5.2. Государственная власть и ее обоснование

Понятие и структура власти. В политико-юридической ли­тературе отсутствует единообразное понимание власти. Это не только вытекает из многозначности самого термина «власть», но и обусловлено различными философско-методо-логическими подходами к данному явлению. Необходимо указать также на то, что власть — сложное, многостороннее явление, проявляющееся в разных организационных формах,

71

методах и способах ее осуществления, системе отношении, целях и т. д. Сложность, многосторонность этого явления на­ходит отражение в различных характеристиках, приписывае­мых власти, в соответствующих словосочетаниях: власть бур­жуазная, власть трудящихся, власть парламента, власть Сове­тов, власть президентская, правительственная, прокурорская, законодательная, судебная, исполнительная, партийная, еди­ноличная, диктаторская, тоталитарная, авторитарная, бюрок­ратическая, демократическая, коллегиальная, сильная, креп­кая, твердая, централизованная, принудительная, мягкая, жесткая, законная, узурпированная, формальная и реальная и т. д. Этот перечень характеристик власти при желании мож­но было удвоить или даже утроить.

Отношение к власти различного рода социальных субъек­тов отражается в следующих выражениях: власть завоевыва­ется, берется, отнимается, охраняется, учреждается, рефор­мируется, передается, делегируется, покупается и подкупает­ся, принуждается, дискредитируется, узурпируется и т. д.

Функционирование и развитие власти выражается в сло­восочетаниях: власть укрепляется, усиливается, ужесточается, централизуется, ослабляется, бездействует, разрушается, рас­пыляется, децентрализуется, реформируется, деформируется и т.д.

В нашей литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу, обществу, другие — как волевое отношение (властеотноше-ние) властвующего и подвластного субъектов, третьи — как способность властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам, четвертые — как организованную силу, способную подчинять воле определенной социальной об­щности других людей. Власть понимается так же, как управ­ление, связанное с принуждением. И наконец, зачастую под властью понимается государство или его органы, осуществ­ляющие власть.

Ни одно из приведенных определений власти не может быть отвергнуто, каждое из них отражает какую-то одну сто­рону, момент существования и действия власти. Но очевидно и то, что для анализа власти необходимо выбрать одно из них в качестве стержневого системообразующего, опираясь на ко­торое можно было бы свести в единую структуру (идеальную модель) все моменты, стороны, признаки, методы существо­вания и функционирования власти.

72

Таким исходным определением могло бы стать определе­ние власти как функции любой формальной или неформаль­ной человеческой группы и общества в целом. «Общество, — писал Ф. Энгельс, — порождает известные общие функции, без которых не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри обще­ства. Вместе с тем они приобретают особые интересы также и в противоположность тем, кто их уполномочил: они стано­вятся самостоятельными по отношению к ним, и появляется государство». (Соч. 2-е изд. Т. 18. С. 302)-

Коль скоро рождаются и существуют общественные функ­ций, необходим и носитель этих функций — субъект власти. Носителем, субъектом политической власти является прежде всего государство, его органы и иные политические институ­ты, формирующиеся из людей.

Каждая общественная функция проявляется в человече­ской деятельности. Власть проявляется в деятельности субъ­ектов власти, носящей различный характер.

Каждая общественная функция, а значит, и власть имеет свой объект воздействия. В качестве такого объекта выступа­ют общественные отношения. Но коль скоро последние вы­ражаются только в поведении, в действиях людей, то объектом власти и являются в конечном счете другие люди, подчинен­ные власти. В ходе функционирования власти неизбежно воз­никают особые^тношения между властвующим и подвласт­ным субъектами (властеотношения). В этих властеотношени-ях происходит навязывание воли властвующего воле подвла­стного. Эти две воли могут совпадать и не совпадать. Для навязывания своей воли властвующий должен обладать опре­деленным арсеналом средств, методов и способов, определен­ной силой.

Всякая деятельность в обществе, всякие отношения рег­ламентируются социальными нормами. Это относится и к властной деятельности, властеотношениям. В их основе ле­жит определенная нормативная система. Так, в результате оп­ределенного упрощения, огрубления действительности путем абстракции, идеализации создается идеальная теоретическая модель (структура) власти. Ее необходимыми элементами являются: субъект власти, объект власти, властеотношения, деятельность властвующих, формы, методы и способы власт­ной деятельности и социальная нормы, ее регламентирую­щие.

73

Субъект власти. В бесклассовом, родовом строе субъек­том, носителем власти является общество, все его взрослые члены, конституирующиеся в родовое собрание. Но уже и здесь мы видим отдельных носителей власти (старейшины, военные начальники). В государственно-организованном об­ществе происходит институционализация власти, создаются ее специальные институты (система органов государства), вы­деляется особая группа людей, осуществляющих власть и со­ставляющих людской субстрат этих институтов. Выделение таких людей есть следствие порождения обществом необхо­димых управленческих и иных функций, т. е- разделения тру­да. С выделением из общества субъектов власти управление начинает осуществляться на функциональной основе.

Следует различать вопросы: кому служит власть и кто ее осуществляет (управляет)? Смещение их, как верно подчер­кивает Е. Вятр, становится причиной теоретических недора­зумений. Ответ на первый вопрос равносилен ответу на воп­рос: интересам каких классов, групп служит власть? Это свя­зано прежде всего с анализом соответствующей конституции. Однако, как показывает опыт, и не только нашей страны, мо­гут существовать и институты неконституционные, оказы­вающие решающее влияние на политику государства, цели, методы и способы осуществления власти. Речь идет о роли партийных органов в тоталитарных государствах при одно­партийных системах. Второй вопрос может, быть раскрыт при ответах на более детальные вопросы: какие институты явля­ются средоточием власти; из кого складывается группа поли­тических руководителей и высших государственных и партий­ных функционеров; каковы психические и иные черты, ко­торыми обладают указанные лица?

Здесь имеет значение характеристика группы политиче­ского руководства с точки зрения происхождения ее членов, степени обновляемости группы, возможности пополнения ее людьми из других сфер жизни (непрофессиональными поли­тиками). Все это раскрывает степень открытости руководя­щей группы, которая может трансформироваться в политиче­скую элиту, элиту власти, если сосредоточит у себя всю власть, оставляя другим членам общества лишь исполнительные функции. Если эта группа социально изолирована, она по­полняется из своей особой, замкнутой среды.

Властеотношения. Власть проявляется в отношениях, в которых властвующий субъект подчиняет себе волю подвла-

74

стного, направляет (модифицирует) поведение последнего. Властвующий и подвластный четко разделены. Очевидно, что речь идет о конкретных субъектах власти и подчинения, о конкретных властсотношениях. На макроуровне в масшта­бах общества властвующий (управляющий) и подвластный (управляемый) могут совпадать в одном субъекте (народ) или не совпадать (правящая элита и народ). Совпадение в одном субъекте властвующего и подвластного имеет место в демократическом обществе, где народ — не только объект, но и субъект власти, источник власти и суверенитета. Несов­падение субъекта и объекта власти имеет место в тоталитар­ном обществе, когда она узурпируется узкой элитой правя­щих.

Диалектика совпадения властвующего и подвластного в демократическом государстве должна проявляться в лично­стном и институциональном плане. Каждый гражданин госу­дарства — лицо не только подвластное, но он вправе и дол­жен выступать в качестве частичного (как член общества) первоначального носителя и источника власти. Он должен и вправе принимать участие в формировании институтов влас­ти (участвовать в выборах, вьвдвигать свою кандидатуру для занятия властных должностей и т.д.), контроле за их де­ятельностью, быть инициатором их реформирования, роспу­ска, участвовать в принятии решений в рамках институтов непосредственной демократии (референдумов, сходов, со­браний и т. п.). Ни один гражданин не должен выступать только как властвующий или только как подвластный. Это касается и лиц, занимающих самые высокие должности в по­литической системе и в механизме государства (президент, премьер-министр и др.). В конечном счете и они должны быть подвластны народу с помощью институтов демократии (представительных органов, выборов, референдумов и др.). То же самое можно сказать и об отдельных институтах влас­ти. Каждый из них в одном отношении выступает как субъ­ект власти, а в другом — как объект власти. Даже орган вер­ховной власти должен иметь над собой высшую власть наро­да. Эта подвластность народу любого института власти может проявляться не только в институтах непосредственной и представительной демократии, но и в подчиненности всех органов закону как выразителю общей воли народа — пето ез1 зирга 1е§ет (никто не находится выше закона).

75

Властеотношения проявляются в том, что одна сторона — властвующий (управляющий) — подчиняет себе волю другой стороны — подвластного, модифицирует, направляет его по­ведение в необходимое русло. Подчинение власти при опре­деленных условиях (сознательности, дисциплинированности) может напоминать или «мягкое руководство дирижера или резкие формы диктаторства». Во втором случае речь идет уже не просто о подчинении, а о навязывании воли властвующего подвластному, о преодолении, подавлении, модификации во­ли последнего, и прежде всего принудительными средствами. Идеальной ситуацией является такая, когда подвластный оце­нивает саму власть, ее цели, методы положительно, одобряет их и поддерживает. Очевидно, что это может быть лишь в случаях, когда власть действует в интересах подвластных, уп­равляемых. Но ясно и то, что общество складывается из раз­ных классов и социальных групп, имеющих собственные ин­тересы, которые зачастую не только не совпадают, но проти­воречат друг другу. Отсюда вытекает, во-первых, что подчи­нение власти, основанное на одобрении деятельности ее носителей, их целей и методов абсолютно всеми членами об­щества, практически недостижимо, поэтому власть стремится сформировать и другие мотивы подчинения, такие, как кон­формизм, легализм, оппортунизм, дабы достичь минимиза­ции принуждения. Во-вторых, власть вынуждена сводить ин­тересы к общему знаменателю, разрешать их .конфликты, оп­ределять приоритетные интересы.

Необходимость власти в обществе тесно связана с конф­ликтами между индивидуумами и группами в сфере распре­деления благ и общественных ролей (должностей), по распре­делению этих благ. Поэтому зачастую создается трехэлемент­ная модель власти: субъект (система), осуществляющий власть, и два субъекта (группы), находящиеся в конфликте. Властвующий субъект (в разных версиях) выступает как лицо или независимое и нейтральное, или заинтересованное, от­дающее предпочтение определенной группе — либо экономи­чески сильной, либо экономически слабой.

Способы осуществления власти. Любая власть как функ­ция, порождаемая любым обществом, проявляется в деятель­ности соответствующих субъектов, власть государства — в де­ятельности его органов и должностных лиц. Основные на­правления этой деятельности обычно именуются функциями

76

государства. Эти функции, а следовательно, государственная власть осуществляются с помощью различных форм и мето­дов, в первую очередь в виде принятия решений, различаю­щихся по форме (т. е. нормативных и индивидуальных) и по содержанию деятельности системы органов, призванных ре­ализовывать эти решения, осуществлять надзор за их осу­ществлением и принимать необходимые меры в случае их не­исполнения.

Принуждение как атрибут власти. Властвующий субъект при необходимости может поставить подвластного в ситу­ацию принуждения. Ситуация принуждения — это такое со­стояние, когда подчиненный субъект оказывается перед вы­бором одной из только неблагоприятных последствий своих будущих действий, опираясь на свою шкалу ценностей, т. е. выбирает меньшее зло. Принуждение использует тот, кто со­здает для другого субъекта ситуацию принуждения, угрожает наступлением еще большего зла, чтобы склонить подвластно­го к определенному поведению. Очевидно, что государствен­ная власть опирается на принуждение, осуществляемое упол­номоченными на то агентами государства, т. е. его органами (должностными лицами). В отличие от тоталитарного право­вое государство использует не любые виды принуждения, ко­торые в состоянии осуществлять его органы, опирающиеся на организованную силу, а только такие, которые предусмот­рены правом и осуществляются в процедурах, им определен­ных. Такое принуждение, следовательно, является не только государственным, но и правовым.

Ситуации принуждения, в которых может оказаться субъ­ект, также очерчиваются нормами права. Это общие, абст­рактные, типичные, возможные для любого подвластного субъекта ситуации. Они могут превратиться в реальные вслед­ствие действий самого субъекта или какого-то стечения об­стоятельств.

Государственная власть осуществляется не только путем принятия правовых решений нормативного и индивидуаль­ного характера, опирающихся на принуждение, но и более мягкими способами: с использованием рекомендаций, сове­тов, пожеланий, призывов, не являющимися по своей приро­де правовыми средствами. Мягкими являются и некоторые правовые способы осуществления власти, когда государство не использует жесткие обязательные предписания и признает

77

свободу действий подвластных субъектов, ставней определен­ные правовые рамки, призванные оградить других лиц от про­извольных действий. К числу мягких способов осуществления власти относятся и такие, как взятие на себя обязательства вознаграждения за определенную деятельность (премии, обе­щания, награды, установление различного рода льгот — на­логовых, трудовых, пенсионных и т. п.).

Основания власти. Каждое явление в природе и обществе имеет свое основание, это относится и к власти. Общество порождает необходимые властные функции, поскольку в са­мом обществе имеются для этого основания. К их числу от­носятся экономическая и социальная^ структуры общества, требующие определенного порядка и согласованности их эле­ментов.

Экономическая основа власти коренится в общественном характере производства, требующем порядка, устойчивости экономических отношений, ограждения их от произвола от­дельных лиц. Это положение получило достаточное обосно­вание в литературе, как и то, что социальная сущность и ха­рактер власти с точки зрения ее демократизма, зависят от форм собственности и способов распределения. Монополь­ная государственная собственность неизбежно требует цент­рализованного распределения, а значит, и создания бюрок­ратической системы управления. Появляются также дист­рибьюторы (распределители), функционирование которых обеспечивается и охраняется деятельностью всех остальных государственных органов (должностных лиц). В результате складывается тоталитарный, всеохватывающий механизм власти. Плюрализм собственности и ее субъектов ведет к плю­рализму управленческих и дистрибутивных, а в конечном сче­те и политических отношений. Не случайно политические пе­ремены в наших условиях сопровождаются реформой собст­венности и распределения.

Социальная основа власти коренится в расслоении соци­ального организма на классы и иные социальные группы о различными, часто не совпадающими или даже противоречи­выми интересами. Коллизии интересов возможны в любом обществе. Власть необходима для того, чтобы привести эти интересы к какому-то общему знаменателю (достичь консен­суса), отдать при необходимости предпочтение общезначи­мым интересам, в ряде случаев поддержать и охранить инте-

78

ресы меньшинства, а также разрешить в случае необходимос­ти конфликты между членами социума.

Вопросы о социальной основе и о социальном источнике и легитимации власти тесно связаны. Общество — это не только совокупность нескольких поколений людей, но и сис­тема различных отношений (экономических, политических, нравственных, семейных и т. п.). В этом плане оно — основа, первопричина, порождающая власть. Однако можно выде­лить основу власти в более узком смысле как ее источника. Демократические доктрины и политические документы сов­ременности в качестве источника власти рассматривают на­род. Эта идея заложена в конституциях многих современных государств, где она обычно выражается в словах «власть при­надлежит народу», «народ является источником власти».

Легитимация и узурпация власти. Провозглашение сувере­нитета народа, даже и в конституциях, -- лишь заявление о необходимости его реализации. Государственная власть (су­веренитет) осуществляется системой органов государства. На­родный же суверенитет становится государственным при ус­ловии легитимации государственной власти. Законной и со­циально обоснованной является лишь легитимная власть (1е§1пта ро1:е51а5). Она основана на определенной системе норм и принципов, принятых в соответствующем объедине­нии людей (формальной или неформальной группе) или во всем обществе. Так, власть отца основана на нормах морали, религиозного иерарха — на догматах веры, органа обществен­ной организации —- на действующих в ней правилах. Государ­ственная власть легитимируется нормами права. Например, власть монарха основывается на Правовых обычаях, законах о престолонаследии или конституции: ро1е51а§ ге^к ^пз 5{1, поп 1п]ипае (власть короля проистекает из права, а не из его нарушения). Актом легитимации демократической власти яв-- ляются выборы коллегиальных представительных органов власти. Легитимная власть — это власть, установленная в со­ответствии с процедурой, предусмотренной нормами права. В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (ст. 7) фактически перечис­ляются условия такой легитимации. Чтобы воля народа слу­жила основой власти правительства, государства-участники проводят свободные выборы с разумной периодичностью, предусмотренной законом: допускают свободную состяза"

•70

тельность кандидатов; гарантируют всеобщее и равное изби­рательное право при тайном голосовании; уважают право граждан добиваться политических или государственных пос­тов, создавать политические партии; обеспечивают проведе­ние политических кампаний в атмосфере свободы и честности и т. д. Если актом легитимации высших органов власти и местного самоуправления являются, как правило, выборы, то легитимация иных звеньев власти происходит также путем конкурса и назначения, осуществляемых выборными или иными органами в соответствии с их компетенцией и в по­рядке, предусмотренном законом. Именно с точки зрения ле-гитимности представительные органы должны рассматри­ваться как основополагающие, первичные органы, состав­ляющие политическую основу общества. Все другие органы выступают как вторичные, производные, формируемые пред­ставительными органами, выражающими суверенитет народа. Исключения могут составлять лишь органы, выбираемые не­посредственно народом (судьи, президент и др.). Очевидно, что легитимными должны быть не только способы учрежде­ния органов государства, но и цели и методы осуществления ими власти.

Нелегитимная власть является узурпаторской. Она пред­ставляет собой прежде всего захват власти незаконными ме­тодами с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использование власти в целях, не предусмотренных законом, и методами, противоречащими ему. Следовательно. узурпировать можно и власть, легитимно установленную, ес­ли злоупотреблять ею, т. е. использовать в незаконных целях и незаконными методами, или грубо нарушать порядок смены носителей власти (игнорировать сроки перевыборов, новые акты легитимации, ведущие к смене носителей власти, и т. п.). Заметим, что народ имеет право на восстание против нелеги-тимной, узурпаторской власти. Это косвенно признается во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН, в пре­амбуле которой сказано, что охрана законом прав человека необходима для того, чтобы он не был вынужден прибегать в качестве последнего средства к восстанию против тирании и угнетения.

Термин «узурпация власти» обычно употребляют, когда говорят о ее высших эшелонах. Что касается отдельных долж­ностных лиц, то применительно к ним используются такие

80

понятия, как «превышение власти», «злоупотребление властью». Эти действия в правовом государстве уголовно на­казуемы.

Любая, в том числе и государственная, власть должна иметь основание и в системе норм нравственности. В своем функционировании она должна ориентироваться на общече­ловеческие нравственные ценности и способствовать их ут­верждению. Изречения римских юристов гласят: ро1епНа поп ез1 та! ас! Вопит (власть существует только для добра), ро1епИа <1еЬе15е§щ ^5^^^^ат^ поп ап1есес1еге (власть должна сле­довать за справедливостью, а не предшествовать ей). Власть, преследующая цели и использующая методы, противореча­щие нравственным ценностям и нормам, безнравственна точ­но также, как и та, которая образована, учреждена аморально. Нравственно необоснованная власть, как правило, является и властью нелегитимной, ибо законы обязывают носителей власти соблюдать и нормы нравственности. Нарушение этих норм властвующими субъектами при определенных условиях юридически квалифицируется как превышение власти, злоу­потребление ею или дискредитация ее. Чтобы это обосновать, достаточно обратиться к нормативным актам, регламенти­рующим деятельность органов милиции, прокуратуры, судов, или к законам о статусе депутатов.

Власть экономически, социально, юридически, нравст­венно обоснованная и эффективно действующая, утверждаю­щая ценности, принятые в обществе, становится в его глазах авторитетной. Авторитет власти облегчает ее действие, мини­мизирует необходимость государственного принуждения, ста­билизирует общество, способствует достижению его целей.

Государственная власть нуждается также в идеологическом обосновании. Целью такого обоснования является оправдание власти, ее целей и методов, повышение ее престижа. Основой каждой власти является идеология как совокупность систе­матизированных идей, связанных с интересами и практикой определенного класса (социальной группы), оценивающих общественные отношения, провозглашающих и обосновы­вающих цели и способы их достижения. Идеологии, как из­вестно, бывают разные: религиозная, либерально-демократи­ческая, социал-демократическая^ коммунистическая, наци­оналистическая, расистская, теократическая, элитарная и т. д-Каждая из них может рассматриваться как система ценностей,

81

на которые ориентируются соответствующие классы и соци­альные группы, стремясь их утвердить, развить. Государствен­ная власть выступает наиболее эффективным средством ут­верждения этих ценностей, а отсюда вытекают борьба за эту власть или стремление воздействовать на нес, дабы направить в нужную сторону. Идеологическим будет обоснование цен­ностей, на которые ориентируется власть, доказыванис, того, что они имеют непреходящее, общесоциальнос значение для соответствующих классов, групп и каждого отдельного чело­века. В идеологическом обосновании используются не только собственно идеи и ценности, но и идеологические штампы, лозунги. Вот несколько примеров из недалекого прошлого:

«Сталин — это Ленин сегодня»-, «Сталин — вождь всех наро­дов», «Л. И. Брежнев — верный ленинец», «Государство — это мы» и т.д. Господствующая в обществе идеология имеет целью сформировать законопослушного гражданина с целью снизить интенсивность государственного принуждения. Сме­не политики государства предшествует или сопровождает ее смена идеологических ориентации и установок. Пример тому — реформа советской политической системы, которую сопровождает ревизия идеологии, служившей оправданием практики тоталитарного государства, всевластия партий­но-государственной верхушки. На смену таким ценностям, как диктатура пролетариата, монопольная роль партии, иде­ологический монополизм, приоритет классовых интересов, исключение разделения владей и т. д., приходят другие: при­мат общечеловеческих ценностей над классовыми, междуна­родного права над национальным, права человека, закон­ность, гласность, разделение властей, экономический, поли­тический и идеологический плюрализм, социальная защи­щенность, правовое государство и др. В связи с этим возникает вопрос о закреплении идеологических воззрений и установок в законодательстве, и прежде всего в конституциях. Ни одна конституция не может быть дсидеологизированной. Другое дело, насколько они идеологизированы. Анализ конс­титуций современных развитых стран показывает, что все они провозглашают общечеловеческие ценности (привержен­ность правам человека, принципу народного суверенитета, правовому государству, вечному миру и т. д.), т. е. они идеоло­гизированы умеренно, не провозглашают уз ко групповых или узкоклассовых интересов.