Глава XI. Об ответственности в законотворчестве (социологический аспект)

1. Постановка вопроса

Ответственность является одним из важнейших социальных ин­ститутов современного общества. Категория социальной ответ­ственности есть достижение цивилизованного общества, она харак­теризует уровень его интеллектуального развития: чем выше уровень ответственности всех субъектов социального общения от конкрет­ного человека, семьи, общественных объединений, организаций, юридических лиц до государства в целом,- тем выше степень потен­циальных возможностей общества. Ответственность является га­рантией стабильного и устойчивого развития всякого социума.

Ответственное общество - это общество упорядоченных обще­ственных отношений, разумного соотношения прав и обязанностей субъектов социального общения; общество, где существует закон­ность, обеспечивающая нормальное функционирование всех госу­дарственных институтов, общественных структур и гарантии прав граждан; где четко обозначены границы дозволенного, где свобода и ответственность есть две стороны одного порядка.

Чрезмерный прагматизм в политике и отсутствие четкой про­граммы проводимых в стране реформ, несовершенство действую­щего законодательства, отсутствие необходимых законов создали ситуацию, которую справедливо обозначили в прессе как «безот­ветственное государство» \

Общий принцип законотворчества в правовом государстве зак­лючается в том, что между правом выбора на поступки и действия

1 Общество неограниченной безответственности//Сегодня. 24.11.1995. Здесь и в других разделах будут часто встречаться ссылки на периодическую печать, поскольку, во-первых, она в известной мере отражает общественное мнение; и, во-вторых, дает более или менее верную картину происходящих в обществе процессов, фиксируемых в общественном сознании, но не охвачен­ных пока еще теоретическим обобщением.

161

11-6719

и ответственности за них устанавливалось равновесие, которое со­здает ситуацию общественной стабильности. Нарушение этого рав­новесия означает дестабилизацию в политическом и социальном отношении2. Общие тенденции развития человеческого общества свидетельствуют о том, что роль ответственности в обществе будет возрастать. Это связано со многими объективными факторами эко­номического и социального характера, глобальными изменения­ми, происходящими в мире: усилением общественных противоречий по причинам борьбы за мировые ресурсы, перераспределения рын­ков сбыта и другими общеизвестными факторами. Поэтому, если общество хочет защитить себя от хаотического развития событий, оно должно быть более организованным, ответственным.

Между тем в современной России в условиях социально-эко­номических реформ, проходящих под лозунгом - разрешено все, что не запрещено, при снижении роли социальных регуляторов ответ­ственность все больше уступает место безответственности; нарушение законов стало нормой нашего времени. При этом нарушают законы все - от чиновников государственных структур до рядовых граждан3.

Проблема ответственности в праве имеет особенно большое значение. Именно право устанавливает границы дозволенного по­ведения; нарушение этих границ должно быть защищено законом. Это особенно важно, учитывая нынешний период развития законо­дательства, когда создается новая система социально-экономичес­ких отношений на основе новой Конституции РФ; когда принима­ются законы «опережающего характера», когда появляются новые сферы правового регулирования, новые правовые институты, ког­да вообще коренным образом изменяется вся система обществен­ных отношений. Естественно, поэтому, что вопросы теории ответ­ственности в праве выходят на первый план.

Особое внимание должно уделяться вопросам юридической от­ветственности как компоненту правовой системы. Юридическая ответственность - это реакция общества (государства) на правона­рушение. Социальное обособление юридической ответственности происходит при кристаллизации трех признаков: государственно-правового принуждения; осуждения правонарушения и наличия не­благоприятных последствий для правонарушителя.

Признаки, характеризующие ответственность, соотносятся с ее функциями: превентивной, репрессивной и информацион­ной. Все эти функции взаимосвязаны, проявляются во всех видах

2              Анисимов-Спиридонов Д. Д. Сакраментальные откровения о России, чело­

веке и человечестве. М., 1992. С. 24.

3              Так, например, по данным НИИ проблем укрепления законности и пра­

вопорядка в РФ за несколько лет после принятия УК РФ по ст. 173 (лжепред­

принимательство) зафиксировано 60 случаев, выявлено 3, привлечено к ответ­

ственности 2 человека, по ст, 174 УК РФ (легализация (отмывание) денежных

средств или имущества, приобретенного незаконным путем) привлечено к от­

ветственности 17 чел., по ст. 176 (незаконное получение кредитов) зафикси­

ровано в стране 93 случая, выявлено, привлечено к уголовной ответственности

4 чел. Серков Н. Утомленные органы//Литературная газета. 1998. 9 декабря.

162

ответственности. Решающее значение для осуществления юриди­ческой ответственности имеет ее социальная и юридическая обо­снованность, соблюдение норм материального и процессуального права при применении мер юридической ответственности.

2. Идеологические аспекты теории юридической ответственности

О юридической ответственности написано много; однако актив­ная разработка вопроса юридической ответственности, начиная примерно с 60-х гг., проходила под влиянием идеалистической тен­денции в развитии общественной мысли страны социалистического периода. Тому есть причины. Это, во-первых, определенный уто­пизм общественного сознания, имевший корни в сравнительно стабильных и относительно благополучных социальных условиях (60-х гг.).

В соответствии с программными положениями КПСС обще­ство было ориентировано на всемерное развитие общественной са­модеятельности, на постепенное отмирание права и общественное самоуправление.

В этот период создавались общественные суды, правонаруши­телей брали на поруки; в системе охраны общественного порядка появились народные дружины; акцент был сделан на добровольном соблюдении права, на всемерном развитии общественной самодея­тельности. В теории права появились исследования о путях отми­рания права. Все это не могло не сказаться на отношении к юриди­ческой ответственности, пересмотру ее юридической сути, и ее основы - принудительном аспекте. Более того. Само понятие со­ветского правотворчества стало рассматриваться (в свете процесса перехода к развитому социализму) в качестве общесоциальной функции всего народа4.

Изменения, начавшиеся в российском обществе в 80-х гг., по­ставили перед теорией права задачу проверки практикой ряда теоретических постулатов, научных концепций, теоретических оценок, акцентов с точки зрения их соответствия современным по­требностям и целям практического правотворчества.

Определенная невостребованность правовой теории и опреде­ленный разрыв с практикой в ряде случаев стали причиной того, что научная мысль оказалась излишне консервативной, в ряде слу­чаев малоподвижной, в противовес западной вдеологии, которая оказалась более гибкой. Так, отражая процесс приспособления ка­питализма к изменявшейся обстановке в мире, она быстро реагиру­ет на социальные процессы, происходящие как внутри, так и вне капиталистических государств. Смена идеологических акцентов, новые концепции и даже в необходимых случаях реанимация ста­рых, соответствующих интересам и политике монополий, трактов­ка новых политических ситуаций, - эти и другие стороны буржуаз­ной идеологии и пропаганды находятся в постоянной динамике

4 Советское государство и право. М., 1971. № 7. С, 35.

163

в зависимости от политической, социальной, экономической, международной ситуации в мире 5.

С этой позиции актуализации теории юридической ответствен­ности в современном обществе представляется полезным обратить­ся к ее теоретическим аспектам и рассмотреть некоторые вопросы, связанные как с теоретической, так и практической ее стороной с позиции целей и задач современной законотворческой практики; иначе говоря максимально сблизить теорию с потребностями реаль­ной жизни.

С точки зрения теоретической юридическая ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление, имеющее свой генезис, свою историю развития, обусловленную различными периодами развития общества; свою специфику, определяемую традиционными* социально-психологическими факторами. Она имеет тесные связи с иными социальными институтами, полити­кой, моралью, уровнем общественного сознания, господствующего в обществе; уровнем культуры. При исследовании проблем юриди­ческой ответственности часто переплетаются вопросы теории юриди­ческой ответственности и ее практический аспект (санкции) в каче­стве структурного элемента правовой нормы. В данной главе некото­рые проблемы юридической ответственности рассмотрены в рамках схемы: а) идеологические и б) технико-юридические аспекты юри­дической ответственности.

Ослабление, «размывание» теории юридической ответственности началось примерно с 60-х гг., когда возникла идея критически пере­осмыслить роль и место ответственности в праве. При этом научная мысль развивалась в направлении утверждения добровольного соблю­дения требований правовой нормы. Дело доходило до абсурда6.

Не случайно, не без горькой иронии, профессор Ю. А. Тихо­миров заметил как-то на заре перестройки, что мы сейчас создаем модель будущей законодательной работы — от того, чего не было, к тому, что должно быть, но не знаем, что это будет7. Так начина­лась реформа правовой системы. Отношение к праву как к чему-то второстепенному прочно вошло не только в сознание граждан, но и самих законодателей. Процесс реабилитации юридической ответ­ственности происходит медленно. Известно, что юридическая от­ветственность — это стержень правовой нормы, ее основа; именно она делает право тем, что оно есть — правилами обязательного по­ведения, исполнение которых должно быть обеспечено соответ­ствующим механизмом. В настоящее время, когда утверждаются новые формы общественных отношений, когда в гражданский обо-

5              Советское государство и право. М., 1984. № 3. С. 57.

6              Так, в исследовании об освобождении от уголовной ответственности и

отбывания наказания автор, неоднократно подчеркивая, что наказание не яв­

ляется единственной формой реализации уголовной ответственности, развивал

странный тезис «о реализации уголовной ответственности в форме освобожде­

ния от уголовной ответственности». (Скибицкий В. Д Киев, 1987. С. 14. Цит.

по журналу «Советское государство и право». 1988. № 12. С. 14.)

7              Известия. 16 октября 1988 г. № 291.

164

рот вводятся новые правила поведения граждан, юридических лиц всех субъектов социального общения, соблюдение правовых норм должно стать четким и однозначным. Однако процесс этот неско­рый. Слишком далеко ушло от закона в своих заблуждениях наше общество. Определенную роль в этом процессе сыграла юридиче­ская наука. Длительное время теория юридической ответственно­сти развивалась под натиском теории добровольного соблюдения права, теории позитивной ответственности. Само понятие юриди­ческой ответственности исследовалось главным образом с формаль­ной стороны — дискуссии велись вокруг определения юридической ответственности (ретроспективная, перспективная, конституцион­ная, функциональная, персональная, наказательная, умеренно-позитивная, активно-позитивная и др.).

В соответствии с этой концепцией стало препарироваться по­нятие юридической ответственности. Поиски шли в значительной степени в направлении истолкования понятия с моральной сторо­ны, усилении элемента добровольности в ущерб принудительному началу. Понятие исследовалось с философской, психологической стороны в отрыве от его социально-правового содержания, его ме­ста и роли в правовой норме. Возможно, в идеологическом отно­шении, с точки зрения расширения границ познания о предмете этот подход был правомерен и в какой-то степени помог уяснить глубинные пружины возникновения самой юридической ответ­ственности, четче обозначить ее границы. Однако в ходе этих дис­куссий процесс размывания понятия юридической ответственности заходил слишком далеко; утверждалось, например, что цель госу­дарственно-правового регулирования прежде всего в том, чтобы нормативно-правовые акты соблюдались сознательно и доброволь­но8. Такой взгляд на государственно-правовое регулирование, в основе которого лежит принцип добровольного соблюдения права, уходит в сторону от правовой стороны вопроса. Здесь право теряет свою специфику. Право есть крайняя мера реагирования общества на происходящие в нем процессы. Можно говорить о сужении сфе­ры правового регулирования (при определенном состоянии обще­ственных отношений), либо ее расширении, но говорить о том, что в основе права лежит прежде всего принцип добровольного его со­блюдения — с моей точки зрения, означает ослабление права, вы­холащивание его сути - принудительности к исполнению, даже в том случае, когда субъект права добровольно выполняет правовые обя­занности. В данном случае мы имеем дело с подменой цели исследо­вания, попыткой демократизации формы в противовес содержанию.

Форма — юридическая ответственность — научное понятие, ка­тегория сама по себе универсальная, социально нейтральная, еди­ная для любого типа правовой системы. Качественное же различие категории юридическая ответственность заключено в ее содержа­нии. Именно эта ошибка присуща тем исследованиям юридиче-

8 Черных Е. В. О нормативном характере юридической ответственности// //Вопросы теории государства и права. Саратов, 1998. С. 80.

165

ской ответственности, где основным содержанием становятся дис­куссии о ее понятии, которые в конце концов приводят в ряде случаев к выхолащиванию сути юридической ответственности, со­средоточивая усилия на терминологических спорах.

Одним из подтверждений тому, что именно принудительность является важнейшим элементом юридической ответственности при нарушении правовой нормы, является тщательный отбор границ сферы правового регулирования, в самой существенной части уста­навливаемой конституцией страны.

Изменение роли и назначения права в обществе переход к пра­вовому государству безусловно отражается и на роли юридической ответственности.

Юридическая ответственность есть государственное принужде­ние к исполнению требований права. Юридическая ответствен­ность связана прежде всего с государственным принуждением не только потому, что она состоит в применении к нарушителю юри­дических санкций, государственно-принудительных мер. Дело в том, что применение юридических санкций имеет место лишь в процессе и в результате специальной деятельности государствен­ных органов. Вследствие этого юридическая ответственность высту­пает как государственное принуждение и по форме является отри­цательной реакцией общества на противоправный поступок9.

Идеалистическая установка на добровольное соблюдение пра­ва, на усиление общественных начал в управлении общественными процессами не выдержала (по крайней мере в обозримый период) испытания временем. Во всяком случае, вывод К. Маркса, «ска­жем прямо, без всяких длинных повторений: наказание есть не что иное, как средство самозащиты общества против нарушений усло­вий его существования, каковы бы ни были эти условия» не утра­тил своей актуальности и поныне 10.

В движении к правовому государству тенденция весьма свобод­ного и далеко неоднозначного понимания ответственности, при­чем не только в публицистике, но и научном общении (конферен­ций, круглых столов и т. д.), как справедливо отмечалось п, в конце концов приводит к размыванию предмета исследования, зат­рудняет поиск путей совершенствования механизма ответственности. Юридическая ответственность есть непременный элемент пра-вообразования. Без правовой ответственности нет правовой нор-

9              Общая теория советского права. М., 1966. С. 421.

10            Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 8. С. 530.

11            Насколько деформировались представления об ответственности в прак­

тическом правотворчестве, можно видеть на примере ст. 11 проекта ФЗ о нор­

мативных актах, опубликованного в журнале «Российское право» № 10, 1997 г.,

где сказано, что к сфере исключительного регулирования законом РФ относят­

ся: основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их

охраны, юридическая ответственность и иные меры принуждения по отноше­

нию к гражданам. Иначе говоря, юридическая ответственность, как бы выно­

сится за скобки закона, встает в один ряд с иными способами защиты лично­

сти, но ведь юридическая ответственность и есть сама суть закона.

166

мы. Представление о возможности существования нормы без санк­ции, выраженной в конкретном способе наказания в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, является не­правомерным. Допустимость нормы без санкции вошла в теорию, когда в политико-правовой идеологии советского государства гос­подствовала теория постепенного отмирания права; в условиях пе­рехода к правовому государству она нуждается в критической пере­оценке.

Если говорить о сути правовой нормы в условиях движения к правовому государству, то в общих чертах можно сказать, что пра­вовая норма —это общественное отношение, защищенное судебной властью. Этот критерий лежит в основе разграничения правовой материи от неправовой. С этой точки зрения многие акты, даже принятые «в установленном законом порядке», не являются в сущ­ности правовыми, т. к. они не имеют механизма судебной защи­ты. Возможность принудительного исполнения (защиты) нормы права является ее самой главной чертой. Нельзя согласиться поэто­му, например, с определением нормативного акта в проекта Зако­на о нормативных актах 12> где правовой акт определяется как офи­циальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение. Под это определе­ние — «общеобязательное правило, рассчитанное на многократное применение», подойдет любое властное распоряжение какого-либо органа власти, изданное в порядке реализации своей компетенции.

Теория позитивной ответственности в праве с акцентом на доб­ровольное соблюдение права и весьма критическому отношению к элементу принудительности находится, по-видимому, в русле тех либеральных концепций в праве, которые активно обсуждались в юридической литературе 70-80-х гт. Это касается общего понятия права, роли государства, теории ответственности, структуры пра­вовой нормы, критической переоценки роли соотношения убежде­ния и принуждения в праве, общей тенденции гуманизации права и др. Следует заметить, что все эти подходы к праву в качестве инст­румента познания сущности правовых явлений с целью углубления и более полного их анализа - явление правомерное. Однако пере­несение этих теорий на реальную почву не принесло желаемых ре­зультатов. Трудно сказать, были ли эти попытки лишь реформиро­вать с целью демократизации научный инструментарий (форму) вместо демократизации самих социальных отношений (содержа­ние); или результатом преувеличения роли сознательного (социаль­ного) начала индивида, степени его законопослушания; или жела­ние проникнуть в более глубокие слои явлений с чисто исследова­тельской целью, — однако на практическое правотворчество они не оказали существенного влияния. Скорее наоборот, В некоторых случаях эти концепции получили некое отрицательное воплощение

12 Журнал Российского права, 1997. № 10.

167

на практике и странным образом оказались в противостоянии к закону13.

Можно привести и другой пример. Гуманизация уголовного права в конце-концов обернулась существенным ухудшением защи­ты прав личности 14.

В то время, как многие государства пересматривают свои ре­шения по вопросу об ужесточении наказания и вводят смертную казнь за особо тяжкие преступления, наша наука выдвинула теорию гуманизации наказания, в стране введен мораторий на применение смертной казни.

Юридическая ответственность на Западе проникает даже в те сферы, которые прежде не были охвачены ею.

Большой практический интерес получает проблема уголовной ответственности юридических лиц. Так, ООН в руководящих принципах в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития нового международного экономи­ческого порядка (1985 г.) рекомендует государствам членам ООН рассмотреть вопрос об уголовной ответственности не только лиц, действовавших от имени учреждения, корпорации или предприя­тия, либо выполняющих руководящие или исполнительные функ­ции, но и самого юридического лица, путем выработки соот­ветствующих мер предупреждения его возможных действий и наказания за них. Эти рекомендации давно реализованы в законо­дательствах США, Великобритании, Франции. В частности, в Уголовном кодексе Франции 1992 г. наказание юридических лиц выражается в многомиллионных штрафах, в запрещении оконча­тельном или на срок не более 5 лет осуществлять прямо или косвен­но один или несколько видов профессиональной либо обществен­ной деятельности. Ликвидация следует в тех случаях, когда речь вдет о правонарушении, за которое физические лица наказывают­ся тюремным заключением на срок свыше 5 лет или конфискацией. Возможны помещение на срок не более пяти лет под судебный

13            Так, например, рабочие Выборгского целлюлозно-бумажного комбина­

та (ЦБК) вступили в борьбу с руководством комбината. При этом председатель

обкома профсоюза лесных отраслей в оправдание правоты своих дейст­

вий ссылался на проф. А. Собчака, который в одном из выступлений еще в

1993 г. в качестве мэра Санкт-Петербурга сказал, что законы бывают правовые

и неправовые, и пояснил, что если по закону нельзя, а по здравому смыслу —

нужно, то можно забыть о том, что есть закон и делать по совести и здравому

смыслу//Советская Россия. 6 июня 1998 г. (Вот случай, когда «нам не дано

предугадать, как наше слово отзовется». - Н. К.)

14            Как ни странно, но конституционные права и свободы человека и граж­

данина охраняются УК РФ менее строго, чем другие объекты. Если средне­

арифметический индекс наказуемости, например, преступлений против кон­

ституционного строя и безопасности государства составляет примерно 9 лет

лишения свободы, то аналогичный показатель применительно к преступлениям

против конституционных прав и свобод человека и гражданина составляет лишь

1,5 года лишения свободы (самый низкий показатель). Самое ценное благо

человека - его жизнь, здоровье — охраняется в два раза менее строго, чем

честь, достоинство, физическая свобода личности (3 года против 6 лет).

168

надзор; закрытие окончательное или на срок не более пяти лет заве­дений, использовавшихся для преступных действий; запрещение окончательное или на срок не более 5 лет права привлекать сбереже­ния населения или совершать сделки с государственными организа­циями, или права выдавать чеки. Судебное решение может быть распространено через любые средства массовой информации 15.

Наиболее сложным в проблеме юридической ответственности является вопрос о соотношении юридической ответственности и санкции правовой нормы. Эти понятия нередко отождествляют­ся не только в теории, но и на практике; они становятся как бы взаимозаменяемыми; однако по сути своей эти явления разные, хотя и связаны между собой. Не пускаясь в сложные философские теоретические рассуждения, не создавая искусственные построе­ния, попробуем взглянуть на эти явления с позиции практических задач правотворчества. Между юридической ответственностью и санкцией правовой нормы существует различие. Оно заключается в том, что юридическая ответственность есть родовое понятие по от­ношению к видовому — санкции как структурному элементу право­вой нормы. Вместе с тем, между ними существует прочная связь. Юридическая ответственность есть элемент правовой политики; она указывает направление движения правового регулирования в ту (усиление) или в другую (смягчение) сторону; определяет виды ответственности по отраслям; служит как бы мостиком между выяв­лением потребностей в правовом регулировании и формулировани­ем правовой нормы и определению конкретного вида наказания (санкции) за нарушение того или иного правового предписания, той или иной нормы. Юридическая ответственность возникает в момент, когда законодатель решает, подлежит ли та или иная сфера общественных отношений правовому регулированию и может ли вообще идти речь о юридической ответственности в данном кон­кретном случае. Если ответ положителен, встает вопрос о конкрет­ной санкции в конкретной правовой норме.

Управление требует отслеживания процессов в обществе. Ина­че возникают кризисные явления. Это целиком относится к про­блеме юридической ответственности. Общая закономерность - это усиление ответственности в силу процесса непрерывного усложне­ния общественных отношений; в силу роста интеграционных миро­вых процессов и чрезвычайного уплотнения общественных отноше­ний. Как верно было отмечено, перед юридической наукой стоит задача качественного обособления правовой ответственности, по­скольку при всей близости права к иным системам социальных норм правовые категории не должны в них растворяться. Юриди­ческая ответственность целиком и полностью зиждется на таком важнейшем и специфическом свойстве как принудительность, под которой понимается обеспеченность юридических норм возмож­ностью государственного принуждения в случае их нарушения.

15 Кузнецова Н. Ф. Новый Уголовный кодекс Франции//Вестник МГУ. 1994. № 2. С. 34-43.

169

3. К вопросу о понятии ответственности законодателей

Значительный интерес представляет собой вечная и вновь став­шая актуальной проблема ответственности за законотворчество. Известно, что качество законов вызывает не только общественное недовольство, но и критику в юридической науке. Изъяны и недо­статки в законодательной деятельности — наиболее часто прояв­ляются в нарушении законодательных процедур, законодательной техники, принятии декларативных законов, не имеющих правового содержания, а также неприятии законов, в которых ощущается особенная потребность общества и др.

В связи с законотворческой функцией Государственной Думы РФ возникают различные вопросы. Например, существует ли пре­дел возможностей законодательных органов? Вправе ли парламент урегулировать любой вопрос с помощью законов или есть ограниче­ния его власти? Может ли идти речь об отмене законов, о призна­нии их неправовыми? Но все же главный вопрос — может ли идти речь об ответственности законодательного органа перед обществом за свою неэффективную или противоправную деятельность? «Воз­можности парламента нужно считать ограниченными. Иной ответ расходился бы с главной идеей разделения властей, идеей не толь­ко автономии властей, но и их взаимных противовесов. Неограни­ченность полномочий парламента могла бы привести его к тира­нии. А тирания законодателя нисколько не лучше, чем тирания правительства, президента или одной партии. Никто, кроме пар­ламента, не может принимать законы. Законы, принятые парла­ментом, обязательны для исполнения» 16.

Однако за этими пределами приоритет парламента заканчивает­ся. В сфере управления и правосудия парламент не может играть решающей роли. Таким образом, по мнению Р. 3. Лившица, ог­раничения существуют лишь за пределами компетенции парла­мента. Этот общий вопрос о связанности правом законодательного органа не нов.

История свидетельствует, что наука не раз вплотную подходила к вопросу ответственности законодательной власти, но однознач­ного решения практически этот вопрос так и не получил.

Реалии современной жизни - принятие Конституции РФ 1993 г., провозглашение правового государства, превращение права не только и не столько в инструмент политики управления обществен­ными процессами, сколько способом защиты и гарантии прав и свобод граждан, опять выдвинули эту проблему, переведя ее в практическую область. Концептуальные предложения для обосно­вания необходимости разработки и принятия Федерального консти­туционного закона РФ «О конституционной ответственности» п

16            Лившиц Р. 3. Теория права. С. 105-106.

17            Колосова Н. М. Конституционная ответственность — самостоятельный

вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N° 2; По этому

вопросу см. также: Краснов М. А. Ответственность в системе народного предста­

вительства (методологические подходы). М., 1995. С. 56.

представляют собой хорошую теоретическую платформу для работы в направлении поиска форм ответственности органов государствен­ной власти и должностных лиц за нарушение норм Конституции РФ. Однако разработка проблем конституционной ответственности органов законодательной власти в условиях нестабильных обще­ственных отношений - практически разрушенного гражданского общества, затянувшихся реформ и т. д. весьма проблематична. Конституционные положения для разработки Федерального закона «О конституционной ответственности» рассчитаны на стабильные отношения в обществе, с устойчивым правовым фундаментом.

4« Юрвдико-техническяе аспекты юридической ответственности в законотворчестве

Концепция юридической ответственности, как мы пытались показать выше, формировалась и развивалась в основном в ином обществе-с иной социальной структурой, целями, задачами, принципами формирования. Новые социально-экономические ус­ловия требуют критически переосмыслить ряд теоретических кон­цепций. И главный критерий - в максимальном сближении теории с практикой. Как справедливо заметил американский ученый, правовая система - это не упражнение по истории, а некий меха­низм для решения проблем и проблем, которые надо решать, — это сегодняшние проблемы, а не вчерашние 18.

Дело в том, что законы касаются не только прав и свобод чело­века. Формирование новой системы общественных отношений свя­зано, например, с принятием целого комплекса законов «опере­жающего характера», которые в стране с не вполне, а точнее не развитыми рыночными отношениями, приходится «подталкивать» правом 19.

Как справедливо отмечено в юридической литературе при ис­следовании вопроса о критериях законотворческих ошибок, о чем будет подробнее сказано далее, не всякие недостатки действующих нормативно-правовых регуляторов могут быть отнесены на счет деятельности правотворческих органов. Немаловажную роль в при­нятии качественных законов играет и состояние научных исследова­ний, уровень развития науки м.

О том, как формировались новые экономические отношения в стране, как прорабатывались экономические обоснования предло­жений, облекавшихся в дальнейшем в форму закона, приведем только один пример, хорошо описанный известным российским экономистом М. Бергером21. «Ветераны совместного предприни­мательства утверждают, что появление совместных предприятий

18            См.: Фридман Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 86.

19            Российские вести. 18 января 1994 г.

20            Российское законодательство: проблемы и перспективы. М. С. 384.

21            Бергер М. Первые СП или происхождение иностранного капитала. Жур­

налистский анализ 10-летия экономической реформы//Известия.  18 апреля

1995 г.

170

171

(с иностранным капиталом. - Н. К,) стало результатом то ли ого­ворки (?! — #. К.) генерального секретаря М. С. Горбачева, то ли небрежности его референтов, когда он в одном из своих выступле­ний в 1986 г. сказал о готовности Союза развивать совместное предпринимательство. А должен был сказать «совместная деятель­ность». А разница между первым и вторым — как между словами «рынок» и «колхозный рынок». Тем не менее в порядке реализации этой «оговорки» расторопными чиновниками были подготовлены и приняты 13 января 1987 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР и Постановление СМ «О совместном предпринимательстве и совместных хозяйственных объединениях». Этот документ предпо­лагал широкие льготы по налогообложению и таможенным сборам для СП». По признанию автора статьи в то время советское руко­водство вряд ли думало о необходимости притока капитала и оче­видно не представляло, как иностранный капитал будет сосуще­ствовать с централизованным регулируемым отечественным. Ско­рее всего это была чисто политическая инициатива, плод нового мышления.

Законодательство не может развиваться без хорошо продуман­ной стратегии законотворчества. Но она до сих пор не существует. Законы создаются в условиях напряженного противостояния раз­личных политических сил. Кто прав, кто виноват, какие законы считать истинными, зависит от того, каковы цели.

Как видно, право формируется стихийно в крайне сложных ус­ловиях, при отсутствии четких программ и планов, под воздей­ствием самых разнообразных и противоречивых идеологических догм. Поэтому в поисках истины для объективности научного ана­лиза необходимо опираться не только на господствующую точку зрения ведущих политиков, но и прислушиваться к их оппонентам, чтобы не повторить ошибок, которые привели к необходимости революционной перестройки общества; чтобы выяснить, наконец, в чем сейчас основной государственный интерес, который невоз­можно вычислить по законам, которые принимает Дума.

Об ответственности законодателей следует говорить не только в тех случаях, когда принимается закон неудовлетворительный с пра­вовой точки зрения, с нарушением правил законодательной про­цедуры, но и тогда, когда закон не принимается своевременно. Так, в Думе три года, а сегодня уже 4 года (с 1995 г.), не смогли увидеть свет законы «О гарантировании вкладов граждан в банках» и «О банкротстве кредитных организаций», которые предусматри­вали надежную страховку возврата вкладов. Однако лоббистские силы банков оказались сильнее, и у граждан возникло ощущение, что власть не защитила их в очередной раз22.

В свое время Государственная Дума, несмотря на многочис­ленные голосования, увязнув в дискуссиях, фракционных раз­ногласиях, так и не смогла принять госпрограмму послечековой приватизации, и тогда Президент своим Указом № 1535 от 22 июля

22 Российская газета. 24 ноября 1998 г.

172

1994 г. ввел в действие основные положения государственной про­граммы приватизации государственных и муниципальных пред­приятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. Последо­вавшая за этим тяжба Государственной Думы с Президентом с уча­стием Конституционного суда окончилась ничем, несмотря на то, что Госдума поставила под сомнение право Президента в указанной области государственной деятельности, поскольку нормативное регулирование в данной сфере не входит в компетенцию Президен­та РФ.

Конституционный суд отклонил запрос нижней палаты Феде­рального Собрания о проверке соответствия Конституции Указа Президента № 1535 на том основании, что может принять к своему рассмотрению, т. е. разрешить спор в том лишь случае, «если спор не может быть разрешен иным способом», в то время как у Госду­мы такой способ сохранился — она могла принять в виде закона госпрограмму денежной приватизации. Результаты такой ошибки известны23.

Противостояние в законотворчестве продолжается до сих пор; отсутствие четко сформулированной программы развития общества является главной причиной многочисленных недостатков, оши­бок, сбоев при принятии законов и их качества, что необходимо учитывать, исследуя вопросы ответственности в законотворческой деятельности в РФ.

Есть область в законотворчестве, где можно уже говорить об ошибках законотворчества. Это сфера законодательного процесса и законодательной техники. И в теории, и на практике возникают вопросы установления ответственности за качество вносимых зако­нопроектов 24. Если классификация правотворческих ошибок, предложенная С. В. Полениной25, касается стратегических про­блем законотворчества и связана с общим направлением законо­дательной политики, цели которой еще недостаточно ясны, то в качестве действующей схемы можно принять предложение о клас­сификации правотворческих ошибок, предложенную В, М. Сы­рых 26: пробелы, избыточная нормативность; нарушение стиля; коллизии между отдельными законами; фактографические ошиб­ки. К этому ряду следует отнести также вопрос о нарушении требо­ваний к структуре правового (законодательного) акта с точки зре­ния санкции в правовой норме. В качестве примера того, какая

23            По сообщениям печати, например, «вся авиационная промышленность

России оказалась под контролем американской компании, которая приобрела

акции 19 предприятий//АИФ. 1995. № 52,

24            Так, с целью контроля за законотворчеством было высказано предложе­

ние В. П. Казимирчука. Он один из первых обратил внимание на то, что

«закон у нас безличен» и предложил ввести в практику, чтобы закон именовал­

ся бы по фамилии автора законопроекта. См.: Власть и закон. Круглый стол

ученых-юристов//Известия. 16.10.88. № 291.

25            Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М.,

1993.

26            Сырых В. М. Российское законодательство: проблемы и перспективы.

М., 1995. С. 389.

173

неразбериха существует в практическом правотворчестве по отно­шению к санкциям закона можно привести пример Федерального закона «О государственном контроле за соответствием крупных рас­ходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходов» от 20 июля 1998 г.27.

Следует, конечно иметь ввиду, что право — это не математика с ее точными и безупречными формулами. Оно имеет дело со слож­ным комплексом переплетающихся элементов сложнейшей со­циальной материи. Теория права признает целую группу так назы­ваемых нетипичных нормативных предписаний. В реальности су­ществуют такие нормы как нормы-принципы, нормы определения и др. Однако, если говорить о тенденциях и закономерностях раз­вития правовой формы с позиции утверждения правового государ­ства, то определение нормы права как общественного отношения, защищенного судебной властью, могло бы служить критерием оценки соблюдения формальных требований, предъявляемых к правовой норме28,

Я разделяю позицию тех ученых, которые отрицают право на существование декларативных, описательных законов. Такие зако­ны полны пожеланиями, заклинаниями, но в них трудно найти правовую норму. Ее может и не быть либо она тонет в потоке ин­формации, как например в законе, отклоненном Президентом письмом от 11 февраля 1999 г. № Пр-173, «О бирже и биржевой деятельности», который не решает основных проблем, связанных с этой деятельностью, состоит из описаний, более подходящих для элементарного учебника. Если закон написан как учебник или статья, он теряет качество правового документа29.

В этом законе вообще нет предмета правового регулирования, что справедливо отмечено при его отклонении Президентом РФ. С точки зрения формальных требований не является законом акт, в котором вместо конкретной санкции содержится ссылка на дру­гой закон с формулировкой, как например в упомянутом Законе «О физкультуре и спорте в РФ» (ст. 41). Под заголовком «Ответ­ственность должностных лиц за соблюдение настоящего Федераль­ного закона» сказано, что «Должностные лица за несоблюдение положений настоящего Федерального закона несут ответственность

в соответствии с законодательством» (курсив мой. — Н. К.). В та­ком случае получается, что если уже существует законодательство, которым предусмотрена ответственность за нарушения, предусмот­ренные Законом «О физкультуре...», то содержание данного закона является простым дублированием уже однажды урегулированных общественных отношений. И этот прием используется довольно часто. В этом отношении можно сослаться на опыт европейских законодателей. Так, Свод законов штата Нью-Йорк, который включает в себя основополагающие судебные решения по такого рода вопросам. Например, к § 16 ст. 3 Конституции этого штата прилагаются судебные решения, трактующие положение конститу­ции, в котором запрещается принимать законодательный акт, со­держащий лишь ссылку на другой акт (или часть акта), если соот­ветствующие положения такого акта не приведены в первом акте полностью30. Кстати сказать, в ряде государств со сложившейся системой парламентаризма, например в США, существуют спе­циальные органы, осуществляющие контроль за соблюдением за­конодательной техники и достаточно сложная процедура контроля. Указание на ответственность должно обязательно содержаться в том нормативном акте, который содержит понятие, признаки того или иного правонарушения. Можно признать целесообразным вы­сказанное в юридической литературе мнение о необходимости по­степенно отказываться от норм бланкетного типа. Такая практика приводит например, к тому, что один государственный орган ут­верждает перечень правонарушений, а другой устанавливает санк­ции. В результате часто складывается ситуация, когда перечень правонарушений изменяется по решению одного государственного органа, а санкции не меняются, т. к. другой государственный орган и не думал их менять. Подобная ситуация часто наблюдается при установлении административной ответственности. Нередко статьи, устанавливающие меру юридической ответственности, не содержат понятия и признаков правонарушения. В этих нормах обычно делаются ссылки на нормы других нормативных актов. По­добная законодательная практика зачастую приводит к трудностям реализации санкции правовой нормы31.

27            Российская газета. 24 июля 1998 г. № 116-ФЗ.

28            Можно сказать, что в законодательной деятельности Госдумы, что кате­

гория ответственности не стала еще основным элементом правовой нормы. Это

касается, прежде всего, отношения законодателя к самому понятию. Так,

в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Россий­

ской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"» сказа­

но: «в п. 3: в абзаце втором слова "несет ответственность за" заменить словом

"обеспечивает"». Таким образом, в правовой норме практически ставится ра­

венство между понятиями «ответственность» и «обеспечение», что с юридиче­

ской точки зрения совершенно неприемлемо (сб. Ф. конст. законов и Феде­

ральных законов. Вып. 3. 1995. № 23-ФЗ. 10 августа 1994 г.),

29            Закон в переходный период: опыт современной России // Государство и

право. 1995. № 10. С. 47-48. Более свежий пример «О физической культуре

и спорте в РФ».

174

Ответственность за законотворчество — проблема новая в юри­дической науке. По существу наука только осторожно приближает­ся к ней. Не определены еще ее границы и даже очертания самого предмета представляются весьма расплывчатыми. Однако практи­ческая потребность в ней, учитывая роль законодательства в жизни общества, особенно общества, которое находится на переломном этапе, - чрезвычайно велика.

30            Законодательная техника в США на федеральном уровне и в штатах.

Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып.  194. М.,

1982. С. 5.

31            Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 363-364.

175