Глава VI. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона

1. Право законодательной инициативы как фактор стабильности законотворческого процесса

Особенности процесса стабилизации закона предполагают ряд основополагающих моментов. Одним из них является исследование наиболее актуальных проблем законодательного процесса в целом и отдельных его стадий. Невозможно решать задачу повышения пре­стижа закона в обществе без исследования особенностей процедуры его принятия. Вместе с тем истоки процесса принятия законов лежат в самом обществе, включаясь в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического.

Соответственно стабильность законодательной процедуры и ее конечного результата - принятого закона зависит и от сбалансиро­ванности социальных интересов, и от устойчивости политических и экономических процессов.

Законодательный процесс является понятием юридическим и предполагает осуществление строго регламентированной процеду­ры по принятию закона, состоящей из конкретных стадий. Более того, исходя из смысла Конституции, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд после­довательно сменяющих друг друга этапов. Законодательный про­цесс как юридический процесс начинается со стадии внесения за­конопроекта или законопредложения в законодательный орган — парламент, т, е. со стадии законодательной инициативы. Следует отметить, что законодательная инициатива начинает формировать­ся в рамках законотворчества в целом как более широкого понятия по сравнению с законодательным процессом, когда выявляются потребности в принятии закона, осуществляется научная, эксперт­ная и организационная подготовка законодательной инициати­вы. Важность этой стадии объясняется, с одной стороны тем, что во всех парламентах принятие закона начинается с осуществления

91

права законодательной инициативы. В то же время субъекты, об­ладающие правом официального внесения в парламент законо­проекта или законопредложения, располагают правовой возмож­ностью влиять на формирование и содержание законодательства. Правда, парламент не обязан принять соответствующий внесенный законопроект в качестве закона или может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось. Однако важно подчеркнуть, что парламент обязан рассмотреть, внесенное субъектом право законо­дательной инициативы, предложение об издании закона или его проект. Таким образом, законодательная инициатива относится к тем категориям, без которых трудно представить стабильное разви­тие законодательства. Рассмотрим несколько наиболее важных вопросов, относящихся к этой проблеме.

В настоящий момент анализ состояния российского законода­тельства свидетельствует о нестабильности и неравномерности раз­вития тех или иных норм права, что в свою очередь в немалой степени свидетельствует о неотработанности процессуальных норм, гарантирующих повышение эффективности принятия законов. В то же время трудно говорить о концепции единого национально­го законодательства, поскольку отсутствуют многие системообра­зующие законы, которые бы позволили сделать законодательный процесс стабильным и сбалансированным, где логически связаны между собой правила поведения всех субъектов, которые в нем уча­ствуют. Законодательная инициатива относится к тем проблемам; которые достаточно хорошо известны и исследованы в правовой теории. Ее можно отнести к разряду стабильных категорий, не со­здающих острых спорных моментов в теории или на практике. В то же время практический аспект осуществления законодательной инициативы трудно признать хорошо изученным на современном этапе законодательного процесса в РФ. Недооценивается влияние использования права законодательной инициативы на стабилиза­цию процесса принятия законов в государстве и повышение их эф­фективности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. по сравнению с предыдущей Конституцией 1978 г. (с изменениями и дополнениния­ми) не внесла «революционных» изменений в право законодатель­ной инициативы, хотя и содержит ряд отличий от ранее действо­вавшего конституционного законодательства. Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) по сравнению с прежней Конституцией 1978 г. со­кращает перечень субъектов законодательной инициативы, исклю­чив из него не только не существующий более Президиум Верхов^ ного Совета, но и постоянные комиссии и комитеты парламента, Генерального прокурора РФ, общероссийские общественные орга­низации. Правда, и нынешний перечень остается более широким, нежели это имеет место в зарубежных конституционных госу­дарствах. Существует ряд не до конца решенных вопросов, связан­ных с правовым аспектом осуществления конституционного права законодательной инициативы ее субъектами. Одновременно возни­кает проблема аналитического толкования этого права, что связанб

92

с широким и узким понятием законодательной инициативы. Отсю­да возникает потребность в комплексном подходе к правовому регу­лированию института законодательной инициативы.

Законодательная инициатива, как это следует из смысла самого понятия, непосредственным образом связана с процедурой приня­тия закона. Этот институт необходим для определения рамок зако­нодательной процедуры. Точнее, определяя значение законо­дательной инициативы, следует подчеркнуть, что от реализации права законодательной инициативы зависит принятие закона. Ра­зумеется, речь идет о рамках законодательной процедуры в узком значении этого термина, т. е. об определении такого этапа законо­творчества, который начинается в парламенте, является строго формализованным, урегулирован нормативно-правовыми актами и в России традиционно носит название законодательного процесса. Определенный порядок принятия закона является одним из суще­ственных элементов понятия закона и как таковой должен исполь­зоваться при установлении его конституционности, что по сути в случае несоблюдения требований законодательной процедуры предполагает признание его неконституционным. Это следует из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст, 107 Консти­туции РФ. В нем указывается, что в соответствии со ст. 94, ч. 1 ст. 95, ст. 104-108 Конституции РФ в осуществлении законода­тельной инициативы участвуют Совет Федерации и Государствен­ная Дума, а также Президент РФ, другие государственные органы и лица. При этом из принципа верховенства Конституции РФ и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 1 5 Конституции РФ) вытекает обязанность всех уча­стников законодательного процесса соблюдать установленную Кон­ституцией РФ процедуру законотворчества. В связи с этим можно сделать вывод, что фаза, связанная с подготовкой проекта закона, которая предшествует этапу законодательной инициативы и внесе­нию законопроекта в парламент, не является частью законодатель­ного процесса в узком значении, т. е. понимании его как процесса юридического. Эта фаза подготовки законопроекта, как правило, не регулируется актами права в целом или же не регулируется нор­мами специального закона. В законодательстве демократических государств могут устанавливаться общие принципы, относящиеся к законотворчеству в целом, что должно иметь отношение ко всем возможным стадиям законотворчества. Вместе с тем существуют законы, в которых содержатся нормы, относящиеся к фазе, пред­шествующей реализации конституционного права законодатель­ной инициативы. Так, в Федеральном законе «О Прокуратуре Рос­сийской Федерации» от 17 января 1992 г. в редакции от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями в ст. 9 (участие в правотвор­ческой деятельности) закреплено, что прокурор при установле­нии в ходе осуществления своих полномочий необходимости совер­шенствования действующих нормативно-правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом

93

законодательной инициативы, соответствующего или нижестояще, го уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отме^ не или о принятии законов или иных нормативно-правовых актов. А в Федеральном законе РФ «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. в редакции от 10 февраля 1997 г. установлено (ст. 25), что органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии в пределах своей компетенции обладают полномочиями вносить на рассмотрение в органы, обла­дающие правом законодательной инициативы, предложения по разработке законов по вопросам обеспечения безопасности при ис­пользовании атомной энергии.

Можно считать исключительной для российского законодатель­ства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке на­родной инициативы, т. е. с проектом, подготовленным гражда­нами. С юридической точки зрения в конституционном и ином законодательстве для граждан не закреплена правовая возможность вносить законопроекты в Государственную Думу Российской Феде­рации в отличие от ряда других стран. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их широкого конституционного права на участие в управлении делами государ­ства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права обращения в парламент, в том числе с законодатель­ными предложениями. Однако в данном случае (в отличие от юри­дически закрепленных субъектов права законодательной инициа­тивы) парламент сам будет решать, рассматривать такое законода­тельное предложение или нет. Думается, что в дальнейшем следует законодательно закрепить право народной инициативы, подобно тому, как это имеет место в других странах, о чем речь пойдет ниже.

Здесь также необходимо вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Лоббирование относится к тем про­цессам, которые на практике самым непосредственным образом влияют на стабильность процесса принятия закона. Результатив­ность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие проти­водействия вплоть до момента принятия окончательного решения (закона, поправки и т. п.). Важным и достаточно часто используе­мым методом организованных лоббистов является именно пред­ставление готовых законопроектов с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения этого законопроекта по сту­пеням законодательного процесса. Интересно отметить также и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены в подавляю­щем большинстве сами граждане. При этом больше всего обще­ственных проблем поднимают пенсионеры. Законодательные пред­ложения (обращения) граждан в приемную Государственной Думы

94

федерального Собрания РФ в 1997 г. по проблемам социальной сферы составляют чуть ли не половину (около 40%) от общего чис­ла обращений. Большой поток обращений посвящен проблемам обеспечения правопорядка и государственного управления, кон­ституционных прав граждан [.

Все вышесказанное еще раз подчеркивает, что этап законотвор­чества, имеющий место до законодательной инициативы, играет весьма существенную роль в стабилизации закона и процедуры его принятия и может быть предметом отдельного анализа.

Итак, под законодательной инициативой, а точнее говоря под правом законодательной инициативы понимается конституционное право или правомочие определенных в Конституции субъектов-органов или лиц - по внесению законопроектов в палату парла­мента (в Российской Федерации - в Государственную Думу Фе­дерального Собрания). Внесение законопроекта в парламент пред­полагает его прохождение в парламенте в соответствии с норматив­но-правовыми установлениями, что означает последовательное движение законопроекта по стадиям законодательного процесса. По существу речь идет о правовом последствии (событии), знаме­нующем начало законодательного процесса, которое по существу имманентно понятию законодательной инициативы. Интересно в связи с этим отметить, что в конституционно-правовой доктрине Франции под законодательной инициативой понимается право вне­сения акта, который, если будет принят, становится законом. Право законодательной инициативы (внесения предложений или проектов законов) при этом принадлежит парламентариям и пра­вительству. Характерно, что в современной французской теории нет четкого упоминания об обязательности рассмотрения прави­тельственного законопроекта палатой, в то время как в случае на­родной инициативы, рассматриваемой в качестве института непо­средственной демократии, акцент на необходимость рассмотрения парламентом акта, внесенного в этом порядке, выступает вполне определенно2. Надо отметить, что народная инициатива во Фран­ции на практике не находит своего применения, хотя и относится к институтам, предложенным в 1981 г. президентом Франции. Та­ким образом, во Франции правовым последствием реализации за­конодательной инициативы парламентариев не является обязатель­ное рассмотрение этого законопроекта парламентом, хотя это ут­верждение не всегда однозначно. Такой неоднозначный подход не относится к характерным чертам конституций или конституцион­ных теорий иных государств. Как правило, все составляющие эле­менты права законодательной инициативы урегулированы в норма­тивно-правовых актах разного уровня. Это имеет отношение к субъектам этого права, предмету (законопроект, законопредложе-ние и т. п.), к форме законопроекта и требованиям к вносимому

1              См.: Любимов А. П. Лоббизм как конституционно-правовой институт.

М.,  1998. С.  124.

2              См.: О. Duhamel, Y. Meny. Dictionnaire constitutionnel. Paris, 1992. S. 510.

95

проекту, а также к уровню в виду нормативно-правовых актов, регулирующих законодательную инициативу. Рассмотрим некото­рые из этих вопросов.

2. Нормативно-правовые акты, регулирующие законодательную инициативу. Субъекты законодательной инициативы

Право законодательной инициативы регулируется, прежде все­го в актах, обладающих высшей юридической силой, т. е. в кон­ституциях. Можно констатировать, что конституции закрепляют перечень субъектов права законодательной инициативы путем их точного перечисления. Это должно означать, что никакой право­вой акт нижестоящего уровня не может ни сузить, ни расширить этот круг. Такая конституционная ситуация является типичной для всех демократических государств. Это имеет место также и в Фин­ляндии, несмотря на то, что конституционная материя о законода­тельной инициативе, организации и пределах деятельности парла­мента переносится в Акт о парламенте. Правда, иначе обстояло дело в бывшем СССР, где право законодательной инициативы за разными субъектами закреплялось (конкретизовалось) в других ак­тах, преимущественно в Регламенте Верховного Совета. Вместе с тем действующие конституции не дают дефиниции права законода­тельной инициативы, устанавливая лишь перечень субъектов этого права, а также - в какую палату (если их две) парламента вносятся эти проекты. Так, Конституция РФ (ст. 104 ч. 2) говорит о том, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. В США за­конопроекты (билли) могут вносится в любую палату. В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг. Встречаются случаи, когда законопроект может быть внесен только в верхнюю палату (например, в Колумбии). Интересно, что в дореволюционной России в соответствии с Основными государственными законами Российской империи 1906 г. законодательные инициативы могли поступать как в Государственный Совет, так и в Государственную Думу. Теперь же центром законодательной инициативы и всего за­конодательного процесса в РФ является Государственная Дума.

К иным законодательным актам, регулирующим право законо­дательной инициативы, относятся специальные законы об этом праве. Однако они могут иметь отношение только к одному субъек­ту. Так, в Польше предусмотрено существование отдельного за­кона, регулирующего право народной инициативы на внесение законопроекта группой граждан не менее 100 тыс. человек.

Разумеется, нельзя обойти стороной регламенты палат парла­мента, регулирующие саму процедуру осуществления права зако­нодательной инициативы, и прежде всего устанавливающие требо­вания, которым должны соответствовать законопроекты.

Существуют и иные федеральные законы, определяющие неко­торые вопросы, связанные с законодательной инициативой (см., например, упомянутые выше Федеральный закон о Прокуратуре РФ, Федеральный закон об использовании атомной энергии,

96

а также и другие). Однако подобные законодательные положения связаны с законотворчеством в более широком смысле и регулиру­ют по сути подготовительную стадию к осуществлению права зако­нодательной инициативы.

Круг субъектов права законодательной инициативы чаще всего определяется конституциями и является различным в разных госу­дарствах. Конституция России наделяет правом законодательной инициативы Президента РФ, Совет Федерации в целом и отдель­ных его членов, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы по вопросам их специального ведения принадлежит также федераль­ным судам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Следует отметить, что в подавляющем боль­шинстве стран он охватывает правительство и парламентариев. При этом основным субъектом законодательной инициативы в парла­ментских республиках чаще всего является правительство. Это сле­дует из роли правительства, призванного проводить в жизнь го­сударственную политику, основанную на реализации принятых законов. Отсюда проистекает конституционная ответственность правительства перед парламентом (вынесение вотума доверия и не­доверия), а также основная роль в осуществлении законодательной инициативы путем внесения законопроектов по наиболее важным вопросам государственной политики. Это право закреплено не только в Конституции, но и в основополагающих законодательных актах о правительстве. Так, в Федеральном конституционном зако­не «О Правительстве РФ» закреплено, что Правительство РФ осу­ществляет предоставленные ему полномочия, в том числе через реализацию предоставленного ему права законодательной инициа­тивы. Функцию представления правительственных законопроектов в Государственную Думу осуществляют статс-секретари органов ис­полнительной власти. Подробности реализации этого права долж­ны быть урегулированы в регламентах работы правительств. Надо отметить, что за правительством закрепляется другое важное пра­во, связанное с особым требованием, предъявляемым к финансо­вым законопроектам. Оно является следствием общего принципа, которому следует большинство стран, а именно: после того как законодатель определил государственный бюджет, он должен воз­держиваться от принятия законов, реализация которых ведет к уве­личению предусмотренных бюджетом расходов или к сокращению доходов. Поэтому существует усложненный порядок внесения фи­нансовых законопроектов. Они должны быть направлены предва­рительно в Правительство РФ и только при наличии его заключения рассматриваются Государственной Думой3.

Парламентарии повсеместно относятся к субъектам права за­конодательной инициативы. Однако нормативно-правовые акты

3 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический ком­ментарий. М., 1997. С. 547.

97

7-6719

по-разному закрепляют их право. На практике в государствах, где парламентская система действует стабильно и эффективно, парла­ментарии не пользуются этим правомочием в широком аспекте. При этом конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы пар­ламентарии осуществляли это право коллективно. Например, со­гласно Регламенту германского Бундестага, материалы для обсуж­дения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов. Подобное правило установлено Регламентом Сейма Рес­публики Польша. С этой точки зрения типичным подходом являют­ся нормы французского законодательства. Во Франции проекты законов, вносимые парламентариями, называются предложениями (поправками) в отличие от законопроектов, вносимых правитель­ством, которое и определяет повестку дня, т. е. по сути принима­ет решение, какие законопроекты будут рассмотрены в этот день. Существуют также сферы регулирования отношений, где парла­ментарии не могут использовать свое право законодательной ини­циативы. Однако на практике парламентарии достаточно часто ис­пользуют это право, главным образом желая проявить активность перед своими избирателями или же в попытке использовать воз­можности блокирования правительственных проектов. В Швеции существует свой способ ограничения внесения законопроектов де­путатами, заключающийся в установлении термина (до 15 января каждого года), до которого можно вносить проекты.

В России парламентарии обладают конституционным правом законодательной инициативы и используют его достаточно актив­но. Форма реализации этого права четко определяется в законода­тельстве. В Федеральном законе РФ о статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерально­го Собрания РФ (в новой редакции от 5 июля 1999 г.) закреплено, что член Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которая осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и попра­вок к ним, законодательных предложений по разработке и приня­тию новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу. Группа численностью не менее 1/5 де­путатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы мо­жет вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 11 Федерального закона). В законе указано на обязатель­ность рассмотрения Государственной Думой законодательных ини­циатив депутатов в установленном порядке. Порядок осуществле­ния права законодательной инициативы депутатами определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и регламентами палат Федерального Со­брания РФ. В литературе и среди практиков высказываются мне­ния о закреплении права законодательной инициативы за группой депутатов, комитетов или комиссий палат Федерального Собра-

98

ния, а также депутатского объединения в Государственной Думе -фракции или депутатской группы, если коллективное решение о законодательной инициативе принято с соблюдением необходимых требований. Однако легитимность законодательной инициативы в предлагаемом случае была бы не столько правовой, сколько праг­матичной, учитывая то, что по сути проекты часто исходят именно от комитетов и фракций. Правда, остается вопрос о том, будет ли передача права законодательной инициативы комитету или фрак­ции (группе) нарушать конституционную норму (ст. 104).

Вместе с тем имеются резонные предложения о том, чтобы вве­сти правило внесения депутатами только тех законопроектов, ко­торые получили поддержку иных парламентариев, как это имеет место в ряде государств. Эта норма приобретает корпоративный характер и ее можно закрепить в регламенте палаты. Такое положе­ние способствовало бы повышению эффективности законотворче­ского процесса и помогло бы избежать ненужных и неграмотных с юридической точки зрения проектов законов.

В западноевропейских государствах с парламентской формой правления глава государства не обладает правом законодательной инициативы и это касается не только монархов, но и президентов, даже тех, которые избраны путем всеобщих демократических выбо­ров. Правда, этим правом обладает король Бельгии, но лишь чисто формально, поскольку он вносит в парламент правительственные законопроекты. Подобная ситуация существует в Финляндии, где законодательная инициатива принадлежит президенту, но проекты готовит правительство, которое не обладает самостоятельно этим правом. Речь идет о том, чтобы не создавать конкурирующих между собой «центров» по принятию решений в исполнительной ветви власти. Этот механизм представлен по сути в большинстве новых конституций стран Восточной Европы, в частности, в Чехии, Словакии, Эстонии, Болгарии, Румынии и некоторых других. В таких государствах как Россия, Венгрия, Украина, Литва и ряде иных право законодательной инициативы принадлежит как прави­тельству, так и президенту. Подобная ситуация существует в Ита­лии, причем первенство в осуществлении этой инициативы при­надлежит правительству.

В связи с ролью правительства в осуществлении государствен­ной политики встает вопрос об обязанности (а не только праве) осуществления правительством законодательной инициативы. Эта проблема имеет спорный характер, что обусловлено, с одной сто­роны, конституционными задачами (полномочиями) прави­тельства, а с другой стороны, целями законодательной деятельно­сти, обеспечивающей функционирование государства. В то же время подобное право одновременно становится обязанностью там, где конституционные нормы прямо налагают эту обязанность на правительство (например, ст. 236 Конституции Польши)4.

4 См.: Maria KruL Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP. W: Przeglad Sejmowy 2 (25) 1998. S. 15, 16.

99

Определенной спецификой в круге субъектов законодательной инициативы обладают федеративные государства, в которых это право закреплено за частями федерации (союза) или же за автоном­ными единицами. В Российской Федерации право законодатель­ной инициативы на федеральном уровне принадлежит субъектам Федерации в лице их законодательных (представительных) орга­нов. Однако на практике эти органы не так уж часто прибегают к использованию предоставленного им права. Тем не менее суще­ствует мнение, что активное использование этого права субъектами может привести к некоторой инфляции законодательных инициа­тив 5. Что же касается законодательной инициативы органов мест­ного самоуправления, то в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 28 августа 1995 г. с последующими изме­нениями представительные органы местного самоуправления обла­дают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Кроме того, из конститу­ционных положений (Конституция РФ 1993 г.) следует, что Прези­дент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ осуществляют право за­конодательной инициативы по всем вопросам относящимся к ис­ключительному ведению РФ, а также к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

В конституционной практике западноевропейских государств позитивно оценивается народная инициатива, прочно занимающая место в Испании, Италии, Австрии, Швейцарии, а в последнее время закрепляемая и в конституциях государств Восточной Европы (Словения, Литва, Белоруссия, Румыния, Польша). Так, в соот­ветствии с Конституцией Польши 1997 г. законодательная инициа­тива принадлежит наряду с послами (депутатами), Сенатом (верх­ней палатой парламента), Президентом Республики и Советом Министров также группе не менее, чем 100 000 граждан, имеющих право избирать депутатов Сейма (ст. 118 Конституции Польши). При этом порядок осуществления такой народной инициативы дол­жен быть предусмотрен в законе. Из смысла ст. 118 Конституции Польши следует, что процедура прежде всего должна включать наиболее важные этапы (создание группы граждан, сбор подписей и их проверку, представительство этой группы в дальнейшей про­цедуре продвижения проекта, определение способов ознакомления граждан, подписавших проект с его окончательным текстом). За­кон должен предусматривать права и обязанности инициаторов (на­пример, инициативного комитета) по ряду вопросов, в том чис­ле о запрете вносить изменения в проект с момента начала сбора подписей и до конца этого процесса6.

5              См.: Конституция Российской Федерации, Научно-практический ком­

ментарий. С. 546.

6              Maria Kruk. Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP. S. 21, 22.

Представляется, что в российской законодательной практике одной из наиболее важных основ стабилизации законодательства должно стать участие народа в законодательном процессе как его правомочного субъекта подобно тому, как это происходит в иных демократических государствах. Именно сейчас настало время для развития и законодательного закрепления таких законодательных инициатив, чтобы процесс участия народа в принятии закона стал реальным.

Особое место в осуществлении права законодательной инициа­тивы занимают судебные органы. На основании ст. 104 Конститу­ции РФ право законодательной инициативы федеральных судов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Ар­битражного Суда РФ) ограничено предметом их ведения. Под этим следует понимать прежде всего вопросы организации и деятельно­сти соответствующих судебных систем. Следует поддержать мнение, суды особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обоснованно предоставление их высшим инстанциям права законодательной инициативы. А в некоторых государствах (например, Белоруссия, Украина) в круг субъектов включаются иные высшие судебные органы, Генеральный Проку­рор, Палата Контроля (Белоруссия) и Национальный Банк (Бе­лоруссия, Украина). В этой связи следует подчеркнуть роль Кон­ституционного Суда, который как никто иной имеет полное пред­ставление о состоянии конституционного и иного законодательства в стране.

Требования, предъявляемые к законопроектам, вносимым в пар­ламент, определены, как правило, в регламентах палат. В соот­ветствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 104) все законопроекты вно­сятся в Государственную Думу. Отсюда можно сделать вывод о том, что возникает обязанность Государственной Думы рассмотреть законопроект, поступивший от субъекта права законодательной инициативы, по правилам, установленным Конституцией и Регла­ментом Государственной Думы. При этом Государственная Дума не обязана принять такой проект в качестве закона и может принять его в ином виде, нежели направил субъект права законодательной инициативы. Здесь встает вопрос, на который нет четкого ответа в законодательстве, может ли субъект законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект. Однако, как известно, мировая конституционная практика подсказывает два решения: отзыв воз­можен до принятия законопроекта во втором чтении; отзыв возмо­жен на любой стадии, но при этом другой субъект, обладающий правом законодательной инициативы, может взять законодатель­ный проект на себя и законодательный процесс продолжится.

Конституция РФ прямо не предусматривает внесения в парла­мент законодательных предложений, которые в отличие от законо­проектов представляют собой лишь идею или концепцию будущего закона. В то время как под законопроектом в буквальном смысле понимается текст будущего закона со всеми его составляющими (преамбулой,  разделами,  статьями,  юридическими  нормами,

100

101

сформулированными в соответствии с правилами юридической тех­ники). Существует мнение, что законодательное предложение так­же имеет право на обязательное рассмотрение в Государственной Думе (имеются соответствующие положения в федеральных зако­нах, например, в Федеральном законе о статусе депутата Сове­та Федерации и статусе депутата Государственной Думы (ст. 11)). Однако практика идет по пути рассмотрения только текстов законо­проектов, отвечающих требованиям, предусмотренным в Регла­менте Государственной Думы. Следует сделать оговорку о том, что в некоторых странах существует предварительный контроль ор­ганов, которые решают вопрос о дальнейшем движении законо­проекта. Так, в Италии правительственные проекты подлежат предварительному контролю со стороны президента. Как отме­чалось выше, существует также конституционное требование об обязательности заключения правительства по финансовым законо­проектам.

В Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ установлено, что при внесении законопроекта должны быть представлены: пояснительная записка, содержащая предмет зако­нодательного регулирования и изложение концепции предлагаемо­го проекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечень актов феде­рального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению; финансо­во-экономическое обоснование (если реализация законопроекта потребует материальных или иных затрат); в необходимых случаях заключение Правительства. Регламентом также установлены требо­вания, предъявляемые непосредственно к тексту внесенного зако­нопроекта. При внесении законопроектов субъектом права законо­дательной инициативы — коллегиальным органом — должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициа­тивы. Если внесенный проект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и требованиям Регламента, Совет Государствен­ной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения установленных требований. После вы­полнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу. Требования к законопроекту, перечисленные в Регламенте Думы, по существу объединяют конституционное требование (ука­зание правомочного субъекта права законодательной инициативы) и формально-правовые. Предварительное рассмотрение законо­проекта зависит от решения комитета, в который Председатель Го­сударственной Думы направляет законопроект для проверки соот­ветствия установленным требованиям. Окончательное решение по предварительному рассмотрению законопроекта принимает Совет Думы, куда соответствующий комитет направляет законопроект в течение 14 дней. В связи с этим возникает вопрос о том, вправе ли соответствующий комитет Государственной Думы по сути оцени-

102

вать правомочность законодательной инициативы? Вопрос этот не простой, поскольку предварительное рассмотрение законопроекта способствует повышению эффективности законодательного про­цесса в целом, позволяет еще до стадии первого чтения отстранить проекты не соответствующие экономическим и правовым требова­ниям И все же нам представляется, что требования, установлен­ные регламентом, должны быть предусмотрены прежде всего в фе­деральном законе, а затем конкретизированы в регламенте.