3.3.1. Сутність і особливості менеджменту органу державної влади

Слово «менеджмент» (management) зазвичай перекладається з англійської як «управління». У свою чергу дієслово to manage1 (управляти) виникло від кореня латинського слова manus (рука). Сьогодні мова йде про управління людьми. Під цим мають на увазі досягнення цілей, що ставляться, використовуючи працю й мотиви поведінки.

Однак не можна трактувати менеджмент тільки як процес управління людьми. В англійській мові семантика слова «менеджмент» складна. В Оксфордському словнику англійської мови можна знайти такі його тлумачення: 1) спосіб, манера спілкування з людьми; 2) влада та мистецтво управління; 3) особливого виду вміння; 4) адміністративна одиниця2.

1 Спочатку цей термін означав вміння об'їжджати коней або правити ними. Потім цим терміном почали позначати вміння керувати колісницями.

2 Чеппелз Елізабет. Менеджмент у державному управлінні: Пер. з англ. / За ред. С.В. Синиці; Проект TACIS ♦Реформа та розвиток державного управління в Україні». — К., 1996. — С 7—8.

270

Розділ 3.3

П. Друкер, американський авторитет у теорії менеджменту, дає таке роз'яснення: «Термін «менеджмент» виключно важкий для зрозуміння. Він специфічно американського походження і навряд чи може бути перекладений на будь-яку мову, включно англійську мову Британських островів. Він означає функцію, але також і людей, що її виконують; він вказує на соціальний та посадовий стан; але в той же час означає учбову дисципліну та галузь наукового дослідження»1.

Таким чином, термін «менеджмент» використовується альтернативно: управління, галузь людської діяльності, соціальний прошарок тих, хто виконує роботу з управління.

Сутність менеджменту органу державної влади характеризує рис. 3.6, на якому зображено його основні складові.

"

ОРГАНІЗАЦІЯ

t       ~

РЕСУРСИ:

матеріальні, люди, фінанси

Прийняття рішень

ФУНКЦІЇ: планування, прогнозування, організація, контроль, облік, регулювання, мотивація

зма:

Трансформація рішень

ДІЯЛЬНІСТЬ: вироблення та прийняття державно-управлінських рішень; надання державно-управлінських послуг

ЦІЛІ

Рис. 3.6. Складові менеджменту органу державної влади

1 Основи менеджменту: Навч. посіб. / За ред. B.C. Верлоки, І.Д. Михайлова. — X.: Основа, 1996. — С 8.

Менеджмент органу державної влади                                                271

При цьому підході менеджмент розглядається як форма практичної діяльності, що пов'язана з процесом прийняття рішень щодо найкращого використання ресурсів (капіталу, матеріалів та людей), з метою досягнення запланованих завдань, що забезпечують постійний розвиток організації.

Менеджмент можна також розглядати як вид людської діяльності, що становить систему функцій (планування, прогнозування, організацію, координацію, облік, контроль, мотивування). Ці функціональні компоненти менеджменту і виражають його сутність.

Як будь-якій організації, державній організації притаманні процеси управління, які є предметом менеджменту.

Органи державної влади відрізняються від інших організацій тим, що притаманна їм адміністративна діяльність відрізняється від виробничої діяльності. Основним ресурсним компонентом системи менеджменту органу державної влади є державний службовець, специфіка діяльності якого полягає в такому: багатоманітність цілей; складність у вимірюванні результатів праці; технології, за якими важко виявити залежність між внеском та результатом. Той факт, що в середовищі бюрократії не було чіткого взаємозв'язку між ресурсами та вихідною продукцією, підмітив С. Норскоут Паркінсон (С. Northcote Parkinson). Щоб зрозуміти поведінку бюрократів, необхідно запитати: які дії відповідають інтересам бюрократії? Бюрократи не мають тієї системи стимулів, за якої їхня платня була б тісно пов'язана з кінцевим результатом роботи. Тому бюрократи прагнуть максимізу-вати масштаби своєї установи. Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фондів. Ринкова конкуренція заміщується бюрократичною конкуренцією1.

Стає очевидною необхідність постійної уваги до системи менеджменту органів державної влади, яка дала б змогу якщо не ліквідувати, то зменшити ці негативні тенденції.

З погляду менеджменту орган державної влади або орган місцевого самоврядування, як і інша організація, має внутрішнє та зовнішнє середовище (рис. 3.7).

1 Стиглиц ДжЖ>. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С 256—257.

272

Розділ 3.3

Зовнішнє середовище

Інформаційні потоки

:

Орган,вищий за організаіийно-правовим рівнем

Установки,

ЦІЛІ

Орган державної влади

І

Суб'єкт управління

(адміністративний

менеджмент)

Прямий зв'язок

Ресурси,

Зворотний зв'язок

Об'єкт управління

(операційна,

адміністративна

системи)

>ю

Інформаційні потоки

I

Рис. 3.7. Система управління державною установою та формування системи її цілей

Основні внутрішні змінні в органі державної влади, які вимагають уваги від його керівництва, — це цілі, завдання, структура, технологія і люди.

Цілі органу державної влади — це те, заради чого він створюється і функціонує.

Якщо організації, що займаються бізнесом, зосереджені, головним чином, на створенні певних видів товарів та послуг у рамках специфічних обмежень — за витратами та отримуваним прибутком, то завданням органу державної влади є не отримання прибутку, а створення правових, організаційних та інших умов для розвитку відповідного сектору економіки чи функціональної сфери управління.

Організації, у тому числі некомерційні державні установи, мають різноманітні цілі. Орієнтація, що визначається цілями, пронизує усі наступні рішення адміністративного менеджменту. Сукупність цілей органів державної влади становить державну політику.

Менеджмент органу державної влади                                                273

В органах державної влади цілі можуть бути встановлені вищим за організаційно-правовим статусом органом управління або формуватися цим органом.

Особливістю встановлення цілей системи державного управління, зокрема конкретних органів виконавчої влади, є безперечне використання нормативних документів (Конституції держави, законів про органи влади, програм діяльності Кабінету Міністрів України, національних і державних програм тощо). Як правило, у цих документах цілі системи чи її окремих елементів визначаються досить чітко та ясно. До того ж є можливість звернутися до матеріалів з історії системи та виявити за їх допомогою ті реальні суспільні проблеми, що зумовили створення того чи іншого органу, а також простежити генеральну тенденцію його розвитку1. Схематично система управління державною установою та формування системи її цілей наведена на рис. 3.7, 3.8.

Одним із найбільш придатних методів формування цілей в органах державної влади й органах місцевого самоврядування є метод управління, який дає змогу об'єднати планування і контроль у складній галузі людських ресурсів, метод управління за цілями, — скорочено МВО (management by objectives — МВО). Крім того, МВО — спосіб мотивації, який допомагає перебороти деякі негативні впливи контролю на поведінку працівника. Процес управління за цілями містить чотири взаємозалежних і взаємопов'язаних етапи (рис. 3.9).

Структура органу державної влади — це логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних сфер, збудовані в такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягти його цілей. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада має ряд завдань, які розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Завдання, що закріплюються за особою в організації (державним службовцем органу) набирають форми завдання як приписаної роботи, серії робочих функцій, які мають бути завершені в заданій формі в обмежений термін часу.

1 Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 14.

274

Розділ 3.3

1. Конституційні

або законодавчі

цілі

2. Місія, призначення

}. Стратегічні цілі органу

4. Специфічні завдання органу

з реалізації цілей 1 і тактичні цілі органу

5. Цілі окремих управлінь

6. Цілі структурних підрозділів (відділів)

7. Цілі, визначені для посад працівників органу та цілі особистого розвитку

Рис. 3.8. Ієрархія цілей органу державної влади

Формування цілей Планування дій

Рис. 3.9. Етапи процесу управління за цілями

Менеджмент органу державної влади                                                275

Технологія — четверта важлива внутрішня змінна — має значно ширше значення, ніж вважається традиційно. Більшість людей розглядає технологію як дещо, пов'язане з винаходами і машинами, наприклад, напівпровідниками і комп'ютерами. Проте соціолог Чарльз Перроу, який багато писав про вплив технології на організацію і суспільство, описує технологію як засіб перетворення сировини — будь то люди, інформація або фізичні матеріали — у потрібні продукти і послуги.

Льюїс Дейвіс пропонує такий опис: «Технологія — це сполучення кваліфікованих навиків, обладнання, інфраструктури, інструментів і відповідних технічних знань, необхідних для здійснення бажаних перетворень у матеріалах, інформації або людях»1.

Люди — найважливіша змінна для органу державної влади. Сучасний менеджмент ставиться до людей, що працюють в органах, не просто як до трудових ресурсів, робочої сили, кадрів або персоналу, а як до особистостей.

Як і будь-яку іншу організацію, орган державної влади або орган місцевого самоврядування оточує зовнішнє середовище, яке своїми змінами робить вплив на даний орган. Сучасний менеджмент вважає, що керівники найважливіших для суспільства організацій — ділових, освітніх, державних — змушені зосередити увагу на зовнішньому оточенні та його впливах на внутрішню будову організації2. На рис. 3.10 представлено зовнішнє оточення організації типу органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

Адміністративний менеджмент має враховувати зовнішнє оточення в цілому, оскільки державна організація є відкритою системою, залежною від взаємообміну ресурсами, що вводяться, і результатами діяльності з зовнішнім світом. Фактори, що справляють негайний вплив на організацію, належать до середовища прямого впливу; всі інші — до середовища непрямого впливу. Всі фактори зовнішнього оточення взаємозалежні і взаємодіють між собою. Під складністю зовніш-

1 Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер, с англ. — М.: Дело, 1992. — С. 94. 8 Там само. — С. 113.

276

Розділ 3.3

нього оточення розуміють кількість і різноманіття зовнішніх факторів, на які організація змушена реагувати. Рухомість середовища характеризується швидкістю, з якою в ньому відбуваються зміни. Щоб забезпечити виживання і досягнення поставлених цілей органи державної влади мають ефективно реагувати і пристосовуватись до змін зовнішнього оточення.

СЕРЕДОВИЩЕ ПРЯМОГО ВПЛИВУ

Постачальники ресурсів

Споживачі

(організації,

громадяни)

Неформальні організації

ОРГАН ВЛАДИ

Законодавчі

та інші

нормативні

акти держави

Вищестоящий за організаційно-правовим рівнем орган

СЕРЕДОВИЩЕ НЕПРЯМОГО ВПЛИВУ

Науково-технічний прогрес

Соціально

культурні

фактори

Рис. 3.10. Зовнішнє оточення органу державної влади

Менеджмент органу державної влади                                                277

Щоб здобути успіх у міжнародному середовищі, державний службовець повинен розуміти і брати до уваги розбіжності в культурі, економіці, законодавстві й політичній обстановці.

Практична реалізація принципів і функцій менеджменту здійснюється за допомогою управлінського інструментарію, до якого можна віднести різні методи управління, методи виконання функцій менеджменту та вироблення і прийняття управлінських рішень.

Методи управління — це способи і прийоми управлінської діяльності, за допомогою яких здійснюються завдання органу, спрямовані на досягнення цілей. За змістом і характером переважного впливу на керовані об'єкти методи управління поділяють на три групи: економічні, організаційно-розпорядчі й соціально-психологічні. Уміння управляти полягає в оволодінні цими методами, у правильному їх виборі, умінні використовувати на практиці.

Економічні методи управління — це комплекс способів і прийомів управління, які базуються на використанні економічних законів, товарно-грошових відносин та економічних категорій (ціна, собівартість, вартість, прибуток, рентабельність), а також норм і нормативів. За допомогою економічних методів створюються умови, які зацікавлюють трудові колективи та окремих працівників у високопродуктивній праці та забезпеченні ефективності здійснюваної діяльності.

Організаційно-розпорядчі методи управління є сукупністю засобів правового й адміністративного впливу на відносини людей в організації. Застосування таких методів гарантується чинною системою законів і нормативних актів, положеннями, інструкціями, наказами та розпорядженнями. Іноді ці методи називають адміністративно-правовими. Вони включають організаційні й розпорядчі дії у процесі управління організацією. Організаційні дії виявляються в чіткому розподілі функцій управління, в установленні прав і обов'язків працівників органу, регламентуванні основних процедур. Для цього використовуються організаційне регламентування та нормування. Перше встановлює правила, зміст і порядок управління згідно з правовими нормами та інструктивними матеріалами. Друге передбачає розробку нормативів

278_______________________________________________Розділ 3.3

і норм: чисельності управлінського персоналу, витрат праці у сфері управління, тривалості управлінських операцій та процедур тощо.

Розпорядчі дії відтворюють динаміку управління і здійснюються у процесі функціонування системи, забезпечуючи злагоджену діяльність її та апарату управління. Розпорядчі дії оформляються у вигляді усного або письмового розпорядження, наказу, договору, контракту. Все це зазначено у положенні про орган та в його статуті.

Соціально-психологічні методи управління — це способи і прийоми впливу на процес формування та розвитку колективу, а також на соціальні та психологічні процеси, притаманні групам чи окремим особам. Такі методи ґрунтуються на використанні наукових положень психології та соціальної психології. Вони реалізуються через різні психологічні форми впливу: переконання, регулювання міжособистих та міжгрупових стосунків, особистий приклад, гуманізація праці.

Колектив організації і її підрозділів — це складний соціальний організм, що характеризується певними закономірностями розвитку і принципами побудови, морально-психологічним кліматом. Щоб керувати соціальними процесами в колективі, слід проводити соціальні дослідження. їх в організаціях, як правило, повинні проводити спеціалісти-соціоло-ги. За результатами цих досліджень розробляються і застосовуються методи соціального регулювання, нормування та матеріального стимулювання для оптимального розв'язання складних завдань соціального розвитку колективу, які сприяють підвищенню ефективності усієї організації.

Економічні, організаційно-розпорядчі й соціально-психологічні методи управління справляють вплив на специфіку управлінської праці, організацію системи і процеси управління; організацію праці управлінців, а також на рівень ефективності управління. Отже, методи управління слід систематично удосконалювати і відбирати найраціональніші. Тільки тоді вони сприятимуть зростанню ефективності.

Важливе місце в системі інструментів менеджменту належить механізму прийняття управлінських рішень. Прийняття управлінського рішення — це процес вибору однієї з можливих альтернатив розв'язання проблеми. У процесі

Менеджмент органу державної влади                                                279

вибору та прийняття управлінського рішення різні керівники використовують різні методи, сукупність яких становить їх інструментарій. Ці методи залежать від виду рішень, що приймаються в організації.

У теорії менеджменту управлінські рішення прийнято класифікувати за різними ознаками. За об'єктом впливу рішення поділяють: на зовнішні, що стосуються відносин органу з зовнішнім середовищем; внутрішні, що стосуються тільки самої організації; змішані, які стосуються і організації, і зовнішнього середовища. За функціями управління рішення поділяються; на загальні, що стосуються усіх сторін діяльності організації; часткові, що скеровані на окремі елементи системи або сторони діяльності організації. За формою відображення рішення можуть бути письмові та усні. За ступенем інформованості керівника (повноти інформаційного забезпечення) управлінські рішення поділяють на рішення, що приймаються в умовах: визначеності; неповної визначеності (ризику); повної невизначеності.

Наведена класифікація базується на явних «зовнішніх» відмінних ознаках і не є вичерпною. Вона розглядає управлінське рішення як здійснений, фіксований акт. Однак вироблення управлінського рішення — це складний процес, який починається з аналізу ситуації, проблеми, завдання, що потребує вирішення. Аналіз проблеми та вироблення рішення можуть здійснюватися керівником особисто (індивідуальне рішення) або за залученням колег, фахівців зі своєї та інших організацій (групові рішення, колегіальні, колективні). У такому випадку застосовуються особливі методи підготовки групових рішень («мозковий штурм», синтез, експертний та ін.).

Менеджмент передбачає аналіз можливих альтернатив вирішення проблем. Якщо аналіз проблеми приблизний, то він приводить всього до двох конкуруючих між собою альтернатив («так — ні», «або — або», «робити — не робити»). Це так звані бінарні рішення, які відображують протиприродний, небажаний стан речей, тому що при вирішенні більшості проблем вибір альтернатив набагато більший. Інша крайність — надзвичайно докладний аналіз проблеми. Такий аналіз небезпечний тим, що може призвести до багатоальтернатив-них рішень, з «неосяжною» кількістю альтернатив. Мистецт-

280

Розділ 3.3

во управлінця полягає в тому, щоб використовувати необхідні та достатні методи для аналізу проблеми, що вирішується.

Найбільш актуальним завданням сьогодення при розробці систем управління є перехід від окремих функціональних та технічних рішень до комплексних рішень у галузі управління. Тому останнім часом у менеджменті як управлінській діяльності відокремлюють три взаємопов'язаних блоки (рис. 3.11), що є трьома широкими галузями процесу праці — блоки змісту, процесу та контролю.

Під змістом управління розуміється те, що робить менеджер; під процесом — те, як це робиться. Третім блоком менеджменту є контроль і навчання, які розглядаються такими, що мають сприяти перетворюванню можливостей людини у форму прибуткової послуги або продукту.

На рис. 3.11 наведено інтегровану структуру менеджменту у вигляді моделі управлінського змісту, процесу та контролю (модель ЗПК), яку запропонували Д. Бодді та Р. Пейтон1.

Інтегрована структура — модель ЗПК

Блок змісту

Постановка завдань

Планування, що скероване на досягнення цілей

Мотивація до дій

Блок процесу

Управління інтересами заінтересованих груп

Втягування співробітників до процесу прийняття рішення

Комунікації

Блок контролю та навчання

Протистояння

менеджерів

та співробітників

в питаннях

контролю

Порівняння поточних вчинків та цілей і внесення коректив

Індивідуальне навчання

Рис. 3.11. Модель ЗПК

1 Бодди Д., Пэйтон Р. Основы менеджмента: Пер. с англ. / Под ред. Ю.Н. Каптуревского. — СПб.: Питер, 1999. — С. 175.

Менеджмент органу державної влади

281

Розробляючи системи менеджменту органу державної влади або органу місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що державне управління є одним із найбільш важливих владних товарів. Одним із завдань держави (у тому числі її органів) є управління державним законодавством та програмами. Після того, як особи проголосували за своїх виборних представників, а ці останні розробили державні програми, цим програмам потрібне адміністрування: необхідно оприлюднити детальні заходи з регулювання, розробити процедури заявок на використання фондів, переглянути всі заявки тощо.

Навіть продиктована добрими намірами, але недбало розроблена програма матиме наслідком нерівність та неефективність. На рис. 3.12, який розроблено на підставі1, схематично показано зв'язки між контингентом виборців та державними програмами, розробленими для надання послуг цим виборцям.

Особи

Виборці з різними

переконаннями,

інтересами

Голосування

Зацікавлені групи

Голосування X

Законодавчі державні програми

Бюрократи

Державні програми, спрямовані

на підвищення добробуту

виборців

Рис. 3.12. Зв'язки між контингентом виборців і державними програмами, розробленими для надання послуг виборцям

1 Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора: Пер. с англ. — М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. — С 231.

282

Розділ 3.3

1.  Виборці обирають державних діячів.

2.  Державні діячі приймають програми та призначають бюрократів, які керують реалізацією цих програм.

3.  Бюрократи надають послуги виборцям у рамках прийнятих програм.

4. Зацікавлені групи впливають на цей процес на всіх етапах.

При реформуванні системи державного управління, яка має значний ступінь складності, на певному етапі дослідження доцільна побудова її цільових, функціональних і структурних моделей.