансирования имущественную базу и оперативную са-

мостоятельность (достаточный объем компетенции) субъ-

екта. Ему свойственны те же каналы воздействия, среди

которых особое место принадлежит материальным интере-

сам трудовых коллективов. Это означает, что хозрасчет

министерства и, например, хозрасчет предприятия - явле-

ния родственные, обладающие общими свойствами. Одна-

ко между ними существуют и различия - в сфере дейст-

-47-

вия, в формах и средствах соответствующей организующей

деятельности. Юридически это выражается в различии пол-

номочий указанных органов: общесистемных и преимуще-

ственно распорядительных у министерства; локальных и,

в основном, исполнительских у предприятий.

Вызванная федеративным устройством нашего государ-

ства неодинаковая (республиканская и союзно-республи-

канская) подчиненность хозяйственных отраслей респуб-

лики обусловила разграничение возглавляющих их мини-

стерств на республиканские и союзно-республиканские.

Участие в формировании компетенции последних соответ-

ствующих министерств Союза ССР привело к заметным

расхождениям правовых позиций центров отраслевых хо-

зяйственных систем республики.

В этой связи следует отметить, что давняя проблема

распределения компетенции между союзным и республи-

канским центрами по руководству союзно-республиканской

отраслью хозяйства союзной республики в настоящее вре-

мя должным образом не решена.

Необходимая правовая основа исчерпывается здесь от-

дельными нормами общего характера, содержащимися в

Конституции СССР (ст. 21), Общем положении о мини-

стерствах (п. 6-8, 17, 27, 51, 57, 61). В законодательстве

не имеется конкретных установок относительно решения

указанных вопросов министерствами СССР. Это является

причиной неоправданного разнобоя в практике разных ми-

нистерств СССР, в ряде случаев - излишней осторож-

ности их в передаче прав соответствующим министерствам

союзных республик, а в конечном счете чрезмерной цен-

трализации управления на уровне Союза ССР.

Эта сложная проблема исследована весьма слабо (*15). Не-

которые авторы ошибочно полагают, что основные функ-

ции и полномочия союзно-республиканских министерств

союзных республик аналогичны тем, которые имеют одно-

именные министерства СССР, отличаясь от них лишь мас-

штабами действия (*16). Такие представления не отвечают ни

логике соотношения полномочий указанных органов, ни

практике формирования компетенции союзно-республикан-

ских министерств союзных республик, ни действующему

законодательству, нормы которого нередко относят те или

иные полномочия к деятельности министерств СССР, но не

союзных республик (п. 3 Положения о предприятии; п. 10

Положения о промышленных объединениях; п. 5 Положе-

ния о производственном объединении; п. 66 Общего поло-

жения о министерствах; п. 38 постановления ЦК КПСС и

<Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г.).

-48-

Практика нуждается в достаточно определенных кри-

териях рационального распределения компетенции между

указанными органами. Они должны быть сформулированы

на основе всесторонней разработки данной проблемы,

включая ее государственно-, финансово-, административно-,

хозяйственно-правовые аспекты. Здесь следует учитывать

место и роль указанных органов в системе руководства

экономикой страны, их внутрисистемное единство, харак-

тер и степень динамичности соответствующих отношений,

объективно существующие различия в функционировании

хозяйственных отраслей и т. п.

При выработке указанных критериев важно иметь в ви-

ду принципиальное единство интересов союзного и респуб-

ликанского отраслевых центров по руководству отраслью

республики, необходимость разумного сочетания этих ин-

тересов с обеспечением:

приоритета союзного центра в решении кардинальных

вопросов развития отрасли (установление темпов и про-

порций развития отрасли республики как неотъемлемой

части отрасли Союза ССР; определение основ структури-

рования отрасли и системы управления ею, формирование

основ инвестиционной и технической политики в отрасли,

проведение важнейших, определяющих развитие всей от-

расли мероприятий в области капитальных вложений и

научно-технического прогресса, выработка отраслевого хоз-

расчетного механизма, распределение выделенных отрасли

Союза ССР ресурсов, организация сбыта и т. д.);

оперативной самостоятельности республиканского цент-

ра в выборе путей, средств и методов реализации исходя-

щих от союзного центра установок применительно к реаль-

ным условиям функционирования своей системы;

широкой возможности инициативного решения мини-

стерством республики вопросов республиканского зна-

чения.

Критерии распределения компетенции между министер-

ством Союза ССР и министерством союзной республики по

руководству отраслью хозяйства республики должны быть

закреплены союзным законом, нормы которого создадут

требуемую правовую основу для передачи прав министер-

ством СССР министерству союзной республики в той мере,

в какой это диктуется своеобразными условиями функцио-

нирования отрасли. Полномочия министерств союзных рес-

публик, предопределяемые общими закономерностями уп-

равления хозяйственной отраслью, должны быть установ-

лены в общенормативном порядке, путем определения их-

-49-

собственной компетенции, а не передачи прав вышестоя-

щими органами.

Значение предполагаемого закона для хозяйственных

министерств союзных республик не ограничилось бы рас-

смотренным аспектом. Издание его сыграло бы важную

роль в общем упорядочении правовой базы деятельности

этих органов. В настоящее время законодательство о хо-

зяйственных министерствах союзных республик даже ча-

стично не кодифицировано, охватывая обширнейший мас-

сив правовых актов (*17).

Ориентироваться в этом нормативном материале, эф-

фективно применять его в практической деятельности очень

трудно. Естественно, что значительная часть норм не ис-

пользуется на практике. Нередко практические работники

просто не знают о существовании тех или иных установле-

ний даже в рамках своего участка работы.

Это создает почву для принятия решений по усмотре-

нию, а не исходя из требований закона, что не согласуется

с обеспечением прочного правопорядка в хозяйственных

отношениях.

Необходимость систематизации законодательства о хо-

зяйственных министерствах союзных республик, в том чис-

ле и УССР, давно назрела (*18). В союзных республиках сле-

дует издать положения о всех или только о хозяйственных

министерствах (ведомствах). Однако усилиями лишь рес-

публиканского законодателя, без издания упомянутого ра-

нее союзного акта этой задачи не решить, о чем свидетель-

ствует неудавшийся опыт подготовки таких нормативных

актов в отдельных союзных республиках в конце 60-х го-

дов (*19). Нельзя забывать, что в соответствии с Конститу-

цией СССР (ст. 73) установление общих начал организа-

ции и деятельности органов союзных республик, обеспече-

ние единства законодательного регулирования на терри-

тории СССР - прерогативы Союза ССР.

С учетом изложенного, наиболее целесообразной пред-

ставляется следующая схема совершенствования норма-

тивной базы хозяйственных министерств союзной респуб-

лики:

1. Принятие закона, определяющего основы правового

положения хозяйственных органов в СССР (хозяйственных

министерств союзных республик в том числе).

2. Издание в союзных республиках на основе данного

закона и с учетом действующего законодательства СССР

и союзной республики Общих положений о хозяйственных

министерствах (ведомствах) союзной республики. Здесь

следует достаточно полно, четко и конкретно регламенти-

-50-

ровать правовой статус этих органов с учетом специфиче-

ских условий деятельности их в каждой союзной респуб-

лике.

3. Приведение в соответствие с Общим положением о

хозяйственных министерствах данной республики индиви-

дуальных положений об этих органах.

Представляется, что реализация этой схемы позволит

с наибольшей степенью унификации, необходимой диффе-

ренциацией, согласованно с взаимосвязанными полномо-

чиями смежных органов, четко и определенно урегулиро-

вать компетенцию хозяйственных министерств (ведомств)

союзных республик, создаст предпосылки для роста ини-

циативы и активности (в рамках закона) их работников,

а в конечном счете для повышения эффективности руко-

водства возглавляемыми отраслями.

-51-

Правовая организация

республиканских хозяйственных объединений

Подавляющее большинство отраслевых хозяйственных

систем УССР имеет в своем составе организационно оформ-

ленные сложные (вторичные) структурные образования,

охватывающие определенную часть низовых звеньев систе-

мы и выступающие в качестве среднего звена в организа-

ционной структуре отрасли. Наиболее распространенная

их форма - хозяйственные объединения (*20): республикан-

ские промышленные, строительно-монтажные, специализи-

рованные оптово-розничные объединения, республиканские

объединения в сельском хозяйстве, тресты совхозов и т. п.

Существование таких образований в структуре социа-

листической экономики продиктовано необходимостью

обеспечить управляемость отраслевых хозяйственных си-

стем. Множественность охватываемых последними низо-

вых звеньев, действующих в разных производственно-эко-

номических условиях, исключает эффективное управление

ими только центром системы. Поэтому внутри отраслей

формируются отдельные производственно-хозяйственные

комплексы с собственным аппаратом управления - хозяй-

ственные объединения.

Что же представляют собой эти формирования? Дан-

ный вопрос пока не получил однозначного решения. Это

связано не столько с различием исследовательских подхо-

дов, сколько с состоянием законодательства о хозяйствен-

ных объединениях, точнее, с изменением в последние годы

их законодательного истолкования, которое, однако, не

приобрело универсального значения ввиду незавершен-

-51-

ности процесса обновления правовой базы этих хозяйствен-

ных образований (*21).

Адресованные хозяйственным объединениям (до 1973 г.)

нормативные установления характеризуют их как органы

хозяйственного управления (п. 10 Положения о предприя-

тии; п. 2, 3, 5 постановления ЦК КПСС и Совета Минист-

ров СССР от 28 мая 1970 г. <О совершенствовании орга-

низации управления химической промышленностью>)(*22).

Поскольку во всех отраслях экономики, за исключением

промышленности, строительства, сельского хозяйства, п. 10

Положения о предприятии сохраняет свое действие, то

функционирующие в них в качестве среднего звена тресты,

комбинаты, управления, объединения представляют собой

органы хозяйственного управления. Иная их интерпрета-

ция, трактовка как комплекса, хозяйственной системы не

основана на законе, а является лишь предположением,

предложением законодателю.

Новое законодательство о хозяйственных объединениях,

действующее в промышленности, сельском хозяйстве,

строительстве, трактует хозяйственное объединение как

комплекс юридически самостоятельных предприятий и хо-

зяйственных организаций, возглавляемый специальным ор-

ганом хозяйственного руководства - управлением объеди-

нения, т. е. как сложное хозяйственное образование, но

отнюдь не в качестве органа управления как такового.

Такая двойственность легального истолкования со вре-

менем будет изжита. И едва ли стоит сомневаться в том,

что необходимое единообразие будет установлено в поль-

зу второго варианта, поскольку он глубже и емче отражает

суть и характер локализуемых в объединении отношений,

которые далеко не сводятся к одному только руководству,

особенно в традиционном его понимании.

Итак, хозяйственное объединение конструируется сего-

дня как производственно-хозяйственный комплекс, состоя-

щий из юридически самостоятельных предприятий и хозяй-

ственных организаций. Но из этого не следует, что указан-

ный комплекс и есть объединение. Здесь нет тождества по-

тому, что хозяйственное объединение, во-первых, не любой

такой комплекс(*23), а во-вторых, не только комплекс. По-

следнее, однако, не общепризнанное положение. В лите-

ратуре преобладает противоположный взгляд: хозяйствен-

ное объединение и соответствующий ему производственно-

хозяйственный комплекс - понятия равнозначные, ибо и

в том, и в другом случаях имеются в виду образования,

включающие и аппарат управления, и предприятия (орга-

низации) (*24).

-52-

Что же на этот счет говорит закон? В нормативном опи-

сании интересующего нас комплекса перечисляются лишь

низовые хозяйственные организации, и нет упоминания об

органе управления. О нем говорится отдельно, вслед за

указанным описанием (п. 1 Положения о промышленных

объединениях; п. 1 Положения о тресте совхозов, утверж-

денного постановлением Совета Министров СССР от

20 октября 1975 г.(**))(*25). Из этого следует, что орган управ-

ления не вводится в структуру комплекса; комплекс со-

ставляет материально-техническую основу объединения?

объединение как таковое есть хозяйственное образование,

соединяющее производственно-хозяйственный комплекс и

орган управления им.

Приведенный выше прием в размещении нормативного

материала является отражением вполне определенной по-

зиции законодателя, основанной на учете предшествующе-

го опыта правового регулирования и практики хозяйствен-

ных объединений. Признание объединением органа управ-

ления группировкой предприятий имело своим послед-

ствием то, что основное внимание на практике уделялось

этому органу, а вопросы, касающиеся группировки пред-

приятий, необходимости обеспечения ее комплексности

отодвигались на задний план. Это нередко приводило к

произвольному, не обоснованному технико-экономически-

ми соображениями формированию указанных группировок,

что делало такие образования малоэффективными, дискре-

дитировало саму форму хозяйственного объединения.

Включение органа управления в производственно-хо-

зяйственный комплекс, являющийся обособленной совокуп-

ностью <средств производства, материальных и трудовых

ресурсов> (*26), т. е. производственно-технической категорией,

может привести на практике к противоположной тенден-

ции: снижению внимания к управленческим процессам и

объединении, ослаблению значимости руководящего зве-

на, <размыванию> специального назначения органа управ-

ления в реализации задач объединения.

По-видимому, в целях предотвращения указанных тен-

денций законодатель, установив, что объединение является

производственно-хозяйственным комплексом самостоятель-

ных предприятий и организаций, разграничивает объедим

нение и комплекс, включая орган управления в состав

первого.

Единство производственно-хозяйственного комплекса

складывается объективно. Оно - результат происходящих

(***) Далее: Положение о тресте совхозов.                         

-53-

в производстве интеграционных процессов, локализуемых

в рамках отдельных группировок предприятий.

С созданием объединения, благодаря единому руковод-

ству, интеграционные тенденции получают дополнительные

возможности развития. Соответствующие процессы вво-

дятся в более четкое организационное русло, обретают

большую направленность на достижение лучших в масшта-

бе всей группировки результатов. В итоге происходит

дальнейшее углубление единства комплекса.

Особое значение имеет здесь централизация в масшта-

бе объединения обслуживающей производственно-хозяйст-

венной деятельности: материально-технического снабжения

и сбыта, изготовления инструмента, оснастки, запасных

частей, комплектующих изделий, тары, капитального

строительства, ремонта основных средств, наладки и тех-

нического обслуживания оборудования, научно-техниче-

ских исследований и разработок, технико-экономического

нормирования, счетно-вычислительных работ, транспортно-

го обслуживания и т. п.

Указанные функции могут осуществляться каждым про-

изводственным предприятием своими силами или по дого-

ворам со специализированными организациями по мере не-

обходимости и в требуемых объемах. Поскольку эти объе-

мы, как правило, невелики, отдельному предприятию трудно

обеспечить современный уровень и надлежащее качество

соответствующих работ. Решение этих вопросов облег-

чается при концентрации производственного обслужива-

ния в объединении. Существенное увеличение объемов ра-

бот позволяет эффективно организовать соответствующие

работы, обеспечить их быстрое выполнение, лучшее каче-

ство, меньшую себестоимость. Предприятия, освободившись

от необходимости заниматься обслуживающей деятель-

ностью, получают возможность сосредоточить внимание на

рациональной организации и эффективном осуществле-

нии основного производства. Поэтому закон большое вни-

мание уделяет регламентации централизованной производ-

ственно-хозяйственной деятельности объединения: закреп-

ляется сам факт централизации производственно-хозяйст-

венного обслуживания, определяется примерный круг и

организационные формы выполнения централизованных

функций, источники и порядок формирования необходи-

мой имущественной базы, правовые основы внутриобъеди-

ненческих отношений по централизованному обслужива-

нию.

Обращает на себя внимание то, что указанные вопросы

решаются законодателем весьма эластично. Считая такое

-54-

обслуживание необходимым элементом производственной

структуры объединения и упоминая о централизации кон-

кретных производственно-хозяйственных функций, законо-

датель, однако, ничего тут не предрешает. Очерчиваемый

круг упомянутых функций не замкнут и имеет рекоменда-

тельный характер. Фиксируемые организационные формы

централизованного обслуживания охватывают все возмож-

ные варианты. Предусматриваемый правовой режим хо-

зяйственных связей по обслуживанию опирается на обще-

нормативное регулирование соответствующих хозяйствен-

ных отношений, восполняемое при отсутствии общенорма-

тивных моделей локальным  (внутриобъединенческим)

нормотворчеством.

Такой стиль регулирования обусловлен спецификой

предмета. В практическом решении вопросов централиза-

ции производственно-хозяйственного обслуживания велика

роль не поддающихся обобщению индивидуальных усло-

вий работы каждого отдельного хозяйственного объедине-

ния. Здесь существенны количество объединяемых пред-

приятий, степень их территориальной рассредоточенности,

своеобразие применяемой технологии, состояние сети ком-

муникаций и в целом инфраструктуры на территории рас-

положения объединения, организационно-технический уро-

вень производства, конкретные задачи объединения, вы-

двигаемые на передний план на данном этапе его развития

и т. п. Поэтому круг централизуемых производственно-хо-

зяйственных функций должен определяться в порядке ин-

дивидуального регулирования на основе отмеченных выше

общих рекомендаций закона. В этой связи представляется

трудноисполнимым предлагаемое В. В. Хахулиным норма-

тивное установление перечня <тех функций, которые при

определенных условиях должны быть в объединении цен-

трализованы> (*27), ибо упомянутые <определенные условия>

малоопределенны для нормативного закрепления и не

только в силу их многочисленности и многообразия, но

еще и потому, что действуют они не изолированно и одно-

значно, а в самых различных и меняющихся сочетаниях.

значимость которых нельзя правильно оценить в отрыве от

конкретной хозяйственной обстановки. Все это свидетель-

ствует о невозможности общенормативного решения вопро-

са об условиях централизации конкретных производствен-

но-хозяйственных функций.

Отношения по оказанию услуг между подразделениями

объединения строятся как договорные обязательства со-

гласно нормам действующего законодательства, регули-

рующего соответствующие отношения, с обеспечением иму-

-55-

щественной ответственности сторон за нарушение своих

обязанностей (п. 6 Положения о промышленных объеди-

нениях; п. 6 Положения о тресте совхозов). В тех случаях,

когда основания и порядок возникновения таких обяза-

тельств, а также меры имущественной ответственности

сторон законом не предусмотрены, они определяются уп-

равлением объединения.

В хозяйственных объединениях обычно используются

упрощенные формы указанных отношений. Обязательства

возникают и изменяются на основе распорядительных ак-

тов управления объединения: планов научно-технических

работ, капитального строительства и капитального ремон-

та, разнарядок на материально-техническое снабжение,

планов ремонта и технического обслуживания оборудова-

ния, планов (графиков) снабжения электрической и теп-

ловой энергией, транспортного обслуживания и т. п.

Исполнение производится на основе утверждаемых уп-

равлением оперативных документов: заявок, графиков,

разнарядок, разовых распоряжений и др. Расчеты нередко

ведутся в упрощенной форме через управление с примене-

нием внутренних расчетных цен.

Такая организация обязательственных отношений в ус-

ловиях хозяйственных объединений, как правило, оправда-

на и эффективна. Она упрощает связи, делает их более

гибкими, позволяет оперативно реагировать на изменение

производственно-хозяйственной ситуации, маневрировать

мощностями и ресурсами. И все это без ущерба для на-

дежности отношений, согласованности и контролируемости

совместно выполняемого производственного процесса, обес-

печенности интересов взаимодействующих предприятий и

организаций. Данные преимущества обусловлены самим

строем внутриобъединенческих хозяйственных отношений.

Постоянный характер кооперации, устойчивая экономиче-

ская взаимозависимость, тесные организационные связи,

единство интересов объединения в целом и входящих в не-

го предприятий, обозримость локализованных в объедине-

нии производственных процессов и хозяйственных опера-

ций - вот те факторы, которые обусловливают эффектив-

ность вертикальной организации внутриобъединенческих

хозяйственных обязательств. Они позволяют в целях обес-

печения наилучших общих результатов согласовывать за-

дачи, возможности и потребности входящих в объединение

предприятий, т. е. каждой из сторон организуемого обя-

зательственного отношения, разумно сочетать их интере-

сы, своевременно и экономически обоснованно координи-

ровать действия сторон.

-56-

Неотъемлемой частью хозяйственного объединения, его

организующим центром выступает управление, правовой

статус которого заслуживает специального рассмотрения-

Согласно легальной характеристике управление хозяй-

ственного объединения руководит предприятиями и орга-

низациями, входящими в объединение, и выступает по от-

ношению к ним как вышестоящий орган, осуществляет хо-

зяйственную деятельность, имеет самостоятельный баланс,

действует на началах хозрасчета, обладает правами и обя-

занностями, связанными с его деятельностью и является

юридическим лицом (п. 5 Положения о промышленных

объединениях: п. 5 Положения о тресте совхозов; п. 14

Положения о всесоюзном и республиканском объединениях

в сельском хозяйстве, утвержденного постановлением Со-

вета Министров СССР от 22 мая 1980 г.(**))(*28).

Из сказанного следует, что управление представляет

собой самостоятельную хозяйственную организацию, ос-

новным назначением которой является непосредственное-

государственное руководство предприятиями и организа-

циями объединения. Как орган государственного руковод-

ства, возглавляющий внутриотраслевую хозяйственную си-

стему, оно несет ответственность за состояние и развитие

подведомственного производственно-хозяйственного комп-

лекса, научно-технический прогресс, технический уровень

производства и качество производимой продукции, за вы-

полнение заданий государственного плана и обязательств

перед бюджетом, за эффективное использование капиталь-

ных вложений, своевременный ввод в действие и освоение

производственных мощностей, соблюдение режима эконо-

мии и финансовой дисциплины.

Выступая в качестве руководящего центра, управление-

объединения организует работу возглавляемого комплекса

на основе плановых заданий и оперативных распоряжений

отраслевого центра с учетом конкретных условий работы

каждого из предприятий и комплекса в целом в пределах

предоставленной компетенции. Оно всесторонне обеспечи-

вает выполнение стоящих перед объединением задач, опре-

деляя, согласовывая и регулируя основные параметры ра-

боты предприятий и организаций, координируя их усилия и

сочетая интересы в целях достижения наилучших в мас-

штабе всего объединения конечных результатов.      

Управление представляет интересы объединения перед

вышестоящим органом, иными государственными органа-

ми и общественными организациями. Задания и указания,

(***) Далее: Положение об объединениях в сельском хозяйстве.--.-

-57-

связанные с деятельностью предприятий и организаций

объединения, должны даваться управлению, кроме слу-

чаев, предусмотренных действующим законодательством.

На практике данное требование соблюдается далеко не

всегда. Министерства часто адресуют свои распоряжения

непосредственно предприятиям и организациям объедине-

ния, минуя управление. Это не только снижает роль управ-

ления, ограничивает очерченную законом сферу его опе-

ративной самостоятельности, но и дезориентирует пред-

приятия, которые оказываются перед необходимостью вы-

полнять несовпадающие указания вышестоящих органов.

В то же время нельзя считать, будто министерство, до-

водя до управления свои указания, не должно предрешать

вопрос о конкретном исполнителе, определять внутриобъе-

диненческий адресат своих предписаний, как считают от-

дельные авторы (*29).

Деятельность подведомственных предприятий, в том

числе и входящих в хозяйственные объединения, подверга-

ется руководящему воздействию отраслевого центра по во-

просам, имеющим общеотраслевое значение и составляю-

щим прерогативы министерства. Многие его мероприятия

в области инвестиций, научно-технического прогресса, из-

менения специализации предприятий и их кооперационных

связей, внешнеэкономической деятельности не могут не

иметь точной адресной привязки. В противном случае не

будет обеспечена их обоснованность, а технико-экономиче-

ская политика министерства утратит реальную опору.

Нельзя также не учитывать, что решение целого ряда

вопросов деятельности предприятия отнесено законодате-

лем к ведению министерства, а не управления объединения:

реорганизация и ликвидация предприятий (*30), передача

принадлежащих им зданий и сооружений(*31), назначение и

освобождение от должности руководящих работников опре-

деленной номенклатуры (п. 19 Положения о промышлен-

ных объединениях; п. 17 Положения о тресте совхозов),

перевод действующих предприятий и организаций из одной

группы по оплате труда в другую (*32) и т.п.

Из изложенного следует, что министерства могут адре-

совать задания и оперативные указания конкретным пред-

приятиям. Однако такое проникновение в сферу объедине-

ния должно быть ограничено случаями, прямо предусмот-

ренными в законе, либо когда производственно-технические

параметры, организационно-экономические и иные индиви-

дуальные характеристики конкретного исполнителя играют

основное значение для решения вопросов, отнесенных к ве-

дению министерства. Если же мероприятия последнего не

-58-

требуют точной объектной привязки, они должны дово-

диться объединению в целом с тем, чтобы управление, учи-

тывая наличную хозяйственную ситуацию, наиболее ра-

ционально, с требуемой дифференциацией определило до-

лю каждого конкретного исполнителя в реализации общей

задачи и наилучшим образом организовало исполнение.

Управление объединения не только осуществляет руко-

водство производственно-хозяйственным комплексом, но и

выполняет производственно-хозяйственную деятельность по

обслуживанию своих предприятий и организаций, обладая

необходимыми производственными фондами и иными ре-

сурсами, правовыми возможностями, в том числе и права-

ми юридического лица, вступая в необходимые хозяйствен-

ные связи как внутри объединения, так и за его пределами.

Возложение на управление объединения производствен-

но-хозяйственных функций не снижает качества руковод-

ства, а напротив, создает предпосылки для повышения его

эффективности.

Организационный характер, охват всех или большин-

ства предприятий комплекса, направленность на решение

общеобъединенческих задач - вот те общие свойства, ко-

торые связывают планово-регулирующие и производствен-

но-хозяйственные функции управления объединения, соз-

дают возможность их плодотворного сочетания для дости-

жения стоящих перед этим органом целей.

Поскольку законодатель допускает и на практике при-

меняются различные организационные формы выполнения

централизованной в объединении производственно-хозяй-

ственной деятельности, в литературе предприняты попытки

определить, какие из указанных функций целесообразно

возлагать именно на управление. В качестве критерия вы-

двигается степень связи (тяготения) с планово-регулирую-

щими функциями данного органа (*33). На наш взгляд, это не

имеет реальной перспективы,- поскольку целесообразность

возложения на управление тех или иных производственно-

хозяйственных функций формируется совместным дейст-

вием многих факторов, среди которых предложенный кри-

терий не является основным.

Хозяйственное объединение, будучи обособленным под-

разделением экономики, действует на основе хозрасчета,

обеспечивая из своих доходов покрытие всех своих затрат:

на производство (текущих, капитальных), содержание ап-

парата управления, экономическое стимулирование, выпол-

нение обязательств перед бюджетом и вышестоящим ор-

ганом.   

-59-

Основой хозрасчета объединения является хозрасчет его

предприятий. Первое невозможно без второго. Однако

охватываемая хозрасчетом объединения сфера хозяйство-

вания значительно шире, включает в себя также процессы

расширенного воспроизводства общеобъединенческого ха-

рактера (инвестиции, мероприятия в области научно-тех-

нического прогресса, развитие инфраструктуры, подготов-

ка кадров и т. п.), которые не могут быть поставлены под

контроль товарно-денежных отношений на уровне пред-

приятия.

Хозрасчет объединения как метод хозяйствования в

среднем звене экономики не только шире, но и качественно

отличен от хозрасчета предприятия. Интегрируя хозрасчет-

ную сферу предприятий с хозрасчетной сферой общеобъе-

диненческой деятельности, он имеет иной механизм орга-

низации, охватывающий как первичный (на уровне пред-

приятия), так и вторичный (на уровне управления объеди-

нения) кругооборот средств.

Важная роль в этом механизме принадлежит органи-

зующей деятельности управления, направленной на обес-

печение самофинансирования объединения, реализации тех

организационных форм и средств, которые в совокупности

своей составляют содержание управленческого хозрасчета

на уровне объединения.

Ранее нами исследовалось понятие управленческого

хозрасчета применительно к деятельности министерства.

Высказанные соображения и аргументы общего порядка

имеют прямое отношение и к хозрасчету управления объе-

динения как методу руководства внутриотраслевой систе-

мой.

И все же одной констатацией общности нельзя ограни-

читься, ибо хозрасчет управления объединения не является

уменьшенной в масштабе копией хозрасчета министерства.

Это обусловлено различием в структуре функций указан-

ных органов, и в частности широтой круга и значитель-

ностью удельного веса в общем объеме деятельности

управления производственно-хозяйственных функций, кото-

рые в деятельности министерства не занимают столь за-

метного места. Хозрасчет управления как метод руковод-

ства возглавляемым комплексом дополняется хозрасчетом

как методом непосредственного хозяйствования, обеспечи-

вающим окупаемость централизуемой в управлении произ-

водственно-хозяйственной деятельности за счет приноси-

мых ею доходов.

Существует мнение, что хозрасчет управления в этой

части ничем не отличается от хозрасчета предприятия и

-60-

реализуется в тех же формах эквивалентно-возмездных

отношений (*34). Однако не всегда обслуживающая деятель-

ность управления формируется на эквивалентно-возмезд-

ной основе. Целый ряд услуг: разработка норм и нормати-

вов, расчеты с контрагентами и бюджетом, счетно-вычис-

лительные работы, выполнение функций заказчика по ка-

питальному строительству, научно-технические разработки

в ряде случаев, договорная, претензионно-исковая работа

и т.п.- предоставляется предприятиям бесплатно. И это

не недочеты практики, а решение, вызванное своеобразием

внутриобъединенческих отношений, организационно-эконо-

мическим единством объединения. Известная возмездность

здесь присутствует: расходы на выполнение указанных

работ нередко исчерпываются содержанием аппарата соот-

ветствующих подразделений управления и покрываются

обслуживаемыми предприятиями, но не каждым в отдель-

ности по мере потребляемых услуг, а всеми вместе на об-

щий объем работ посредством отчислений на содержание

аппарата управления объединения.

В той части обслуживающей деятельности управления,

которая осуществляется на эквивалентно-возмездной осно-

ве (наладка, ремонт и техническое обслуживание оборудо-

вания, снабжение со складов и баз объединения, транс-

портное обслуживание и т. п.), хозрасчет управления так-

же не копирует хозрасчета предприятия.

Имущественная база рассматриваемой деятельности

формируется и восполняется (в значительной мере) по ор-

ганизационно-управленческим, а не товарообменным кана-

лам (п. 34 Положения о промышленных объединениях;

п. 33 Положения о тресте совхозов; п. 37 Положения об

объединениях в сельском хозяйстве). Реализация резуль-

татов этой деятельности ограничена сферой объединения

и организуется зачастую на бездоговорной основе с преи-

мущественно вертикальной (субординационной), а не гори-

зонтальной (координационной) линией регулирования.

Материальное поощрение работников осуществляется из

централизованных поощрительных фондов объединения -

той их части, которая предназначена для поощрения аппа-

рата управления. Механизм ответственности за ненадлежа-

щие результаты развит слабо и действует (там. где дейст-

вует) лишь в части корректировки управлением планов

своих подразделений и обслуживаемых предприятий, но не

в традиционных формах возмещения убытков и уплаты не-

устойки.                                    

Безусловно, хозрасчет производственно-хозяйственной

деятельности управления хозяйственного объединения нуж-

-61-

дается в развитии и совершенствовании. Но оно не может

проводиться в отрыве от организационно-экономического

единства объединения, а потому не должно быть сведено

к простому переносу в данную сферу традиционных форм

хозрасчета предприятия.

Законодательство о хозяйственных объединениях об-

ширно, многообразно, в целом не упорядочено и в отдель-

ных частях противоречиво. Единого акта об этих образо-

ваниях нет. Определение правовых основ их деятельности

осуществляется сейчас, хотя и в общегосударственном

масштабе, но в отраслевом разрезе. Однако процесс этот

далек от завершения. Если хозяйственные объединения в

промышленности, сельском хозяйстве, строительстве (толь-

ко союзного подчинения) имеют утвержденные общесоюз-

ным законодателем положения общего (типового) харак-

тера, то объединения других отраслей действуют на базе

ведомственного, нередко индивидуального регулирования.

Однако ведомственная регламентация не может быть здесь

эффективной, поскольку должна опираться на установки

общесоюзного законодателя, от которых он сам уже час-

тично отказался ввиду их неоптимальности. Речь идет о

ч. 3 п. 10 Положения о предприятии, в соответствии с ко-

торой объединение действует в отношении подчиненных

предприятий как орган хозяйственного руководства, а в

отношении  собственной  производственно-хозяйственной

деятельности как предприятие.

Установившаяся тенденция отраслевого регулирования

не является наилучшим способом решения проблемы. Без-

условно, такое регулирование позволяет быстро и с извест-

ным учетом отраслевых особенностей дать достаточно на-

дежную нормативную базу хозяйственным объединениям

тех отраслей, которые в силу определенных причин выдви-

гаются на передний план хозяйственной жизни. Но в то же

время оно влечет непомерное увеличение законодательного

материала, вызываемое повторением общих норм в каж-

дом отраслевом акте, не обеспечивает полноты учета от-

раслевых особенностей. Специальные нормы, связанные с

отраслевой спецификой деятельности хозяйственных объе-

динений, в указанных отраслевых актах имеют небольшой

удельный вес.

С учетом изложенного представляется наиболее рацио-

нальным издание Правительством СССР единого акта о

хозяйственных объединениях с предоставлением министер-

ствам и ведомствам СССР и правительствам союзных рес-

публик права устанавливать особенности его применения

к объединениям подчиненных систем.

-62-

Правовое положение

государственного предприятия

Социалистическое государственное производственное

предприятие является основным звеном народного хозяй-

ства. Здесь создаются материальные блага, непосредствен-

но реализуется и воспроизводится государственная социа-

листическая собственность, образуется прибыль - основ-

ной источник накоплений, материальная основа расширен-

ного воспроизводства, развития и совершенствования всех

сфер общественной жизни.

Законодатель в п. 2 Положения о предприятии устано-

вил признаки предприятия и позднее повторил их в поло-

жениях о производственных объединениях (п. 2 Положения

о производственном объединении; п. 2 Положения о про-

изводственном строительно-монтажном объединении; п. 2

Положения о комбинате автомобильного транспорта). Тем

не менее по мнению некоторых ученых, не все указанные

в законе признаки необходимы для предприятия. Тако-

вым, например, является обладание юридической лич-

ностью. В обоснование этой точки зрения они утверж-

дают, что предприятие - экономическая категория, кото-

рая не может конструироваться на основе постороннего

для нее юридического критерия, и в частности наличия или

отсутствия прав юридического лица (*35).

Подходить с противоположных позиций к данному во-

просу - значит деформировать эту категорию, <отрывать>,.

по словам Д. М. Генкина, правовое определение предприя-

тия от его экономической сущности(*36).

Мы придерживаемся противоположной точки зрения.

Поскольку предприятие есть не просто производственная

ячейка, а обособленный товаропроизводитель (этого про-

тивники юридизации понятия предприятия не оспаривают),

то оно должно быть самостоятельным участником хозяйст-

венного оборота, т. е. обладать правами юридического ли-

ца. Ссылки на возможность выхода в оборот иным путем,

в другой правовой форме, и в частности на началах пред-

ставительства, не решают проблему, ибо неизменно возвра-

щают к необходимости такого обладания.

Все признаки предприятия, закрепленные действующим

законодательством, являются необходимыми и лишь в пол-

ном составе создают организационно-правовую форму

предприятия. Это следующие признаки: наличие организо-

ванного государством коллектива работников; осуществле-

ние производственно-хозяйственной деятельности на базе-

государственной собственности; закрепление государствен-

-63-

ного имущества на праве оперативного управления или

пользования; функционирование в соответствии с народно-

хозяйственным планом под руководством вышестоящего

органа; ведение деятельности на основе хозрасчета; нали-

чие самостоятельного баланса; обладание собственной пра-

восубъектностью, в том числе юридической личностью.

Однако исчерпывающий перечень необходимых призна-

ков еще не раскрывает сущности предприятия, не дает от-

вета на вопрос, что такое государственное предприятие.

В поисках ответа на него некоторые ученые предприни-

мают попытки выявить основной определяющий признак-

своеобразное ядро, притягивающее, консолидирующее все

прочие. Одни ученые считают таковым коллектив рабочих

и служащих (*37), другие - осуществление производственно-

хозяйственной деятельности (*38) и т.д.

По нашему мнению, для выявления сущности предприя-

тия такой подход малоперспективен. Вычлененные посред-

ством научной абстракции и представленные последова-

тельным перечнем существенные признаки предприятия в

реальной действительности составляют неразрывное един-

ство, в котором все компоненты взаимопроникают, и каж-

дый из них в своем значении предопределен и ограничен

другими. В такой структуре выделение основного, опреде-

ляющего признака всегда будет относительным, односто-

ронним, а выведенная на его основе сущность неадекватна

реальности.

Синтезирование признаков предприятия с учетом их

внутренних связей приводит к выводу, что государственное

производственное предприятие в сущности своей представ-

ляет собой выработанную практикой социалистического

строительства организационно-правовую форму относи-

тельно обособленного товаропроизводителя, создаваемого

государством для производства материальных благ на ба-

зе принадлежащих последнему средств производства с

целью удовлетворения материальных потребностей обще-

ства. Данная характеристика отражает те факторы, кото-

рые составляют основу предприятия как многогранного

явления, и соединяет все его существенные свойства: эко-

номические, социальные, правовые. Предприятие - это не

коллектив, не обособленное имущество, не государство,

организующее свою деятельность на определенном участке

хозяйственного строительства, взятые сами по себе, а госу-

дарственная организация, интегрирующая все эти свой-

ства.

Единая организационно-правовая форма государствен-

ного предприятия действует в двух модификациях: произ-

-64-

водственного (однозаводского, унитарного) предприятия и

производственного объединения (комбината).

Идентичны их назначение и характер деятельности,

место и роль в организационной структуре экономики. Они

осуществляют  производственно-хозяйственную деятель-

ность на базе закрепленной части единого фонда государ-

ственного имущества, выступают в качестве самостоятель-

ных участников хозяйственного оборота, т. е. являются ор-

ганизациями основного (первичного) звена народного хо-

зяйства.

Одинаково их место в системе управления экономикой.

Это низовые звенья хозяйственных систем, объекты управ-

ления соответствующих отраслевых органов хозяйственно-

го руководства.

Аналогичны основные черты их правовой организации:

состав и правовой режим имущества, круг основных прав

и обязанностей, способ правового оформления (уставные

организации).

Близка и юридическая база их деятельности. В тех от-

раслях, где отсутствуют специальные общегосударствен-

ные положения о производственных объединениях, послед-

ние функционируют на основе Положения о предприятии

(п. 10 указанного акта). Специальные же положения о

производственных объединениях в значительной части

повторяют нормы Положения о предприятии. За предела-

ми специальных положений производственные объединения

сохраняют общую с унитарным предприятием правовую

базу, руководствуясь решениями Правительства СССР,

определяющими порядок деятельности производственных

предприятий (*39).

Мнение об однотипности организационно-правовой фор-

мы производственного предприятия и производственного

объединения разделяется большинством  исследователей

этой проблемы. Однако в литературе высказана и другая

точка зрения: <Производственное объединение является

организацией нового типа, это не предприятие, а разно-

видность объединения> (*40).

В обоснование такой позиции ссылаются на присущие

производственным объединениям более крупные масштабы

деятельности, более сложную структуру (они включают в

себя фабрики, заводы, а не цехи), на территориальную рас-

средоточенность структурных подразделений, на значитель-

ную экономическую и правовую самостоятельность послед-

них и связанную с этим более сложную правовую органи-

зацию деятельности объединения как внутри себя, так и

вовне. Утверждают также, что производственное объедине- -

-65-

ние осуществляет планово-регулирующие функции, анало-

гичные тем, которые выполняются управлением хозяйст-

венного объединения.

Насколько доказательны эти аргументы? Что касается

масштабности, сложности структуры, территориальной

рассредоточенности производственных объединений, то эти

свойства - расплывчатые и малоопределенные, присущие

разным объединениям в неодинаковой мере, нередко свой-

ственны и традиционным предприятиям - не создают на-

дежного разграничительного критерия. Действительно, есть

крупные предприятия и есть небольшие производственные

объединения. Имеются предприятия, включающие в свой

состав крупные производства (корпуса), подразделяющие-

ся на цехи, которые почти не отличаются от фабрик, заво-

дов - структурных подразделений производственных объе-

динений. Территориальная рассредоточенность наблюдает-

ся у многих промышленных предприятий (леспромхозы,

промкомбинаты и т.п.), а для предприятий других отрас-

лей: строительства, транспорта, связи, торговли, бытового

обслуживания вообще составляет общее правило.

Трудно согласиться и с тем, что управленческая дея-

тельность производственного объединения аналогична дея-

тельности управления хозяйственного объединения. В пер-

вом случае это управление самим собой, своими подразде-

лениями, собственной жизнедеятельностью - неотъемле-

мый элемент производственного процесса, подчиняющийся

диктуемым им закономерностям. Во втором - речь идет

об управлении деятельностью и руководстве подчиненны-

ми самостоятельными организациями. Оно не имеет непо-

средственной связи с производственным процессом, подчи-

няется другим закономерностям, осуществляется иначе.

Это существенно различные формы управленческой дея-

тельности: оперативно-хозяйственная и планово-регули-

рующая.

Наиболее веским аргументом, отражающим действи-

тельное отличие производственного объединения от уни-

тарного предприятия, является утверждение о более слож-

ной правовой организации производственного объединения.

Но она не создает самостоятельного типа хозяйственного

органа. Оперативная самостоятельность структурных под-

разделений производственного объединения (производст-

венных единиц) не достигает юридической самостоятель-

ности обособленного товаропроизводителя. Она проявляется

в рамках экономического, организационного и юридиче-

ского единства производственного объединения, не разру-

шая этого единства и не превращая производственное

-66-

объединение во вторичное образование экономики - хо-

зяйственную систему промежуточного звена. Своеобразие

правовой организации дает основание для видовых разгра-

ничений производственного объединения и производствен-

ного предприятия в рамках одного юридического типа -

государственного предприятия.

На первый взгляд может показаться, что если мы не

отождествляем производственное объединение ни с тради-

ционным (унитарным) предприятием, ни с хозяйственным

объединением, то не имеет значения, является оно разно-

видностью предприятия или видом объединения. Если ру-

ководствоваться соображениями практического смысла,

которые должны присутствовать в любой научной класси-

фикации - в данном случае служение задачам совершен-

ствования правовой регламентации деятельности производ-

ственных объединений, типизации правового статуса одно-

порядковых органов, консолидации законодательства в

рассматриваемой области, то против такой оценки следует

возразить.

Решая указанные задачи, законодатель прежде всего

ориентируется на уже выработанные и действующие фор-

мы. Практическая значимость отнесения производственно-

го объединения к типу предприятий или типу объединений

и состоит в выявлении реального аналога, на который сле-

дует ориентироваться законодателю при формировании и

совершенствовании правового статуса этих организаций, а

также при разработке консолидированных актов о хозяй-

ственных органах в части, касающейся производственных

объединений.

Анализ показывает, что законодатель при всем внима-

нии к организационно-структурной специфике этих орга-

низаций, создавая для каждой из разновидностей собст-

венный правовой статус и относительно автономную (до-

кументально обособленную) нормативную базу, в содержа-

нии правового регулирования ориентируется все же на мо-

дель производственного предприятия. В правовых позициях

последнего и производственного объединения общего много

больше, чем отличного. Применив для обозначения этой

общности организационно-технический термин <основное

(первичное) звено народного хозяйства>(*41), мы оставляем

за пределами обозначения ее юридическую сторону. Ис-

пользование же в указанных целях термина <государствен-

ное предприятие>, несущего, кроме организационно-техни-

ческой, еще и правовую нагрузку, позволяет избежать та-

кого пробела, а потому и является предпочтительным.

-67-

Итак, в классификационном плане производственное

объединение есть государственное предприятие, но пред-

приятие особого рода.

В основе этой организационной формы лежит органиче-

ское сочетание двух объективно необходимых начал. С од-

ной стороны, экономическое, организационное и правовое

единство объединения, позволяющее оптимально использо-

вать преимущества концентрации производства, а с дру-

гой - широкая оперативная самостоятельность составляю-

щих объединение производственных единиц, без которой

при значительной территориальной рассредоточенности

последних, динамичности условий хозяйствования, интен-

сивности и разветвленности производственных связей, при-

уроченности их к деятельности определенных единиц не-

возможно рационально организовать производственный

процесс.

Указанным сочетанием и предопределено своеобразие

правового статуса производственного объединения по

сравнению с унитарным предприятием. Это касается пра-

восубъектности производственных единиц и ее соотношения

с правосубъектностью объединения, а также иных сторон

его юридической формы: нормативной базы функциониро-

вания, правового режима имущества, правовой организа-

ции внешних и внутренних связей и т. п.

Центральная проблема правовой организации производ-

ственных объединений - правовое положение производст-

венных единиц, основные права и обязанности которых

определены законодателем в положениях о производствен-

ных объединениях. Тем самым установлена наиболее целе-

сообразная мера децентрализации организационной дея-

тельности в объединении, осуществлена рациональная уни-

фикация и относительная стабилизация правовых позиций

производственных единиц.

Объективно существующие различия в условиях дея-

тельности производственных объединений и даже разных

производственных единиц одного объединения потребовали

обеспечить возможность для известной дифференциации

правового статуса последних, что нашло выражение в спо-

собах определения их правовых возможностей: в одних

случаях закон устанавливает вполне конкретно их права

и обязанности; в других - лишь границы прав с возложе-

нием на объединение обязанности их конкретизации, исхо-

дя из специфики деятельности единиц; в третьих - объе-

динению предоставляется возможность расширять круг

прав производственной единицы по сравнению с очерчен-

ным законом за счет собственной компетенции. Максималь-

-68-

но полная и конкретная регламентация правового статуса

единицы осуществляется путем издания положения о ней,-

утверждаемого генеральным директором (директором)

объединения. В практике имеет место и в литературе рас-

ценивается как вполне допустимое установление объеди-

нением прав и обязанностей производственных единиц в

других правовых документах: приказах, инструкциях, про-

токолах и т. п. Не исключая такой возможности в порядке

временной меры или в части прав и обязанностей времен-

ного характера, следует все же признать предпочтитель-

ным закрепление компетенции производственной единицы

и полном объеме в положении о ней.

Производственная единица, не будучи самостоятельной

организацией и не располагая юридической личностью, об-

ладает достаточно широкими правами по оперативной ор-

ганизации своей деятельности, вплоть до участия во внеш-

них хозяйственных отношениях - с учреждениями банков,

органами материально-технического снабжения, иными

предприятиями и организациями.

Учитывая объективные потребности производственной

единицы как относительно обособленного в рамках объе-

динения и территориально удаленного от его аппарата

участника производственно-хозяйственной деятельности,

законодатель обязал производственные объединения за-

креплять за единицами часть основных и оборотных средств

объединения, необходимую для выполнения их (единиц)

производственной программы, а также передавать им в

распоряжение часть поощрительных фондов. Оборотные

средства закрепляются за единицей в соответствии с нор-

мативом, установленным объединением (п. 40, 51 Поло-

жения о производственном объединении: п. 40, 51 Положе-

ния о комбинате автомобильного транспорта), а средства

поощрительных фондов - по показателям ее деятель-

ности (п. 40, 127 Положения о производственном объеди-

нении; п. 41, 112 Положения о производственном строи-

тельно-монтажном объединении; п. 40, 117 Положения о

комбинате автомобильного транспорта). Однако объеди-

нения нередко уклоняются от предоставления единицам

оборотных денежных средств, от распределения между

единицами поощрительных фондов. При этом обычно ссы-

лаются либо на отсутствие четких указаний относительно'

структуры и порядка расчета норматива оборотных средств'

производственной единицы, неопределенность критериев я

показателей определения ее доли в поощрительных фондах

объединения, либо на чрезмерную сложность и трудоем-.

кость связанных с этим расчетов. Соответствующие указа-

-69-

ния центров отраслевых систем были бы здесь весьма по-

лезны.

Закон предусматривает также возможность передачи

объединением производственной единице части фонда раз-

вития производства и части инвестиционных средств фонда

ширпотреба (там, где он создается). Однако такая пере-

дача не обязательна. Она может производиться объедине-

нием по своему усмотрению на основе собственной оценки

ее целесообразности. И если при непредоставлении едини-

це указанного ранее имущества (поощрительные фонды,

денежные оборотные средства) она может требовать его

на основании своего права, то в отношении упомянутых

инвестиционных средств у нее такого права нет.

Допустима ли передача единице иных специальных

фондов объединения (капитального ремонта, содействия

внедрению изобретений и рационализаторских предложе-

ний и т. п.)? Практика на этот вопрос, как правило, отве-

чает отрицательно, поскольку закон специально такой воз-

можности не предусматривает. Эта позиция представляется

неправильной. Установленная законом для производст-

венных объединений общая возможность передавать еди-

нице дополнительно (по отношению к специально преду-

смотренным в законе) права в пределах собственной ком-

петенции за исключением прав, переданных вышестоящей

организацией (п. 9 Положения о производственном объе-

динении; п. 9 Положения о производственном строительно-

монтажном объединении; п. 9 Положения о комбинате ав-

томобильного транспорта), покрывает и частную возмож-

ность предоставления дополнительных прав в отношении

закрепленного за объединением имущества. Поэтому пере-

дача единице средств из любого из специальных фондов

объединения должна рассматриваться как правомерная, и

никакие специальные дополнения в действующее законо-

дательство здесь не требуются.

Законодатель определенным образом гарантирует иму-

щественные права производственной единицы в той мере,

в какой это диктуется относительной обособленностью ее

имущественных интересов и органической связью с объе-

динением в целом.

Переданные в распоряжение единицы средства поощри-

тельных фондов изъятию не подлежат (п. 51 Положения

о производственном объединении; п. 51 Положения о ком-

бинате автомобильного транспорта). Аналогично решен во-

прос относительно закрепленных за нею оборотных средств

в пределах норматива. Допускается лишь изъятие излиш-

ков, образовавшихся как фактически, так и в связи с изме-

-70-

нением норматива (п. 41 Положения о производственном

объединении; п. 41 Положения о комбинате автомобиль-

ного транспорта). В законе говорится, что объединения

обязаны по предложению производственной единицы изы-

мать излишки основных средств. Однако возможность

изъятия основных средств не ограничена излишками. Уста-

новление такого ограничения противоречило бы экономи-

ческому единству объединения, сузило бы его возмож-

ности по совершенствованию производства, специализации

и концентрации, поскольку проведение соответствующих

мероприятий, как правило, сопряжено с передачей уже за-

крепленных за единицей основных средств (и не только из-

лишних) специализируемым или укрупняемым подразде-

лениям. Следует отметить, что при более прочном закреп-

лении имущества за предприятиями, управление промыш-

ленного объединения вправе изымать у них необходимое

имущество, в том числе и основные средства, при центра-

лизации производственно-хозяйственных функций (п. 34

Положения о промышленных объединениях).

Имущественные правомочия производственной единицы

реализуются в основном во внутрихозяйственных отноше-

ниях. Но в установленных законом рамках они получают

и внешнюю реализацию. В частности от имени объедине-

ния и в установленных им пределах, но в каждом отдель-

ном случае по собственному усмотрению единица совер-

шает товарообменные операции, передает в предусмотрен-

ных законом случаях свое имущество другим организа-

циям: профсоюзному комитету, лечебным учреждениям,

учебным заведениям, предприятиям общественного пита-

ния - в пользование, оперативное управление или собст-

венность (п. 46-48, 49 Положения о производственном

объединении; п. 47-49, 50 Положения о производственном

строительно-монтажном объединении: п. 46-48, 49 Поло-

жения о комбинате автомобильного транспорта); от своего

имени открывает в учреждении Госбанка текущий счет и

осуществляет через него предусмотренные законом расчет-

ные операции (*42).

Помимо перечисленных, производственная единица мо-

жет иметь и другие права по распоряжению закрепленным

за нею имуществом, если объединение предоставит их ей

из собственной компетенции. На наш взгляд, нет юриди-

ческих препятствий для передачи единице таких полномо-

чий, как реализовывать излишние материальные ценности,

которые с соблюдением установленных правил вправе реа-

лизовать само объединение, если последнее не нуждается

в перераспределении его между своими производственными

-71-

единицами, сдавать в аренду временно неиспользуемые

объекты, относящиеся к основным фондам, списывать с

баланса с сообщением объединению морально устаревшее,

изношенное и непригодное к дальнейшему использованию

оборудование, транспортные средства, инвентарь, когда

восстановление этого имущества невозможно или экономи-

чески нецелесообразно и оно не может быть реализовано;

здания и сооружения, снесенные в связи со строительством

новых объектов, а также пришедшие в ветхое состояние;

выдавать другим предприятиям и организациям материалы

и комплектующие изделия для изготовления требующейся

ей продукции, а также материалы, полуфабрикаты и гото-

вые изделия для выполнения необходимых научно-исследо-

вательских, опытно-конструкторских работ и т. п. Наличие

юридической возможности для передачи единице перечис-

ленных прав не предрешает вопроса о ее целесообразности

в каждом отдельном случае. Здесь необходим тщательный

учет специфических условий функционирования объедине-

ния в целом и каждой его производственной единицы, обу-

словливающих ту или иную меру централизации в распо-

ряжении имуществом объединения.

Одно из наиболее ярких проявлений специфики право-

вой организации производственного объединения - уча-

стие производственной единицы в хозяйственно-договорных

отношениях. В соответствии с законом последняя от имени

объединения и за его ответственностью заключает хозяй-

ственные договоры в пределах перечня, устанавливаемого

объединением.

Круг этих отношений, отражая индивидуальное разде-

ление труда в каждом объединении, не поддается унифи-

кации в общегосударственном масштабе, а значит, не мо-

жет быть определен и в общенормативном порядке. Поэто-

му законодатель, установив общую возможность заключе-

ния единицей хозяйственных договоров от имени и за от-

ветственностью объединения, но в собственном интересе

(п. 11 Положения о производственном объединении; п. 11

Положения о производственном строительно-монтажном

объединении; п. 11 Положения о комбинате автомобильно-

го транспорта); ее право защищать свои интересы, нару-

шенные или оспариваемые контрагентом (ст. 14, 20, 21, 55,

56, 59, 63, 89, 92 Правил рассмотрения хозяйственных спо-

ров государственными арбитражами, утвержденных Сове-

том Министров СССР 5 июля 1980 г.)(*43); правовой режим

договорных отношений, в которых она может участво-

вать, - возложил на производственное объединение обя-

занность определять точные границы участия своих единиц

-72-

в данных отношениях с учетом и сопряжением всех дейст-

вующих здесь определяющих факторов.

Установление такого перечня иногда рассматривается

как делегирование прав производственной единице со сто-

роны объединения (*44). Такая квалификация вызывает воз-

ражения. Делегирование всегда базируется на субъектив-

ном праве делегирующей стороны. Руководствуясь предо-

ставленной ей законом общей возможностью передачи:

прав, она по своему усмотрению решает делегировать или

не делегировать то или иное из своих прав. Требовать пе-

редачи нельзя. Установление же перечня договоров, за-

ключаемых производственной единицей, составляет обя-

занность объединения по регулированию деятельности

своих единиц. Единица может требовать его установления

на основе своего права, предоставленного законом. Таким

образом, правовым основанием участия производственной

единицы в договорных отношениях служит ее компетен-

ция, формируемая особым образом.

Этот вывод соответствует не только смыслу правового>

регулирования рассматриваемых отношений, но и самой;

формулировке закона, гласящего, что хозяйственные до-

говоры заключаются директором производственной едини-

цы в пределах ее компетенции. Тем не менее данная ква-

лификация не является общепризнанной. В литературе по

рассматриваемому вопросу высказаны и другие сужде-

ния (*45).

Все они не бесспорные в теоретическом отношении, а в

практическом плане прямо или косвенно ориентируют на

концентрацию прав, касающихся заключения договоров, в

объединении и слабую активность единиц в данной сфере-

отношении. Это не соответствует задаче упрочения и эф-

фективного использования формы производственного объе-

динения (*46), поскольку и то, и другое опирается на принци-

пиально иную установку - децентрализацию функций,

прав и обязанностей в рамках единой организации.

Представляется, что производственная единица должна

обладать максимумом возможностей для участия в до-

говорных отношениях с учетом выполняемых ею функций и

непременным условием сохранения экономической целост-

ности и юридического единства объединения - основного

(низового) звена производства. Практика, однако, не

всегда придерживается этой позиции. Иногда производст-

венным единицам предоставляется возможность заклю-

чать практически все требуемые договоры для обеспечения

их производственной деятельности, что ведет к ослаблению

контроля объединения за расширившейся сферой своих.

-73-

договорных отношений. Чаще же производственные едини-

цы вообще лишаются права заключать договоры. Такая

централизация излишне обременяет аппарат управления

объединения, препятствует формированию наиболее эф-

фективных хозяйственных связей, затягивает проведение

договорных кампаний, обусловливает иные нежелательные

последствия. Нередко ранее самостоятельные предприятия,

-став производственными единицами и не получив от объе-

динения полномочий на заключение договоров, продол-

жают их заключать - теперь уже от имени объединения.

Арбитражная практика в случае предъявления иска к объе-

динению обоснованно признает такие договоры недейст-

вительными. Сделка аннулируется, во взыскании санкций

отказывается. Иногда объединения сознательно идут на

заключение единицами договоров без полномочий, рассчи-

тывая, что в случае нарушения обязательства единицей

объединение не понесет никаких потерь. С такой расчетли-

востью нужно бороться. Видимо, следует усилить негатив-

ную реакцию закона на заключение производственными

единицами договоров без полномочий, например, путем

установления штрафных санкций, взыскиваемых в доход

бюджета. Это заставит объединение более ответственно

подходить к формированию компетенции своих производ-

ственных единиц в данной области.

Выше уже затрагивался вопрос о юридической базе

.деятельности производственных объединений. Однако он

заслуживает специального рассмотрения. Как отмечалось,

правовой статус лишь объединений в промышленности,

строительстве и на автомобильном транспорте урегулиро-

ван специальными положениями о них. Производственные

же объединения других отраслей действуют на правовой

основе предприятий, которая не учитывает их специфики

и не обеспечивает адекватных правовых условий функцио-

нирования. Они должны получить собственную правовую

базу.

Однако едва ли следует решать этот вопрос путем изда-

ния самостоятельных положений отраслевого действия, хо-

тя законодатель избрал именно данный вариант. Во-пер-

вых, это ведет к многократному повторению норм, в чем

нетрудно убедиться, сопоставив действующие положения о

производственных объединениях, где многие статьи совпа-

дают не только текстуально, но и по нумерации. Нормы

же, отражающие отраслевую специфику, имеют незначи-

тельный удельный вес. Во-вторых, это дает заметное уве-

личение не связанных между собой нормативных актов по

одним и тем же, в сущности, вопросам, что противоречит

-74-

задаче консолидации хозяйственного законодательства (*47).

Видимо, более целесообразным было бы распространение

действия Положения о производственном объединении на

соответствующие организации других отраслей хозяйства

с предоставлением министерствам и ведомствам СССР и

Советам Министров союзных республик права устанавли-

вать отраслевые особенности его применения (*48) подобно

тому, как это сделано относительно производственных

предприятий и научно-производственных объединений (п.З

Положения о предприятии; п. 3 постановления Совета Ми-

нистров СССР от 30 декабря 1975 г. <Об утверждении

положения о научно-производственном объединении>) (*49).

Это позволит в короткий срок дать указанным производ-

ственным объединениям надлежащую нормативную базу.

Весьма желательное с точки зрения потребностей сего-

дняшнего дня, такое решение не является наилучшим с

точки зрения перспективы и решения задач консолидации

хозяйственного законодательства. В этой связи было бы

целесообразным издание в будущем единого акта о госу-

дарственных предприятиях, устанавливающего как общие

закономерности, так и специфические черты правового ста-

туса обеих разновидностей организации этого типа - про-

изводствеиных предприятий и производственных объеди-

нений (*50), - с сохранением за министерствами и ведомства-

ми СССР и правительствами союзных республик права

устанавливать отраслевые особенности его применения.

Соображения в пользу издания такого акта опираются

на единство экономической сущности и правовой природы,

общность основных нормативных условий хозяйствования

этих органов, о чем говорилось ранее.

-75-