Глава VIII. Избирательное законодательство России: стабильность или изменчивость?

Соотношение стабильности и изменчивости закона, как свиде­тельствует история прежде всего стран с континентальной и англо­саксонской правовыми системами, и в реальной действительности и в приоритетах элит и общества подвержено колебаниям и зависит от ряда факторов. В периоды благополучия и процветания ста­бильность законодательства и внутренней политики отвечает ин­тересам большинства общества. Крупномасштабные кризисы и конфликты, трансформации, особенно в форме революций, по­рождают потребность в правовых реформах. Борьба вокруг право­вых реформ и сами итоги этих реформ отражают позиции различ­ных социально-экономических и идейно-политических сил в дан­ной стране и результаты их соперничества. Сфера избирательного законодательства служит одним из ярких тому свидетельств.

Правовое регулирование выборов и, особенно, организация и проведение выборов в современном мире отличаются огромным разнообразием. Источники избирательного права делятся на меж­дународные: международные договоры (начиная с Всеобщей декла­рации прав человека 1948 г.), иные международно-правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права; и внутринациональные: конституции, избирательные кодексы и за­коны, иные нормативные акты, уставы политических партий и других общественно-политических объединений, а также неписа­ные нормы. В России выборы регулируются прежде всего Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами, консти­туциями республик и уставами национально-региональных и регио­нальных субъектов федерации, законами этих субъектов, уставами муниципальных образований, решениями судов (прежде всего Конституционного Суда РФ), распоряжениями и указаниями Про­куратуры РФ, постановлениями, инструкциями, разъяснениями и другими нормативными актами Центральной избирательной комис­сии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ, разъяснениями

116

и иными актами ряда других органов власти и управления (на­пример, Судебной палатой по информационным спорам при Пре­зиденте РФ). В современном мире избирательное законодатель­ство принадлежит к одной из самых динамично развиваю­щихся областей публичного, преимущественно конституционного права.

В немалой степени это связано с характером и функциями ре­гулируемых этим законодательством выборов. Выборы как проце­дура отбора лиц для занятия выборных постов и формирования вла­стно-управленческих, а в некоторых странах и судебных, орга­нов возникли в условиях первобытной родовой и военной демокра­тий для избрания прежде всего вождей (старейшин) и военачальни­ков. Наибольшее развитие они получили в рамках   европейской цивилизации. Избирательные процедуры и избирательное законо­дательство достигают высокого уровня уже в условиях древнегре­ческой демократии и Римской республики. Возрождение роли выборов во властно-политических процессах происходит первона­чально в городских республиках средневековья, затем в сословно-представительных учреждениях. Однако подлинной вехой в разви­тии выборов и избирательного законодательства стала Великая французская революция и развернувшаяся в XIX веке  под ее воз­действием в Западной Европе борьба третьего сословия и рабочих за политические права и свободы, прежде всего за избирательные права \ По мере становления представительной демократии выбо­ры приобретают следующие основные функции: конституирование и легитимация политико-государственной системы, формирование органов представительной власти, отбор и ротация   политических элит и лидеров, оценка гражданами проводимых правительством (президентом)  и правящей политической партией курсов внутрен­ней и внешней политики страны,  деятельности депутатов и изби­раемых населением членов органов исполнительной власти, конт­роль общества за этой деятельностью, выявление общественного мнения и предпочтений избирателей в отношении широкого кру­га внутринациональных и международных проблем, политическое воспитание и политическая социализация  граждан,  предотвраще­ние и разрешения конфликтов и выработка компромиссов и кон­сенсуса. Выборы в условиях подаинной демократии являются са­мой массовой и действенной формой участия граждан в политике и управлении.

В зависимости от уровня и территориальных границ проведе­ния различаются международно-региональные (например, выборы в Европарламент), общенациональные, региональные (в том чис­ле на уровне субъекта федерации) и местные выборы. На основе вида избираемого органа и выборного поста выделяются выбо­ры парламента или иного представительного органа (например,

1 См. об этом подробнее: Очерки по истории выборов и избиратель­ного права / Под редакцией Ю. А. Веденеева и Н. А. Богодаровой. Калуга-Москва, 1997.

117

муниципального совета), президента или главы другого органа ис­полнительной власти (например, губернатора, мэра), судей, ше­рифов и т. д.

1. Возникновение избирательного права в России

В России за исключением периодов средневековой Новгород­ской республики, ограниченного выборного территориального и сословного делегирования на земские соборы в XV—XVI вв., цензо­вого представительства в институтах сословного и местного самоуп­равления выборы вплоть до эпохи реформ 60—70-х годов XIX в. выборы не играли сколько-нибудь значимую роль в политико-госу­дарственной жизни страны. Эти реформы Александра II, призван­ные модернизировать Россию, вслед за освобождением от крепо­стной зависимости крестьян ввели выборы в органы земского и городского самоуправления, в которых впервые участвовали все сословия российского общества. Несмотря на то, что выборы были косвенными, проходили раздельно по трем куриям, носили нерав­ный и цензовый характер, они способствовали появлению само­го института выборов, формированию зачатков гражданского общества.

Убийство царя-реформатора и последовавшие вслед за этим консервативные контрреформы в сочетании с поражением страны в войне с Японией привели к резкому подъему революционно-либе­рального движения, требовавшего ограничения власти самодержа­вия и существенного расширения политических прав населения. Под давлением этих революционных событий в 1905-1907 гг. впер­вые в истории России прошли выборы в первый общенациональ­ный представительный орган - в Государственную Думу, которые способствовали формированию многопартийной системы в стране. Изменявшееся законодательство о выборах в Государственную Думу не только отражало конфликты в российском обществе, его неста­бильность, но и оказывало влияние на менявшееся в нем соотно­шение сил.

«Положение о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 г., вводившее многоступенчатые, неравные для разных сосло­вий, с высоким имущественным цензом и косвенные выборы де­путатов Думы, от участия в которых устранялись, в частности, рабочие, вызвало бурю негодования в стране. Под давлением все­российской политической стачки Указом от 11 декабря 1905 г. были внесены изменения в названное Положение о выборах в Государ­ственную Думу. Благодаря снижению имущественного ценза к вы­борам были допущены рабочие. Однако в целом избирательного права лишалось большинство взрослого населения империи - жен­щины, военнослужащие, студенты, ведущие кочевой образ жизни народы и ряд других слоев и групп. К выборам допускались только достигшие 25 лет мужчины, разделенные на несколько неравных курий. Так, для некоторых курий (например, для крупных и сред­них землевладельцев, отвечающие требованиям высокого имуще-

П8

ственного ценза жители ряда крупных городов) устанавливались двухступенчатые выборы; для мелких землевладельцев, крестьян и рабочих, трех и четырехступенчатые косвенные выборы. Отсюда огромный разрыв в представительстве курий на одного выборщи­ка - от 2 тысячи избирателей в землевладельческой курии, до 30 тысяч и 90 тысяч в соответственно крестьянской и рабочей курий. Откат революционно-протестного движения царизм и другие кон­сервативные силы использовали для изменения 3 июня 1907 г. из­бирательного законодательства. Новое Положение о выборах лишило или существенно сократило представительство в Думе жи­телей окраин, нерусского населения, жителей городов и низших сословий, особенно от крестьян и рабочих.

Февральская революция 1917 г. в немалой степени была вызва­на отстранением от участия в выборах и тем самым от влияния на выработку внутренней и внешней политики подавляющего боль­шинства жителей Российского государства — по июньскому «Поло­жению» 1907 г. только 15 процентов жителей страны могли вос­пользоваться избирательными правами. Эта революция поставила в политическую повестку дня безотлагательную реализацию идеи Учредительного собрания, обсуждавшейся в России почти в тече­ние столетия. Как отмечает Л. Г. Протасов «Умозрительно пред­ставлялось, что кратчайший путь к нему лежит через всеобщее из­бирательное право и суверенное всенародное представительство, само избирающее форму правления. Соединение в едином лозунге этих принципов придавало ему законченно революционный смысл и поистине универсальный характер»2. Требование введения всеоб­щего избирательного права впервые в России внесли в 1903 г. в свою программу социал-демократы, а в 1905 г. это требование объявила, наряду с необходимостью введения принципов прямо­го и тайного голосования, либеральная партия кадетов. 3 марта 1917 г. Временное правительство в своей Декларации провозгласи­ло: «Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, рав­ного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны» 3. Принятое Временным правительством в июле 1917 г. «Положение о выборах в Учредительное собрание» утвердило в целом ряде ас­пектов самое прогрессивное в мире законодательство о выборах, которое оказало в дальнейшем влияние на избирательное законода­тельство других стран. Так, впервые были отменены все основные избирательные цензы: имущественный, образовательный и ценз оседлости. Всеобщность избирательного права обеспечивалась так­же рядом других мер, прежде всего двумя следующими:

- предоставлением вслед за Новой Зеландией, Австралией, Скандинавскими странами и рядом штатов в США избирательных прав женщинам;

2              Протасов Л. Г. Закон о выборах в Учредительное собрание в зеркале

русской революции//Вопросы выборов и избирательного права. Калуга, 1998.

№ 1. С. 5.

3              Там же. С. 6.

119

- установлением одного из самых низких в мире для того ис­торического периода возрастного ценза для приобретения активно­го избирательного права — с 20 лет, а для военнослужащих - неза­висимо от возраста, т. е. фактически с 18 лет.

Прошедшие на такой правовой основе выборы в Учредительное собрание при всех нарушениях избирательного законодательства и его недостатках стали не только школой демократии, но и придали легитимность этому собранию в глазах многих избирателей. Поэто­му разгон большевиками, которые получили только 22,7 процента поданных голосов, Учредительного собрания был негативно вос­принят частью избирателей и это явилось одной из причин граж­данской войны.

Зависимость избирательного законодательства от складывающе­гося соотношения политических сил, от идейных и программных установок правящих элит и их организаций и от установившегося политического режима, равно как и нестабильность этого законо­дательства в период общественных катаклизмов подтвердил и этап становления советско-партийной власти и избирательной системы в России. Следуя демократическим обещаниям, большевики сни­зили избирательный возраст до 18 лет. Опираясь же на идеологи­ческие постулаты диктатуры пролетариата и власти трудящихся, авторы Конституции РСФСР 1918 г. ввели впервые в мире так на­зываемый трудовой ценз. Согласно этому цензу к выборам допу­скались лишь определенные слои и группы, такие как «добываю­щие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом», «крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся на­емным трудом с целью извлечения прибыли» и др. Одновременно Конституция установила и перечень «элементов», лишенных изби­рательных прав, типа лиц, «живущих на нетрудовые доходы», «прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли», «частные торговцы» и др.4. И хотя доля лишенных избирательных прав была относительно незначительной — в сельской местности она составила 0,8 процента, а в городах - 2,7 процента, сам факт утверждения классового принципа в избирательном праве создавал опасные предпосылки для искажения других его принципов. Так, вплоть до 1936 г. сохранялись по существу унаследованные от ца­ризма непрямой (многоступенчатый) и неравный (куриальный) характер выборов в Советы. Поэтому в стране, где почти 75 про­центов составляло сельское население во Всероссийском съезде Советов подавляющее большинство составили представители го­родских рабочих. Изначально большевики отвергали и тайну голо­сования.

Установив фактически тотальный контроль над обществом и го­сударством, Сталин и его окружение в Конституции 1936 г. про-

4 См. подробнее: Избирательное право и избирательный процесс в Россий­ской Федерации. Учебник для вузов. М., 1999. С. 63-67; Шергын В. П. Выборы при советской власти // Выборы в Российской Федерации. М., 1998. С.  21-41.

120

возгласили основные демократические принципы избирательного права. Однако в реальной действительности выборы в бывшем Со­ветском Союзе вплоть до 1958 года не были всеобщими (существо­вало т. н. «поражение в правах», избирательных прав лишались также все находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания), а до конца 80-х годов — ни свободными, ни состязательными, ни тайными. Иначе говоря это были выборы без права людей на выбор, хотя бы потому, что все кандидаты подбирались партийными комитетами соответствующего уровня; в бюллетени вопреки содержащемуся в нем фарисейскому призыву к избирателю вычеркнуть все имена кандидатов, кроме одного, неизменно было имя только одного кандидата; вплоть до пере­стройки существовала неписаная норма, согласно которой подлин­но советский человек получив избирательный бюллетень, не заходя в кабину для голосования прямо шествовал к открытой для всеоб­щего обзора избирательной урне и на глаз у всей общественности опускал туда этот бюллетень. Сам же институт выбора служил реа­лизации не названных выше функций, а скорее средством леги­тимации режима партии-государства, мобилизации населения и контроля над ним, индоктринации и политической социализации советских людей в духе такого режима.

2. Избирательное законодательство в период новейшей трансформации России

Не случайно М. С. Горбачев и его окружение в рамках поиска путей освобождения творческой энергии общества и отдельного че­ловека от удушающего партийно-государственного контроля об­ратились к выборам и избирательному законодательству. Уже в 1987 г. выборы в некоторые звенья местных Советов были в поряд­ке эксперимента проведены по многомандатным избирательным округам с избранием двух или более основных, а также резервных депутатов. Важной вехой в развитии избирательного законодатель­ства в стране стали выборы народных депутатов СССР в 1989 г. Впервые половина из 1500 народных депутатов избиралась на осно­ве относительно свободных и состязательных выборов. Согласно статье 18 Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» дру­гая половина (750) депутатов избиралась от общесоюзных обще­ственных организаций. Тем самым была в известной степени вос­становлена царская куриальная избирательная система, которая противоречила принципам прямого, равного и состязательного из­бирательного права. Достаточно сказать, что нормы представи­тельства от общественных организаций были неравными (от КПСС, профессиональных союзов и кооперативных организаций избиралось по 100 депутатов, а от остальных групп общественных организаций - по 75 депутатов); кандидаты зачастую выдвигались, а затем из них выбирались депутаты на пленумах их руководя­щих органов (а не на съездах, или конференциях этих обществен­ных организаций, как это можно было сделать в соответствии со

121

статьей 51 названного Закона); наконец некоторые общественные организации, прежде всего КПСС, выдвинули по одному кандида­ту на одно место. Однако даже такая половинчатая, фактически переходная избирательная система в условиях «гласности» и быст­рого формирования организованной политической оппозиции на основе «неформалов», их организаций и сыграла огромную роль в подъеме оппозиционного движения. Это движение было немало вдохновлено сокрушительным поражением партийной номенклату­ры на выборах депутатов по территориальным округам. Угроза по­терять власть в результате дальнейшей демократизации выборов, стремление М. С. Горбачева устранить зависимость от ЦК КПСС и его аппарата путем занятия поста Президента СССР и создания Администрации Президента наряду с опасением за единство стра­ны и толкнуло верхушку партаппарата и силовых структур на по­пытку контрпереворота в августе 1991 г.

Важной вехой на пути развития избирательного законодатель­ства и свидетельством тесной его взаимосвязи с доминирующими процессами в обществе и государстве стали выборы депутатов обеих палат парламента России 1993 г. Они проходили после трагичных событий осени 1993 г. в результате сложного сочетания таких фак­торов как выбор «шоковой модели» экономических реформ с ее негативными последствиями как для самой экономики, так и для подавляющего большинства населения, несовместимости совет­ской и президентской систем политико-государственного управле­ния, неспособность элит к компромиссам, личностным качествам лидеров обеих конфликтующих сторон. Выборы регулировались не законом, а Указами Президента Российской Федерации, утвер­дившие Положения о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации соответственно 1 и 11 октября 1993 г., в которые по хо­ду избирательной кампании вносились изменения, дополнения и уточнения как Указами Президента, так и многочисленными по­становлениями, инструктивным письмами и разъяснениями. К тому же деятельность ряда политических партий и иных поли­тических объединений была временно или постоянно запреще­на, а выпуск некоторых оппозиционных газет приостановлен. Сокращенной по длительности оказалась избирательная кампа­ния. Выборы проводились на многопартийной основе, но в отсут­ствие законов о политических партиях и общественных организа­циях.

Ряд экспертов выразил сомнения в достоверности этих выбо­ров. Другие эксперты, как, например, В. Я. Гельман, доказыва­ют, что Положения о выборах и такие их составляющие как сме­шанная избирательная система, 5-ти процентный заградительный барьер, введение в качестве субъекта избирательного процесса наряду с группами избирателей «избирательного объединения», понятие которого оказалось весьма расплывчатым, институт Цент­ральной избирательной комиссии РФ и др. создавались пропрези­дентскими людьми для обеспечения победы либерально-реформа-

122

торских сил 5. Несмотря на названные и иные недостатки этих из­бирательных правовых актов, выборы по мнению большинства оте­чественных и зарубежных аналитиков и политиков легитимизирова­ли сам институт выборов и заложили основу для его дальнейшего совершенствования 6.

Следует напомнить, что одновременно проводился всероссийс­кий референдум, которым была утверждена новая Конституция Российской Федерации, последняя редакция которой была создана президентским окружением. Отражая их недоверчиво-насторожен­ное отношение к выборам в условиях переходного периода, Кон­ституция Российской Федерации в отличие от новейших консти­туций, содержащих отдельные обширные главы о выборах, регу­лирует их скупо и фрагментарно (статьи 3, 32, 81, 84, 96, 97, 101, 102, 130) и фактически не определяет правовой статус политичес­ких партий.

На последнее обстоятельство следует обратить особое внима­ние. Конституция и избирательное законодательство не только отражают трудности формирования многопартийности парламент­ского типа, но и создают определенные препятствия на пути ее формирования. По справедливому замечанию В. В. Лапаевой большинство появившихся после крушения КПСС политических организаций и движений по сути были всего лишь объединениями «против», а не «за». Показательно, продолжает она, что в нынеш­ней России те организации, которые не просто именуют себя партиями, но и являются таковыми в действительности, — это не продукт развития гражданского общества, а осколки прежней еди­ной партии. А реформаторско-демократический потенциал об­щества выражен общественно-политическими движениями и по­литическими организациями. Причем у этого демократического (точнее — антикоммунистического) фланга нет ни общей идеи, ни общего лидера. И чтобы из аморфного антикоммунистического, демократического движения сформировать полноценные партии, надо гораздо больше времени, чем это потребовалось коммуни­стам, чтобы сделать из осколков КПСС несколько разных работо­способных организаций, объединенных общей идеологией 7. Это свидетельствует также о том, что реформы последнего десятилетия являются по существу «революцией сверху» определенных групп элит и лидеров, обладающих решающим преимуществом в админи­стративно-силовых, финансово-экономических и информацион­ных ресурсах, но пока не располагающими структурированной поддержкой общества, которая и является основой политической партии.

5              Гельман В. Я. Создавая правила игры: российское избирательное законо­

дательство переходного периода//Политические исследования. 1997.   № 4.

6              Детальный анализ этих выборов и их правовой основы содержится в сбор­

нике статей сотрудников Института государства и права РАН: «Федеральное

Собрание России: опыт первых выборов». М., 1994.

7              Лапаева В, В. Право и многопартийность в современной России. М.,

1999. С. 8, 50-51.

123

В такой ситуации стоящие у власти либерально-демократичес­кие силы выступили против следованию модели западной предста­вительной демократии, которая как правило не признает в качестве субъектов избирательного процесса политические движения и не­партийные политические организации. В числе иных причин неза­вершенности формирования многопартийности в стране является атомизация общественной жизни и корпоративизация социально-экономических и политических интересов, а также такие позиции лидеров новой России как установка на создание двухпартийной системы и отказ от законодательного ограничения институциональ­ных субъектов избирательного процесса. В совокупности это и обусловило превращение подавляющего большинства самоиденти­фицирующих себя в качестве политических партий в кланово-кор-поративные и групповые организации, не способные выражать об­щенациональные, общегосударственные интересы.

С учетом федеративной природы государства Конституция Рос­сийской Федерации 1993 г. устанавливает в области избирательного права и свобод и правового регулирования как сферы исключитель­ного ведения Федерации и ее субъектов, так и их совместную сфе­ру. Причем на федеральном уровне может быть урегулирован огра­ниченный круг вопросов проведения выборов в субъектах Федера­ции. К тому же принятые ранее законодательные акты о выборах оказались неадекватными для формирования органов государствен­ной власти и местного самоуправления в соответствии с Конститу­цией страны. Поэтому вполне логичным оказалось принятие в кон­це 1994 г. рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Главным до­стоинством данного закона является то, что он установил основ­ные гарантии и принципы участия граждан в выборах всех уровней в стране8, правовой механизм обжалования нарушений избиратель­ных прав граждан, а также предусмотрел формы ответственности за их нарушения. Не менее важно, что этот закон, в отличие от Кон­ституции Российской Федерации, установил в качестве общеобяза­тельных такие из основных международных принципов избиратель­ного права как всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. На повестке дня теперь стоит инкорпорирова­ние в национальное избирательное законодательство таких между­народных принципов и стандартов как свободные, справедливые, подлинные и периодические выборы9.

Таким образом, с 1994 г. начался переход от административно-чрезвычайного регулирования процесса выборов к законодательно­му. «Первый этап создания новой системы избирательного законо-

8              См.: Смирнов В. В. Правовые гарантии и принципы участия граждан в

выборах//Правовая культура, электоральная активность и телевидение. М.,

1996, С. 26-37.

9              Это возможно на основе подготовленного А. А. Вешняковым   проекта

Конвенции Совета Европы. См.: Вешняков А. А. Избирательные стандарты в

международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федера­

ции. М. С.  109-118.

124

дательства в Российской Федерации, - подчеркивает А. Е. Пост­ников, — заключался в принятии на федеральном уровне законов о выборах в федеральные органы государственной власти и создании предпосылок для единого регулирования избирательных прав граж­дан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на территории Российской Феде­рации» 10. Таковыми первоначально стали принятые соответствен­но в мае и июне 1995 г. Федеральные законы «О выборах Президен­та Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Дан­ные законы способствовали созданию дополнительных гарантий для реализации избирательных прав граждан и международных принципов и стандартов избирательного права. Так, в отличие от Закона «О выборах Президента РСФСР» 1991 г. право на выдвиже­ние кандидата на должность Президента получили непосредственно избиратели и избирательные объединения. Для того, чтобы умень­шить непропорционально высокую долю москвичей среди депута­тов Государственной Думы было установлено, что число кандида­тов, оставшееся в не распределенной по региональными группам части федерального списка кандидатов избирательного объедине­ния, ограничивалось 12 кандидатами. Более строгому отбору уча­стников избирательной борьбы способствовало увеличение в два раза (со 100 тыс. до 200 тыс.) минимальное число подписей в поддержку федерального списка кандидатов избирательного объе­динения для того, чтобы этот список был зарегистрирован. Суще­ственно расширилось правовое регулирование избирательной кам­пании, в том числе путем более полного и ясного определения форм, условий и ограничений предвыборной агитации. Стоит осо­бенно отметить запрещение кандидатам в депутаты и на пост Прези­дента страны использовать в предвыборной агитации преимущества своего служебного положения. Намного детальнее стало регулиро­ваться финансирование выборов. Например, теперь кандидаты в депутаты и на пост Президента Российской Федерации, избира­тельные объединения и избирательные блоки не только вправе, но и обязаны создавать избирательные фонды. Данные законы в соче­тании с Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель­ных прав граждан Российской Федерации» 1994 года созданию пра­вовой базы системы избирательных комиссий, усиления правовых гарантий их деятельности и, вместе с тем, ответственности перед гражданами п. Принятый в марте 1995 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» при­мыкая к рассматриваемым двум Федеральным законам, полнее и

10            Постников А, Е. Система избирательного законодательства в Российской

Федерации. Диссертация в форме научного доклада на соискание ученой степе­

ни доктора юридических наук. М., 1997. С. 5.

11            Комплексный анализ правового положения избирательных комиссий и их

деятельности дан в книге: А. В. Иванченко. Избирательные комиссии в Россий­

ской Федерации. История, теория, практика. М., 1996. Необходимо лодчер-

125

более четко определил состав соответствующих правонарушений, расширил круг лиц, привлекаемых к ответственности, установил новые меры наказания, дифференцированные в зависимости от тя­жести совершения нарушений законов п.

Опыт 1995—1996 гг. проведения выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправле­ния выявил целый ряд противоречий, пробелов в правовом регули­ровании выборов и защите избирательных прав граждан, особенно при назначении выборов, выдвижении и регистрации кандидатов, проведении предвыборной агитации, финансировании выборов, обжаловании нарушений избирательных прав граждан. Кроме того, практика показала необходимость введения в сферу федераль­ного правового регулирования проведение референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов. Откликаясь на эти потребности, в сентябре 1997 г. принимается Федеральный за­кон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Этот закон содер­жал 66 статей, совокупный объем которых многократно превышал текст 36 статей Федерального закона «Об основных гарантиях изби­рательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года.

Несмотря на все это впечатляющее развитие избирательного за­конодательства, избирательная практика свидетельствует как о множестве фактов нарушений норм избирательного права, так и об отклонениях от ряда демократических принципов проведения выбо­ров. Частично эти нарушения связаны с пробелами в избиратель­ном законодательстве, с несоответствием избирательного законо­дательства многих субъектов Российской Федерации федеральному законодательству или недостаточной правовой урегулированностью тех или иных этапов, сторон избирательного процесса. Однако не в меньшей степени нарушения норм и демократических принци­пов избирательного процесса, порождающие как правило нару­шения избирательных прав граждан, вызваны: 1. Интересами вли­ятельных, прежде всего властвующих, политических и эконо­мических элит и лидеров, многие из которых готовы любой ценой, с помощью самых «грязных» избирательных технологий прийти к власти, удержать ее или не допустить к власти соперников;

кнуть огромную позитивную роль ЦИК РФ в совершенствовании правового ре­гулирования выборов и избирательного процесса, в разработке программ и концепций этого совершенствования. См., например: Веденеев Ю. А,, Лысен­ко В. И. Организация избирательного процесса в Российской Федерации: про­грамма развития и совершенствования (Концепция и направления деятельно­сти) // Представительная демократия и электорально-правовая культура. Общая редакция и введение Ю. А. Веденеев, В. В. Смирнов. М., 1997. С. 207-221. 12 В. И. Васильев и А. Е. Постников предложили читателям интересный обзор законодательных основ выборов в Государственную Думу и Президента Российской Федерации. См.: Выборы депутатов Государственной Думы 1995. Электоральная статистика. М. С. 13-17; Выборы Президента Российской Фе­дерации 1996. Электоральная статистика. М., 1996.

126

2. Расколотостью и нарастающей поляризацией общества; 3. Сла­бостью политических партий и других политических организаций и движений, неспособных выработать согласие в отношении норм политического поведения; 4. Низким уровнем электорально-право­вой культуры значительной части населения страны. Об этом сви­детельствуют и наиболее типичные виды нарушений избирательно­го законодательства и избирательных прав граждан.

Так, на уровне ряда субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления происходил необоснованный перенос сроков проведения выборов, что ограничивало права избирателей на фор­мирование органов власти, на ротацию занимающих выборные посты лиц.

В ходе выборов всех уровней нередко использовались противо­правные формы и методы ведения избирательной кампании, осно­ванные на психологическом давлении и дезинформации избирате­лей, их подкупе.

В регионах, в первую очередь в республиках, набирает силу тенденция отстранения от участия в выборах реальных соперников кандидатов, представляющих силы, стоящие у власти в том или ином субъекте Федерации, избирательном округе. При этом не­редко одновременно выдвигаются заведомо слабые, «непроходные» кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности выборов. Проведение называемых выборов без права граждан на выбор является нарушением одного из основопо­лагающих международно признанных принципов избирательного права — принципа состязательности. Оно стало возможным в ре­зультате отсутствия должной реакции федеральных властей, в пер­вую очередь судебных, и властей Республики Калмыкия, а затем Кабардино-Балкарской Республики и Республик Татарстан и Баш­кортостан после ранее произошедших там открыто безальтернатив­ных выборов их президентов. За такими безальтернативными вы­борами президентов республик нередко скрывается корыстная консолидация элит титульных наций, а то и их поползновение к установлению этнократических режимов. Нарушения избиратель­ных принципов и норм и избирательных прав граждан в полиэтни­ческой республике, как свидетельствуют прошедшие в июне 1999 г. выборы президента Карачаево-Черкесской республики, чреваты также резким обострением межнациональных конфликтов.

Формирование части избирательных комиссий осуществлялось в нарушение избирательного законодательства без учета предложе­ний общественных политических объединений и собраний избира­телей. Окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии зачастую состоят в основном из государственных и му­ниципальных служащих, независимость которых весьма проблема­тична. Сами же избирательные комиссии, а нередко и избиратели, в ряде субъектов Федерации подвергались давлению со стороны глав исполнительной власти и/или других должностных лиц этих субъектов Федерации. Обобщая, можно констатировать стремле­ние руководителей администраций в целом ряде субъектов Федера-

127

ции установить фактически контроль над избирательными комисси­ями различных уровней.

В некоторых же субъектах Федерации отмечены факты запуги­вания избирателей путем угрозы увольнения, а в селах - угрозы отключения газа и электричества, незавоза необходимых товаров. В отношении же ряда кандидатов и их доверенных лиц применя­лись угрозы и даже насильственные действия.

Общественность обращает внимание и на расширяющуюся практику досрочного голосования избирателей, создающую воз­можность воздействовать на их выбор. Особенно высок процент досрочно проголосовавших избирателей на выборах глав исполни­тельной власти субъектов Федерации.

Еще больше оснований для предположений об искажении воли избирателей дает непомерно высокий процент избирателей, голо­совавших вне помещения для голосования путем использования пе­реносных ящиков.

Широкое распространение получила практика мобилизацион­ного вовлечения должностных лиц отдельных государственных предприятий и организаций, а также государственных служащих в избирательные кампании при выборах в органы государственной власти субъектов федерации, особенно при выборах глав исполни­тельной власти этих субъектов.

Избирательное законодательство ряда субъектов Федерации, прежде всего республик, содержит или еще недавно содержало нормы, незаконно вводящие, например, ценз проживания или требование знания иного, кроме русского, языка, республикан­ское гражданство и поэтому неправомерно ограничивающие усло­вия приобретения активного и пассивного избирательного права граждан. Решениями судов и избирательных комиссий различных уровней было отменено немало неправомерных решений избира­тельных комиссий об отказе в регистрации кандидатов. Наблюдате­лями и исследователями было зафиксировано также существенное количество фактов нарушений тайны, а также порядка голосова­ния, особенно при проведении голосования вне помещения для голосования.

Представители бизнеса и частных компаний почти неограни­ченно используют деньги и другие материальные ресурсы для про­талкивания угодных им кандидатов. Наблюдается также тенден­ция к росту числа этих представителей, стремящихся самим занять выборные должности, чтобы получить различные льготы и пре­имущества для своего бизнеса или обеспечить себе иммунитет от уголовного преследования за совершенные ими преступления. Депутатская неприкосновенность таких криминальных лиц подры­вает в глазах многих избирателей легитимность выборов и уважение к избранному органу власти.

Сколько-нибудь полная реализация избирательных прав и сво­бод граждан, права граждан на участие в референдуме невоз­можна без обеспечения принципа гласности при проведении выбо­ров. Для подавляющего большинства избирателей главным, а не-

128

редко и единственным, источником информации о кандидатах, избирательных объединениях являются средства массовой инфор­мации. Вот почему столь важно обеспечить всем кандидатам, изби­рательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам по проведению референдума равный и справедливый дос­туп к СМИ.

Между тем, в избирательных кампаниях 1993 - начала 1999 гг. наблюдался большой разрыв в фактическом доступе к СМИ, осо­бенно к наиболее влиятельным - к электронным, между отдельны­ми кандидатами, избирательными объединениями и избиратель­ными блоками. В основе такого разрыва, — приводящего к су­щественным нарушениям избирательных прав и свобод граждан, -лежат огромные различия в размерах материально-финансовых и властно-административных ресурсов, фактически использованных этими кандидатами и избирательными объединениями/блоками, а также злоупотребления своим служебным положением некоторы­ми из этих кандидатов.

Широкое распространение получила незаконная практика про­ведения предвыборной агитации, в основном путем использования СМИ, должностными лицами государственной власти и местного самоуправления в период исполнения ими служебных обязанно­стей. Руководящие лица во многих субъектах Федерации шли на срывы вещания центральных телеканалов, чтобы это время запол­нять предвыборными агитационными материалами. Они заметно преуспели в стремлении подчинить своему контролю региональные и местные СМИ, в том числе и под предлогом оказания им финан­совой помощи.

Серьезного улучшения требует и этика использования СМИ в избирательных кампаниях. Наряду с применением некорректных и грубых высказываний распространялись не соответствующие дей­ствительности сведения, порочащие политических оппонентов. К тому же выпускалось и распространялось немало анонимных аги­тационных материалов. Все это дезинформирует избирателя и ли­шает его возможности сделать обоснованный выбор и даже нередко дискредитирует саму идею выборов.

Избирательные права и политическая воля россиян не пол­ностью реализуются и в связи с тем, что согласно Конституции РФ формирование Правительства страны Президентом РФ не зависит от результатов выборов в Государственную Думу.

Следует отметить, что суды и прокуратура, особенно на мес­тах, недостаточно энергично борются с нарушениями избиратель­ных законов и, тем самым, с нарушениями избирательных прав и свобод российских граждан, зачастую вяло реагируют на жалобы и обращения избирателей. Вместе с тем, случай с фактически без­альтернативными выборами президента в Республике Башкорто­стан, как и ряд подобных, в которых решения судов принимались слишком поздно, чтобы устранить нарушения избирательного за­конодательства и избирательных прав граждан, требуют внесе­ния изменений и в гражданско-процессуальное   законодательство

129

9-6719

с целью установления особого сокращенного порядка рассмотре­ния дел о такого рода нарушений.

Во многом стремлением устранить или смягчить нарушения из­бирательных прав граждан, усовершенствовать избирательные за­конодательство и процедуры объясняется принятие Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный за­кон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в марте 1999 г., «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации» в июне 1999 г. и «О выборах Прези­дента Российской Федерации» в декабре 1999 г. Они ставят барьеры для ряда из названных нарушений избирательных прав и свобод граждан или создают условия для их устранения. Однако пока дале­ко не для всех подобных нарушений. В первую очередь это отно­сится к регулированию финансирования выборов и проведения избирательных кампаний. И хотя последние названные законода­тельные новации ужесточают финансовый контроль за участниками избирательного процесса, выборы депутатов Государственной Думы 19 декабря 1999 г. показали, что остаются еще немало лазе­ек, дающие возможность обойти запреты, использовать т. н. «зе­леный нал». Необходимо создать систему всестороннего регулиро­вания и контроля частно-политического и государственного финансирования выборов на основе разработки и принятия Феде­рального закона «О финансировании выборов», Используя юриди­чески неясное различие между политической информацией, поли­тической рекламой и предвыборной агитацией, ряд политических объединений и лидеров по существу развернули эту агитацию за­долго до разрешенного Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы» срока ее начала. Для более полной и эф­фективной защиты порождаемыми отсюда нарушениями избира­тельных прав необходимо принять Федеральный закон «О полити­ческой рекламе».

Совершенствование и упорядочивание законодательства субъ­ектов Российской Федерации об организации и проведении выбо­ров и референдумов в этих субъектах и в муниципальных обра­зованиях может осуществляться теперь и с использованием разра­ботанных по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации восьми модельных законов.

Завершая краткий анализ развития российского избирательного законодательства следует подчеркнуть, что исторический опыт на­шей страны свидетельствует, что социально-экономические и по­литические трансформации в уходящем столетии сопровождались и частично вызывались реформированием выборов, избирательных систем и самого избирательного законодательства. При этом вы­боры и избирательное законодательство при всей их быстрой из­менчивости служили в целом разрешению острых конфликтов, предотвращению насилия и стабильности. Вместе с тем приходится констатировать, что несмотря на быстрое совершенствование изби­рательного законодательства, пока не созданы надлежащие право-

130

вые, организационные и информационные механизмы защиты прав и свобод граждан Российской Федерации в этой области. Законодатели, а вместе с ними и большинство россиян до сих пор проигрывали в конкуренции с своекорыстными и жаждущими власти силами и обслуживающими их пиаровскими и консалтин­говыми технологиями 13. Федеральные и региональные выборы 1999 г. показали, что так и не удалось законодательно и админист­ративно обеспечить проведение честных и чистых выборов.

Станут ли предстоящие выборы Президента Российской Феде­рации поворотным пунктом в истории становления представитель­ной демократии в России зависит не только от совершенства зако­нодательства и судебного механизм защиты избирательных и других политических прав и свобод граждан, но и от степени гражданской зрелости самого общества, готовности его большинства, особенно элит и лидеров, на практике добиваться всеми законными сред­ствами проведения честных и чистых выборов.

13 См. об этом: Ковлер А, И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995; Янковский И. Р. На пути к реальному народовла­стию: избирательные технологии в России XXI века. М., 1999.

131