2. Понятие земельного правопорядка

Когда применительно к какой-то сфере общественных отношений употребляют термин "порядок", то под ним понимают сложившуюся устойчивую их упорядоченность. Она может складываться в различных сферах жизни общества. Поэтому правомерно говорить о социальном, экономическом, политическом и правовом порядке.

Порядок, именуемый "правовым", образуется в связи с правом и базируется на нем. Решающее значение в словосочетании "правовой порядок" имеет понятие "право". Но правопорядок не тождествен слову право. Он - результат действия права и законности.

Право имеет сложную структуру. Будучи совокупностью правил поведения (норм), оно обособляет их по отраслям, правовым институтам, некоторым другим группам. Отрасль права, как наиболее крупный структурный элемент правовой системы, регламентирует и упорядочивает широкую область общественных отношений, связанных между собой известным родством по предмету регулирования. Она придает им устойчивость, упорядоченность, свойственную чертам правового порядка, отражающего особенности регулируемых правом родственных общественных отношений. В связи с эти мы считаем правомерным, что в результате воздействия правовых норм отраслевого законодательства складывается соответственно присущий им правопорядок. Можно и правомерно утверждать о существовании в российском обществе отраслевых видов правопорядка, в том числе земельного.

Земельный правопорядок - это совокупность правовых отношений, сложившихся на принципах Конституции РФ и земельного законодательства между субъектами земельных отношений, которые реализуют принадлежащие им земельные права и законные интересы и надлежаще исполняют возложенные на них обязанности в области рационального использования земли как природного объекта и принадлежащих им земельных участков.

Надлежащее функционирование и стабильность земельного правопорядка обеспечивается высоким правосознанием субъектов земельных правоотношений, надзором и контролем государственных и общественных органов, уполномоченных охранять земельный правопорядок, привлекать к юридической ответственности нарушителей земельного законодательства.

Понятие земельного правопорядка по смыслу близко, но не тождественно с термином "правовой режим земель". Такой термин иногда употребляется в земельном законодательстве. Например, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые не совместимы с основным назначением этих земель (п. 4 ст. 97 ЗК РФ).

Правовой режим характеризует юридические черты земель различных категорий, распорядок дел и действий субъектов, наделенных правом управления земельными ресурсами либо правом владения, пользования и распоряжения земельным объектом. Можно различать общий и специальный правовой режим земель.

Общий правовой режим вводится на землях, предназначенных для единого целевого использования. В настоящее время все земли в пределах Российской Федерации подразделены на семь категорий (фондов), которые различаются режимом целевого назначения, соответствующим их природным свойствам. Характеристике этих правовых режимов посвящены самостоятельные главы учебника.

Специальный правовой режим может быть предусмотрен в законе для земельных территорий (угодий, фондов, зон), охрана которых осуществляется более строго, а хозяйственная деятельность на этих землях либо запрещена, либо осуществляется с указанными в законе ограничениями. К таким землям относятся пашни, земли, занятые плодовыми и другими ценными многолетними насаждениями, земли природоохранного, природно-заповедного назначения, лечебно-оздоровительные местности и т.п.

Соблюдение правового режима земель различного назначения - непременная правовая обязанность каждого собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора. В этом смысле устойчивый правовой режим земель, его сохранение и поддержание является составной частью, элементом земельного правопорядка, предписанного российским законодательством. Вместе с тем земельный правопорядок, как сложившаяся, устойчивая совокупность правомерных действий участников земельных отношений, регулируемых законом, более широкая правовая категория, чем правовой режим. Составными частями, элементами земельного правопорядка, помимо правового режима различных земель, выступают также такие земельно-правовые институты, как право собственности на землю, права и обязанности собственников земли (и иных правообладателей) по использованию и охране принадлежащих им земельных участков, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, защита прав на землю и разрешение земельных споров, виды юридической ответственности за правонарушения в области использования земель, государственное регулирование земельных отношений, землеустройство, разрешение земельных споров, ответственность за нарушение земельного законодательства.

Нормативной базой земельного правопорядка выступает земельное законодательство. Оно в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам. Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации органы исполнительной власти и органы местного самоуправления субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Эти предписания действующего ЗК РФ четко указывают, что в Российской Федерации следует различать три уровня земельного законодательства: федеральное, законодательство субъектов Федерации и нормы земельного права органов местного самоуправления. Все они в своей совокупности являются нормативной правовой основой земельного правопорядка России.

Многоуровневое земельное законодательство, призванное определять непротиворечивые требования к содержанию земельного правопорядка, достигает этого посредством установления соподчиненности (иерархии) правовых актов по их юридической силе и воплощению в законодательных и иных правовых актах основных принципов земельного законодательства. ЗК РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства должны основываться на следующих принципах:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важной составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;

деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется также принцип действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земель.

Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие перечисленным выше.

Значение норм-принципов, перечисленных нами, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должно ориентироваться все земельное законодательство при установлении содержания земельного правопорядка, который должны охранять и укреплять специально уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица при использовании принадлежащих им земельных участков. Правовые принципы могут в определенных случаях служить ориентиром, позволяющим разрешать возможные земельные конфликты и споры между правообладателями земельных участков.

ЗК РФ, четко и развернуто сформулировав основные принципы земельного законодательства, не уделил достаточного внимания уточнению многих других правовых понятий, необходимых для понимания сущности и содержания земельного правопорядка. Здесь можно использовать законодательную практику субъектов Российской Федерации.

Так, Закон Саратовской области "О земле" от 12 ноября 1997 г. вводит не отраженные в федеральном земельном законодательстве понятия "правовой статус земельного участка" и "разрешенное использование земельных участков". Правовой статус земельного участка включает в себя, согласно названному Закону, целевое назначение, разрешенное использование и вид прав на земельный участок. Разрешенное использование земельного участка - это использование его с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременений. Разрешенное использование земельного участка определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации. Разрешенное использование земельного участка может содержать требования к:

способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка;

видам пользования, оказывающим негативное воздействие на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;

предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природную среду;

сохранению зеленых насаждений;

иным требованиям, установленным федеральными законами, законами области и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земельных участков определяется правительством области и органами местного самоуправления области при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в правоустанавливающих документах.

Введение новых правовых понятий и категорий в законодательстве субъектов Российской Федерации нам представляется правомерным во всех случаях, когда такие понятия не отражены в федеральном законе. Такое правотворчество вполне конституционно, поскольку земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72 Конституции РФ).