3.2.2. Організація як процес і функція управління

Внутрішня організація органу державної влади розглядається як процес його структурного упорядкування та функціонування, який відбувається залежно від цілей та завдань, що йому притаманні. Таким чином, орган державної влади є системно організованим. Йому притаманні: цілі і загальні функції; єдність принципів утворення, побудови і діяльності; структурна єдність; співпорядкованість та інші ієрархічні зв'язки і відносини; прийняття нормативно обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.

Організація як процес передбачає створення структури об'єкта (у нашому випадку таким об'єктом є органи державної влади або органи місцевого самоврядування), яка надає можливість людям (державним службовцям) ефективно спільно працювати для досягнення цілей, що стоять перед об'єктом, та здійснення систематичної координації завдань, формальних взаємовідносин людей, що їх виконують.

У сучасній парадигмі управління є два аспекти організаційного процесу. Один із них — поділ організації на підроз-

Внутрішня організація органу державної влади                                265

діли цілей і стратегій, що і є структурним упорядкуванням об'єкта (державного органу) і відображає процес побудови його організаційної структури.

У процесі внутрішньої побудови організації здійснюється спеціалізований поділ праці, наявний у державній організації, як і у будь-якій іншій організації. Під спеціалізованим поділом праці розуміють закріплення певної роботи за фахівцями, тобто тими, хто здатний виконати її краще всіх з погляду організації як єдиного цілого. Враховуючи, що в органах державної влади в основному працюють адміністративні менеджери і фахівці з виконання конкретних функцій управління (фінансисти, економісти, юристи, соціологи, політологи таін.), спеціалізований поділ праці відбувається залежно від специфіки виконання розумової діяльності, в основному за функціональною ознакою, або за завданнями, що вирішуються.

Вертикальний поділ праці, тобто відокремлення роботи з координації від безпосереднього виконання завдань, необхідний для успішної групової роботи. Вертикальний поділ праці необхідний для здійснення контролю виконання. Кількість осіб, підпорядкованих одному керівникові, становить собою сферу контролю.

Сфера контролю — це важливий аспект організаційної структури органу державної влади.

Якщо одному керівникові підпорядковується досить велика кількість людей, то йдеться про широку сферу контролю, яка зумовлена плоскою структурою управління. Якщо сфера контролю вузька, тобто кожному керівникові підпорядковується мало людей, можна вести мову про багаторівневу структуру. В цілому великі організації з плоскою структурою мають менше рівнів управління, ніж організації такого ж розміру з багаторівневою структурою. На практиці сфера контролю в державній організації суттєво відрізняється як за рівнями управління, так і за функціональними галузями.

Іншим, хоч часто менше відчутним аспектом устрою організації, є взаємовідносини повноважень, які пов'язують вище керівництво з найнижчими рівнями працюючих і забезпечують можливість розподілу і координації завдань. Засобом, за допомогою якого керівництво встановлює відно-

266                                                                                             Розділ 3.2

сини між рівнями повноважень, є делегування1. Неможливо зрозуміти організаційний процес без попереднього розуміння делегування і пов'язаних з ним повноважень і відповідальності.

З делегуванням тісно пов'язані ще два терміни управління: відповідальність і організаційні повноваження.

Відповідальність — це зобов'язання виконувати поставлені завдання і відповідати за їх задовільне вирішення. Під зобов'язанням розуміють те, що від індивіда, коли він обіймає визначену посаду в організації, очікується виконання конкретних робочих вимог. Фактично індивід укладає контракт з організацією на виконання завдань певної посади в обмін на одержання визначеної винагороди.

Відповідальність означає, що працівник відповідає за результати виконання завдання перед тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізується тільки на випадок прийняття повноважень, і власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмивати відповідальність, передаючи їй підлеглому. Хоч особа, на яку покладено відповідальність за рішення будь-якого завдання, не зобов'язана виконувати його особисто, вона залишається відповідальною за задовільне завершення роботи. Якщо передбачається, що якась особа візьме відповідальність за задовільне виконання завдання, — організація повинна надати їй потрібні ресурси. Керівництво здійснює це шляхом делегування повноважень разом із завданнями.

Повноваження — це обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля деяких її співпрацівників на виконання визначених завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивідові, який займає її цієї миті. Це відображено у старій військовій приказці — «Честь віддається мундиру, а не людині». Коли індивід змінює роботу, він втрачає повноваження старої посади й одержує повноваження нової. Ліміти повноважень усередині організації, як правило, визначаються політикою, процедурами, правилами

1 Делегування як термін, що використовується в теорії управління, означає передачу завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання.

Внутрішня організація органу державної влади                                267

і посадовими інструкціями, викладеними у письмовому вигляді, або передаються підпорядкованому усно. Особи, відповідальні за ці ліміти, перевищують свої повноваження, навіть коли це необхідно для виконання делегованих завдань.

Теоретики менеджменту зазначають, що часто плутають повноваження і владу1. Повноваження визначають як делеговане, обмежене право використати ресурси організації, що притаманне даній посаді. На відміну від цього, влада — це реальна здатність діяти або можливість впливати на ситуацію. Можна мати владу, не маючи повноважень. Повноваження, іншими словами, визначають, що має право робити особа, котра обіймає якусь посаду. Влада визначає, що вона дійсно може робити.

Система організаційних повноважень в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, в основному, залежить від правового статусу відповідного органу.

Організація як процес передбачає також систематичну координацію завдань, формальних взаємовідносин людей, що їх виконують. Без відповідної формальної координації різні рівні, функціональні зони й окремі особи (державні службовці) легко можуть зосередитись на забезпеченні власних інтересів, а не на інтересах організації в цілому, що особливо небезпечно для державних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Можливість поділу і координації завдань забезпечується обома аспектами організаційного процесу: поділом організації на підрозділи; визначенням відносин повноважень.

Одним із напрямків поділу праці в організації є формулювання завдань. Завдання — це наперед нормативно визначена серія робіт або частина роботи, яка має бути виконана заздалегідь встановленим способом у заздалегідь обумовлені строки. З технічного погляду завдання визначаються не для працівника, а для конкретної посади. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада містить певний перелік завдань, котрі розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Вважається, що якщо завдання

1 Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 312.

268_______________________________________________Розділ 3,2

виконується таким способом і в такі строки, як це визначено, організація буде діяти успішно. Особливість завдань органів державної влади полягає в тому, що вони характеризуються не трьома1, а двома категоріями: людьми й інформацією.

Організація як функція управління передбачає розподіл ресурсів, необхідних органу державної влади для виконання його завдань у просторі та часі. Тобто організація органу передбачає роботу з людьми — державними службовцями (їх підбір, навчання, створення системи мотивації, розвиток персоналу); організацію інформаційно-комунікаційних зв'язків, забезпечення інформаційною і комунікаційною технікою, формування (організацію) інформаційних систем і мереж; організацію бюджетування функцій і завдань.

Адміністративна реформа, яка здійснюється в Україні, розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової «філософії♦управління, що потребує системного оновлення всього змісту діяльності органів державної влади.

1 Як відомо, зазвичай завдання організації традиційно характеризуються трьома категоріями, а саме: людьми, предметами (машинами, сировиною, інструментами), інформацією.

269