МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИЙ ДОСВІД У БОРОТЬБІ З КОРУПЦІЄЮ

Корупція - складне антисоціальне явище. Багато десятиліть вона "супроводжує" економічний і культурний розвиток усіх країн світу. Масштаби й наслідки процесів корумпованості в усіх державах світу вимагають від відповідних міжнародних та внутрішньодержавних інституцій постійного й поглибленого аналізу причин корупції з метою як її нейтралізації, так і врахування під час розроблення та здійснення заходів по її подоланню.

Численні економічні, енергетичні, демографічні, інформаційні та інші проблеми науково-технічного прогресу вийшли за межі кордонів держав та регіонів і переростають у глобальні. Характерною особливістю розвитку сучасної міжнародної спільноти є тенденція до наближення інтересів держав, народів та окремих індивідів. Усе це вплинуло на характер самої злочинності, зокрема корупції, що має в багатьох випадках міжнародний характер. Її зростаючі масштаби становлять реальну загрозу безпеці держав, оскільки вона посилює свої позиції через монополізацію багатьох видів протиправної діяльності. Окремі загальнокримінальні злочини поступаються місцем великомасштабним злочинним акціям, глибокому проникненню через корумповані зв'язки в економіку і фінансову систему, спробам прямо впливати на політику держави в цій сфері.

Визнаючи корупцію однією з найбільш серйозних загроз основоположним цінностям верховенства права, демократії, со-

ціальної справедливості й економічній системі, що грунтується на принципах вільної ринкової економіки та чесної конкуренції, міжнародна спільнота в боротьбі з транснаціональною злочинністю велику увагу приділяє саме протидії корупції, "відмиванню" грошей, здобутих незаконним шляхом, боротьбі з незаконним обігом наркотиків, іншими видами організованої злочинності.

З урахуванням інтернаціоналізації корупції та її зв'язку з організованою злочинністю, дієва боротьба з корупцією вимагає координації насамперед на національному рівні, співробітництва між державами, а також державами й міжнародними інституціями. Головну роль у такій співпраці має відіграти відповідна міжнародно-правова база.

На даний момент існує низка наробок у цій сфері. Підписано чимало міжнародно-правових документів з питань боротьби з корупцією. Здобутками таких документів можна назвати уніфікацію основних понять - акту корупції, її суб'єктів, а також визначення комплексу заходів боротьби з нею.

Дослідженню названих аспектів міжнародно-правового співробітництва і присвячена дана робота, тим більше, що Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 роки особливо наголошує на необхідності вдосконалення законодавства в частині уточнення таких правових понять, як "корупція", "корупційне діяння", "корупційне правопорушення", їх видів (форм) у різних галузях права. Серед невідкладних завдань боротьби з цим негативним явищем названо внесення доповнень до чинного законодавства щодо ширшого визначення суб'єкта корупційного діяння.

Представлена робота має за мету здійснення аналізу міжнародно-правового регулювання у сфері боротьби з корупцією. З урахуванням вимог, що ставляться до обсягу роботи, неможливо надати детальний аналіз усіх інструментів міжнародного співробітництва в цій боротьбі. На думку автора, найбільшої уваги потребує дослідження поняття корупції та визначення кола осіб, які є її суб'єктами. Уніфікація саме цих понять є ключовим чинником у виробленні міжнародним співтовариством спільних заходів у боротьбі з корупцією.

Автором було використано практичні напрацювання, пов'язані з професійною діяльністю в Міністерстві юстиції України,

зокрема, матеріали роботи над низкою міжнародних актів - Кримінальної Конвенції про боротьбу з корупцією, Конвенції про боротьбу з хабарництвом у міжнародних ділових операціях, матеріали науково-практичних конференцій та семінарів, організованих за участю Міністерства юстиції України, матеріалів Генеральної прокуратури, Верховного Суду України.

За результатами дослідження запропоновано власну редакцію норм, які визначають поняття корупції й коло суб'єктів корупційних правопорушень.

1. Визначення поняття корупції

Перша спроба визначити правову природу терміну "корупція" на міжнародному рівні зафіксована в "Практичних заходах боротьби з корупцією", підготовлених Економічною та Соціальною Радами Секретаріату ООН. На VIII конгресі ООН з попередження злочинності та поводження зі злочинцями в Гавані 27 серпня - 7 вересня 1990 р. було прийнято резолюцію з даного питання.

У гл. І "Кримінальне законодавство" справедливо відзначалося, що термін "корупція" має швидше загальний характер і не є точним правовим терміном. "Найбільш явним проявом корупції є одержання хабара тією або іншою особою"1. Разом з тим зазначалося, що проявами корупції можуть бути й інші діяння, які не охоплюються поняттям хабарництва. Виходячи з подальшого змісту Практичних заходів боротьби з корупцією, можна зробити висновок, що корупційними діяннями можуть визнаватися "крадіжки, розкрадання та присвоєння державної власності з метою приватного використання", "зловживання посадовим становищем з метою неправомірного одержання окремих переваг, тобто будь-яке заплановане, передбачуване, необхідне або успішне отримання пільг у результаті необгрунтованого використання офіційного статусу", а також конфлікт інтересів - "протиріччя між службовими обов'язками та особистими інтересами"2.

Більшою конкретикою відрізняється від попереднього документу Міжамериканська конвенція проти корупції (м. Ліма (Перу), 1996 р. ), ст. 6 якої визначає, що актами корупції є:

"а. Спроба отримання або отримання, прямо чи опосередковано, урядовим чиновником або особою, які здійснюють публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи або організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

b. Пропозиція або надання, прямо або опосередковано,

урядовому чиновникові або особі, які здійснюють публічні функ

ції, предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої як

подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої

особи або організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність

під час здійснення ним публічних функцій;

c. Будь-яка дія або бездіяльність при виконанні своїх

обов'язків урядовим чиновником або особою, які здійснюють

публічні функції, з метою незаконного отримання прибутку для

себе або іншої сторони;

d. Шахрайське використання або приховання майна, отри

маного внаслідок учинення одного з актів, на який було посилан

ня у даній статті;

e. Участь у ролі основного виконавця, організатора, під

мовника, пособника у вчиненні або замаху на вчинення, а також

у пособництві або зговорі з метою вчинення одного з актів, на

який було посилання в цій статті"3.

Уперше в міжнародно-правових актах було вжито поняття "транснаціональне хабарництво" й встановлено зобов'язання держав - учасниць Конвенції визнати злочинними пропозицію або дачу хабара громадянами однієї держави урядовим чиновникам іншої держави в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення своїх функцій цими чиновниками.

У зв'язку з поширенням такого явища, як підкуп іноземних чиновників, хотілося б детальніше зупинитися на правовій оцінці цього явища міжнародною спільнотою.

Ще у 80-х роках з ростом глобалізації бізнесу стало все нереальнішим розглядати проблеми хабарництва як прерогативи країн, що розвиваються. Відповідні зміни відбулися в державах ЄС та в США. Сполучені Штати Америки ще в 1977 р. прийняли

Закон про іноземну корупцію. У 1994 році було прийнято необов'язкове для виконання рішення ОЕСР рекомендаційного характеру4, яке закликало держави-члени здійснити конкретні кроки з метою попередження, запобігання та боротьби з хабарництвом іноземних державних чиновників при здійсненні міжнародного бізнесу й інформувати про конкретні кроки, здійснені цими державами щодо перегляду й реформування цивільного, адміністративного, кримінального законодавства, що визначає хабарництво іноземних державних чиновників як злочин або протизаконну діяльність, податкового та іншого законодавства, яке не прямо сприяє хабарництву. Назване рішення-рекомендація також передбачає активне співробітництво між державами - членами ОЕСР та іншими як необхідну частину подолання корупції на міжнародному рівні. Процес перегляду рекомендації групою держав і її прийняття державами-членами отримав своє продовження у травні 1997 p., коли було прийнято "Переглянуті рекомендації про боротьбу з хабарництвом у міжнародних ділових операціях", у яких, зокрема, зазначалася необхідність вжиття заходів щодо швидкого й ефективного стримування, попередження та боротьби з хабарництвом іноземних державних службовців у міжнародних ділових операціях.

Конвенція про боротьбу з хабарництвом іноземних державних службовців у міжнародних ділових операціях була підготовлена Організацією економічного співробітництва та розвитку з урахуванням того, що в міжнародних ділових колах постійно порушується питання корумпованості державних службовців при здійсненні міжнародних ділових операцій. Висловлюється думка, що приєднання України до цієї Конвенції дозволить ефективніше використовувати національні ресурси, оскільки зменшиться ймовірність отримання додаткових конкурентних переваг іноземними суб'єктами підприємницької діяльності шляхом підкупу посадових осіб, а не завдяки раціональності їх економічних пропозицій.

Цей документ дає визначення хабарництва у міжнародних ділових операціях, називає суб'єктів такого хабарництва - "іноземних державних службовців", пропонує низку заходів у бороть-

бі та в запобіганні проявам корупції у міжнародній комерційній діяльності. Однак разом з тим, як вбачається, Конвенція має суто декларативний характер, оскільки не встановлює жодного нового механізму вирішення проблеми боротьби з хабарництвом.

Слід також зазначити, що Генеральною прокуратурою України, Верховним Судом та Міністерством юстиції було висловлено сумнів щодо доцільності реалізації досить складного механізму підписання та ратифікації вказаних рекомендацій державами — учасницями Конвенції з метою вирішення питання врегулювання взаємовідносин між державами щодо лише одного виду злочину. Визначення нагальності й доцільності приєднання України до цієї Конвенції можливо в разі доведеності об'єктивних підстав (дані кримінально-правової статистики щодо тенденції до зростання посадових злочинів, пов'язаних з міжнародними операціями, недостатність засобів, передбачених внутрішнім кримінальним законодавством у боротьбі з такими видами злочинів та причинний зв'язок між ними) про необхідність залучення додаткових інструментів, передбачених Конвенцією. Крім того, порушені у ній питання, зокрема притягнення до відповідальності за дачу хабара, достатньою мірою врегульовані за допомогою національних засобів впливу і механізму, передбаченого міжнародними договорами (зокрема, Європейською конвенцією про взаємну допомогу в кримінальних справах, 1959 p., Європейською конвенцією про видачу правопорушників, 1957 p., Конвенцією про передачу засуджених осіб, 1983 р. тощо)5.

Проект Рамкової конвенції по боротьбі з корупцією6, підготовлений Багатогалузевою групою з проблем корупції (GMC) при Раді Європи, є цікавим перш за все тим, що у додатку до нього було наведено експериментальний перелік корупційних діянь. Так, усі корупційні злочини було розділені на 6 категорій. Це злочини:

1)       вчинені в межах однієї держави, причому виділено хабар

ництво в державних установах і хабарництво у приватному сере

довищі;

2)   що становлять корупційні діяння з міжнародним елемен

том;

3) що передбачають використання впливу в межах власної дер

жави й використання впливу з втягненням міжнародних елементів. Цим

впливом користується третя особа, яка стверджує, що може вплинути

на іншу особу, і приймає винагороду за це незалежно від досягнення

результату;

4)  пов'язані з відмиванням коштів, здобутих в результаті

корупційних злочинів;

5)     пов'язані з дачею чи обіцянкою хабара службовцю міжна

родного або наднаціонального органу, а так само використання впливу

такими особами;

6)  всі інші корупційні діяння, зокрема пов'язані з недозво

леним особистим втручанням, фінансуванням політичних партій

із порушенням закону, "купівлею" голосів, отриманням чи вима

ганням суми за процедуру, яка зазнаки не потребує оплати, проти

правним використанням власності компаній.

Кримінальна Конвенція про боротьбу з корупцією7, яка була підписана Україною 27 січня 1999 p., однак на сьогодні ще не ратифікована, акумулювала практично всі корупційні діяння, наведені в згаданому раніше Переліку. Її диференційовано склали корупційні діяння залежно від суб'єктів хабарництва: а) національних (або іноземних) посадових осіб; б) членів національних (або іноземних) виборних органів; в) суддів та посадових осіб міжнародних судів; г) працівників приватного сектора; д) членів міжнародних організацій, - а також за ознаками об'єктивної сторони: дача, обіцянка, отримання або вимагання хабара, "торгівля" впливом, "відмивання" прибутків від корупційних діянь, фінансові злочини (підробка фінансових документів) тощо.

Таким чином, узагальнюючи наведене, слід відзначити, що хоча міжнародними актами й не дано однозначного визначення терміна "корупція", спільними ознаками, що характеризують діяння як корупційне, можна виділити такі:

-  суб'єктом є особа, наділена повноваженнями вчиняти пев

ні дії або утримуватися від їх вчинення;

-  наявність у такої особи відповідних службових повнова

жень;

- використання повноважень з метою, несумісною з посадою, яку обіймає суб'єкт акту корупції, зловживання повноваженнями;

- отримання вигоди від протиправного використання повноважень, причому вигода не обов'язково повинна бути матеріальною, це можуть бути послуга, пільга, перевага для себе або іншої особи.

Аналіз міжнародно-правових актів у сфері боротьби з корупцією дозволяє виділити такі різновиди корупції: хабарництво; "торгівля" впливом; "відмивання" грошей та іншого майна, здобутих шляхом корупції; конфлікт інтересів.

Слід також зазначити, що Практичними заходами боротьби з корупцією рекомендовано розглядати конфлікт інтересів злочинним у випадках, якщо такі дії становлять значну суспільну небезпеку. Суспільна небезпека конфлікту інтересів визначається залежно від культури, яка існує в суспільстві, й від того, чи становить таке протиріччя між службовими обов'язками та особистими інтересами загрозу добробуту суспільства8.

2. Суб'єкти корупційних діянь

Кримінальна Конвенція про боротьбу з корупцією, підписана Україною 27 січня 1999 p., суб'єктами визнає посадових та юридичних осіб.

Використані терміни визначені у ст. 1 "Застосування термінів" згаданої раніше Конвенції:... "Термін "посадова особа" має тлумачитися з посиланням на визначення "посадовець", "службова особа", "мер", "міністр", "суддя" відповідно до національного законодавства держави, в якій ця особа здійснює свої функції, або відповідно до кримінального закону". Термін "суддя", згідно з Конвенцією включає в себе також прокурорів.

Конвенція розрізняє суб'єктів корупції відповідно до органу, в якому вони обіймають посаду залежно від того, чи це законодавчий, виконавчий чи судовий орган влади, також виділяє окремо корупцію в приватному секторі. У свою чергу, зауважимо, що предметом цього документу є й боротьба з транснаціональною корупцією. Конвенція зобов'язує сторони - учасниці вжити всіх

заходів, необхідних для встановлення кримінальної відповідальності по національному законодавству за обіцянку, дачу, одержання або вимагання хабара посадовими особами іноземних органів влади або іноземних суб'єктів господарської діяльності.

Суб'єктом корупційних діянь Конвенція називає також юридичних осіб. Так, згідно зі ст. 18 Конвенції, кожна Сторона вживатиме таких законодавчих та інших заходів, які можуть бути необхідними для забезпечення того, щоб юридичні особи можна було притягати до відповідальності за кримінальні злочини, одержання хабара та відмивання грошей... Юридичною особою визнається організація, наділена таким статусом відповідно до національного законодавства (ст. 1 Конвенції). Отже, Україна, приєднавшись до Конвенції про боротьбу з корупцією, взяла на себе зобов'язання ввести до національного законодавства норми щодо кримінальної відповідальності юридичних осіб, що є виявом колективної відповідальності та суперечить Конституції України та Кримінальному кодексу України. Слід зазначити, що стосовно відповідальності юридичних осіб положення розглядуваного документу є категоричними - до статей, що передбачають таку кримінальну відповідальність, застереження не допускаються.

Поняття, наведене в ст. 1 "Визначення" Міжамериканської Конвенції проти корупції, хоча і не робить такої деталізації стосовно суб'єктів корупції, але вбачається більш вдалим. "Публічною посадовою особою", "урядовим чиновником", "державним службовцем" визнаються будь-які офіційні особи або службовці Держави чи її органів, з урахуванням тих, хто був відібраний, призначений або обраний для проведення різної діяльності або здійснення функцій від імені Держави, або на службі у Держави на будь-якому рівні її ієрархії". Таким чином, чітко вказується, що основною ознакою суб'єкта є уповноваження його на виконання функцій держави незалежно від того, яку гілку влади він представляє.

Корупційне діяння може вчинятися лише при виконанні відповідним суб'єктом публічних функцій - "будь-якої тимчасової або постійної оплачуваної чи почесної діяльності, здійснюваної фізичною особою від імені Держави, на службі у Держави або в

одному з її інститутів, на будь-якому рівні її ієрархії". Отже, ще однією ознакою суб'єкта корупційного діяння відповідно до Міжамериканської конвенції проти корупції є виконання ним публічної функції.

Слід зауважити, що аналогічне положення знайшло своє відбиття у Федеральному законі Росії про боротьбу з корупцією, схваленому Державною Думою 14. 11. 97 р. Стаття 1 вказаного Закону визначає загального суб'єкта правопорушень, пов'язаних з корупцією: це особи, уповноважені на виконання державних функцій, або особи, прирівняні до них. Конкретний перелік суб'єктів наведено в ст. 3 Закону9.

Цікавим у досвіді Російської Федерації є також те, що до суб'єктів корупційних правопорушень віднесені юридичні особи. Критерієм визнання їх такими є протиправне надання майнових та немайнових благ і переваг особам, уповноваженим на виконання державних функцій, або особам, прирівняним до них. До відповідальності такі особи притягаються в судовому порядку, санкція - адміністративний штраф у розмірі від 100 до 500 мінімальних розмірів оплати праці. Як відомо, Кодекс України про адміністративні правопорушення не передбачає можливості притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Проект Кодексу України про адміністративні проступки, підготовлений робочою групою Кабінету Міністрів України, вже містить положення, які передбачають адміністративну відповідальність юридичних осіб, що за задумом авторів дозволить у майбутньому поширити дію норм про адміністративну відповідальність і на організації, які вчиняють підкуп певних осіб.

Кримінальний кодекс ФРН також передбачає, що суб'єкт корупції - посадова особа - це "особа, яка згідно з німецьким правом є чиновником або суддею, знаходиться в інших публічно-правових службових відносинах або іншим чином покликана до здійснення завдань публічного управління при будь-якому органі влади чи іншому закладі або за його дорученням"10.

Примірний Кримінальний кодекс США визначає суб'єктів корупції як "публічних службовців" - посадових осіб, службовців держави, включаючи законодавців та суддів, і будь-яких осіб, які

беруть участь у здійсненні державної функції в ролі присяжного засідателя, радника чи консультанта або у будь-якому іншому стані, проте це поняття не поширюється на свідків11.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що в законодавстві більшості держав Європи, в законах США, Канади, а також міжнародно-правових актах суб'єктом корупції визначається особа, яка виконує функції держави або уповноважена на виконання публічних функцій. Хабарництво в приватному секторі здебільшого визнається як кримінальний злочин, який не охоплюється поняттям корупційного діяння.

3. Використання міжнародного досвіду у вдосконаленні законодавства

Відсутність чіткого визначення корупційних злочинів є однією з перешкод, що виникають у процесі розслідування транснаціональних корупційних злочинів. Крім того, як зазначалось вище, одним із напрямків вдосконалення законодавства України про боротьбу з корупцією є уточнення поняття "корупція", визначення понять "корупційне діяння" й "корупційне правопорушення".

Виходячи з того, що ознаками, що характеризують корупцію, є протиправне використання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, наданих їй повноважень з метою отримання вигоди, автор пропонує в Законі України "Про боротьбу з корупцією" цей термін визначити так:

"Стаття 1. Поняття корупції

Корупція в цьому Законі визначається як протиправне отримання майнових та немайнових благ і переваг особами, які уповноважені на виконання функцій держави, пов'язаних з неправомірним використанням посадовою чи службовою особою свого становища".

Перелік корупційних діянь доцільно об'єднати в одній главі, відповідно визначивши їх склади й відповідальність. Вбачається, що корупційними діяннями повинні визнаватися:

- отримання будь-якої не передбаченої законодавством додаткової винагороди (в майновій або немайновій формах) за свою

діяльність від державних органів, підприємств, установ та організацій, у яких вони не виконують відповідні функції;

-  неправомірне використання в особистих та інших цілях

наданих для забезпечення виконання функцій держави грошових

коштів, приміщень, транспортних засобів, засобів зв'язку та ін

шого майна;

-  використання не передбачених законом пільг та переваг в

отриманні кредитів, придбанні нерухомого та іншого майна, цінних

паперів.

Необхідним є також передбачити можливість скасування актів, прийнятих у результаті правопорушень, пов'язаних із корупцією, і конфіскацію всіх прибутків, отриманих у результаті вчинення корупційного правопорушення.

Значно знижує ефективність боротьби з корупцією також необгрунтовано звужене коло суб'єктів корупційних діянь. Як свідчить міжнародна практика, такими є не лише державні службовці та депутати, як це визначено в ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією". Відповідно до цієї статті не поширюється дія цього Закону на працівників правоохоронних і контролюючих органів, які не віднесені до державних службовців, військовослужбовців.

Вбачаємо за доцільне використати досвід Російської Федерації з даного питання. Названий Федеральний Закон РФ дає вичерпний перелік осіб, які можуть бути суб'єктами правопорушень, пов'язаних з корупцією. Так, згідно зі ст. З цього Закону всі суб'єкти корупційних діянь виділені в дві категорії: це посадові особи, уповноважені на виконання державних функцій, та особи, прирівняні до них. Особами, уповноваженими на виконання функцій держави, Закон називає державних службовців, а також посадових осіб, які отримують грошову винагороду з бюджетної системи РФ, осіб, які обіймають відповідні посади в Збройних Силах РФ, посадових осіб державних господарюючих суб'єктів, народних та присяжних засідателів у судах, осіб, які в установленому законом порядку постійно або тимчасово беруть участь у виконанні державних функцій на громадських засадах. До перелічених осіб належать і посадові особи органів місцевого самовря-

дування, визначені в ч. 3 ст. 3 Закону Російської Федерації "Про боротьбу з корупцією".

З урахуванням наведеного пропонується ст. 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" викласти в такій редакції:

"Стаття 2. Суб'єкти корупційних діянь, та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією

Суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією, відповідно до цього Закону є такі особи, уповноважені на виконання функцій держави:

-  державні службовці;

-  народні депутати України, депутати Верховної Ради Авто

номної Республіки Крим, депутати місцевих рад усіх рівнів;

-  працівники й посадові особи органів внутрішніх справ,

податкової та митної служб України, органів прокуратури, інших

правоохоронних органів України, а також посадові особи вибор

чих комісій;

-  судді, народні засідателі та присяжні;

-  особи, що обіймають відповідні посади у Збройних Силах

України та інших військових формуваннях, створених відповідно

до закону;

-  посадові особи державних підприємств, установ та ор

ганізацій. "

1   Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про

корупцію. -К.: Школяр, 1999. -С. 10.

2   Там же. -С. 12.

3   Там же. -С. 213.

4   Recommendations on bribery in international business transactions,

adopted by the Organization for economic co-operation and develop

ment on 27 May 1994.

5   Україна в міжнародно-правових відносинах". - К.: "Юрінком",

1996.

6   Концепція боротьби із корупцією на 1998-2005 pp. (підготовчі

матеріали). - К.: Центр правової реформи та законопроектних

робіт при Мінюсті України, 1997.

7   Criminal Convention on combating corruption. -27 jan., 1999. Stras

bourg.

8   Міжнародні правові акти та законодавство окремих країн про

корупцію. -К.: Школяр, 1999. -   С. 12.

9 Там же. -С. 347.

10    Там же. -С. 242.

11    Примерный уголовный кодекс США. - М., 1969. - С. 166.

M. B. Буроменский,

д-р юрид. наук, доцент,

кафедры международного права

НЮАУ им. Ярослава Мудрого