3. Земельные правоотношения как элемент земельного правопорядка

Земельное законодательство Российской Федерации выполняет социальную функцию регулятора общественных отношений. Урегулированные нормами земельного законодательства общественные отношения приобретают форму земельных правоотношений.

Предметом регулирования земельного законодательства выступают не все общественные отношения, складывающиеся в российском обществе, а лишь те, которые возникают и складываются по поводу объектов, указанных законодателем. Такими объектами закон признает землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ).

Земля, как природный объект, в пределах территории Российской Федерации имеет сложную структуру: различают поверхностный слой земли, расположенные на нем леса, водные объекты, иные природные ресурсы и особо охраняемые природные территории. Под ними располагаются недра.

Многообразие естественно-природных объектов, тесно связанных с поверхностным слоем земли либо расположенных на нем, неизбежно вызывает к жизни различные способы правового регулирования общественных отношений, которые складываются в обществе по поводу использования, охраны земли как важнейшей части природы и природного ресурса, по поводу предоставления и перераспределения земельных участков и их частей между субъектами земельного правопорядка. Эти отношения действующее российское законодательство регулирует с учетом естественно-природных свойств этих объектов и социально-экономических целей правового воздействия. Можно считать, что земельное законодательство различает три группы общественных отношений, связанных с землей как природным объектом: земельные, природоохранительные и земельно-имущественные. Эти отношения близко родственные, но в полной мере не тождественные. Поэтому ЗК РФ (ст. 3) рассматривает данные отношения в качестве предмета регулирования различных отраслей российского законодательства. Так, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). В связи с этим ЗК РФ (п. 1 ст. 3) называет земельными лишь те отношения, которые складываются по поводу использования и охраны земель.

В сложившейся доктрине охрана всех природных объектов, в том числе и земель, в последние годы рассматривается в качестве предмета регулирования природоохранного законодательства, ныне именуемого экологическим правом. Этот подход сохраняется до настоящего времени. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы (п. 2 ст. 3 ЗК РФ). К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Тем самым земельный правопорядок России формируется и под воздействием норм земельного законодательства, и с учетом норм природоохранного (экологического) законодательства.

Имеется третья группа отношений, тесно связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками и с совершением сделок с ними. ЗК РФ называет их имущественными (п. 3 ст. 3). Однако данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Эти отношения правильнее именовать земельно-имущественными, поскольку гражданское законодательство выполняет здесь восполнительную, факультативную роль и применяется в случаях, когда правила владения, пользования и распоряжения земельными участками не урегулированы земельным законодательством. И такие правила реально существуют. Например, ФЗ от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4148) содержит указания о порядке оценки земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений. В нем излагаются правила аренды земельных участков и переоформления прав пользователей и владельцев земельных участков на право собственности. Федеральный закон разрешил до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения руководствоваться земельными законами, принятыми в субъектах Федерации. Из этих законодательных предписаний можно сделать вполне определенный вывод, что в дальнейшем отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками будут одновременно предметом регулирования и земельного, и гражданского законодательства. На их основе будут формироваться земельные имущественные правоотношения, которые можно будет рассматривать в качестве третьего вида правоотношений, характеризующих содержание земельного правопорядка Российской Федерации.