Глава IV. Стабильность интересов и конфликты в праве

1. Законные интересы и притязания

Право служит важнейшим регулятором отношений в обществе и государстве. Но «мера правовая» меняется в разных исторических условиях. Определяющим перемены служат экономические, поли­тические и социально-психологические факторы. Ядро же пра­вовой оболочки зависит от характера выражения социальных инте­ресов. Интересы весьма многообразны, и право призвано их выра­зить в нормативно-концентрированной форме. Происходит ли это путем закрепления воли меньшинства, большинства или всего на­рода, отражения плюрализма интересов или «усредненного интере­са», признания общественного согласия и консенсуса. На эти воп­росы дают разные ответы и юридическая наука, и общественная практика.

В аспекте рассматриваемой темы следует сделать акцент на пра­вовом опосредовании интересов, их устойчивости и сбалансиро­ванности. Но это происходит не без юридических противоречий.

Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге «Борьба за право» (1872 г.) обосновал подход к праву как законно защища­емому интересу. Всякое правовое положение встречается с про­тивоположным положением и, ограждая себя, должно его уничто­жить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызыва­ют сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права. При всяком нарушении права правообладатель должен оказать сопротивление — и народ, и человек.

Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защи­те и нарушениях этих интересов. Категория законного интереса получила разработку в юридической литературе как в прошлом де­сятилетии, так и в современный период, особенно в трудах

63

А. В. Малько \ По его мнению, законный интерес есть отражен­ное в объективном праве либо вытеснение из его общего смысла и в определенной степени гарантированного государством юридичес­кое дозволение. Оно выражает стремление субъекта пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей.

Если для субъективных прав характерна обеспеченность юриди­ческими действиями других лиц, то законные интересы отражают лишь разрешенность действия как своего рода правовое стремле­ние. Отдельные законные интересы могут трансформироваться в субъективном праве и побуждать к восполнению правовых про­белов.

Каково же отношение закона к интересу?

Используются разные юридические формулы. В гражданском законодательстве широко применяется категория интереса и закон­ного интереса. Граждане и юридические лица приобретают и осу­ществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе.

Ограничение гражданских прав возможно на основании феде­рального закона и только в'той мере, в какой это необходимо в целях защиты законных интересов других лиц (п. 2 ст, 1 ГК), Вме­сте с тем своего рода презумпция защиты общественных интересов заложена в содержании статьи 10 ГК о пределах осуществления гражданских прав, статьи 426 ГК о публичном договоре и др.

Категория законных интересов закреплена в ст. 1, 7, 56 Семей­ного кодекса Российской Федерации.

Другим способом регулирования законных интересов является закрепление гарантий реализации их прав. Конституционное право граждан на объединение включает в себя создание на добровольной основе общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей. Таково содержание ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях». И далее там же установ­лено: создание общественных объединений способствует реализа­ции прав и законных интересов граждан. Известной корреляцией служит ст. 13 Закона РФ «Об охране окружающей природной сре­ды», в которой одним из полномочий общественных экологических объединений является защита экологических прав и интересов на­селения.

Публичный интерес, признанный и защищенный законом, служит своего рода базовой нормативной ориентацией для деятель­ности соответствующих структур. Так, в норме - дефиниции мест­ного самоуправления установлено, что самостоятельная деятель­ность населения строится, исходя из интересов населения. А пред­ставительный орган местного самоуправления - есть выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Такой

смысл п. 1 ст. 2 и ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законные интересы могут быть признаны в качестве прямо­го объекта охраны закона и защиты правоохранительных органов. В ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» установлено, что Высший Арбит­ражный Суд рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российс­кой Федерации» прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законно­сти, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охра­няемых законом интересов общества и государства.

Как видно, законный интерес отражает легальное признание интересов граждан и всех социальных общностей. Этот интерес может быть строго выражен в праве и иметь адекватную юридиче­скую форму, может презюмироваться из конституционных норм и природы статуса граждан и юридических лиц, может признаваться и защищаться законом и государством.

В то же время социальный интерес может считаться законным скорее как фикция, как мнимый. В этом случае притязания его носителей будут ложными и откровенно посягающими на правовой порядок. Но не признанные скрытые законные интересы могут иметь и прогрессивный характер, могут «разрывать» устаревшие юридические формы и побуждать к установлению новых. Тогда подобные интересы приобретают открыто-легальный характер и получают официальное признание.

Коллизии, конфликты и кризисы стали горькой доминантой современного развития страны. Последнее десятилетие характе­ризуется стремительным распадом Союза ССР, «навязыванием» жестких финансово-экономических режимов, «разделением соб­ственности», интенсивной государственной и управленческой де­централизацией с издержками сепаратизма и национализма, раз­рывом между признанием верховенства права и ростом нарушений законности. Власти не удалось обеспечить достижение граждан­ского согласия и следовать общественным договоренностям, что могло бы придать реформам другой смысл. И дело сводится не только к слому прежней и созданию новой политической системы и «добиванию» политических остатков прошлого, как думают не­которые политологи2. Значительно важнее общественная поддерж­ка преобразований и процедуры согласования интересов. Это и обостряет потребность в переводе потока противоречий в «юридиче­ское русло».

1 См. подробнее: Малько А. В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. Тольятти, 1999. С. 87—106.

2 Клямкин И., Шевцова Л. Как власть и оппозиция борются против государ­ства // Независимая газета. 7, 8 июля 1999 г.

64

5-6719

65

Поэтому столь необходимо выявить причины и виды нарушений законных интересов. Различные социальные интересы в обществе нередко облекаются в юридическую или квазиюридическую форму, о чем говорилось выше, и порождают взгляды, позиции и дей­ствия, препятствующие удовлетворению законных интересов. Это выражается:

а)             в непризнании законных интересов;

б)            в игнорировании законных интересов;

в)             в воспрепятствовании осуществлению законных интересов;

г)             в бездействии по поводу реализации законных интересов;

д)             в выдвижении и отстаивании противоправных интересов.

Часто противоречия интересов происходят на оси «публичные

интересы или частные интересы». Вместо обеспечения их легально­го соотношения, установленного законом, и подвижной иерархии в разных сферах, взаимодополнения наблюдаются столкновение и острая борьба публичных и личных интересов. Между тем именно в этой дихотомии заложен своего рода баланс, предотвращающий юридические коллизии и противоречия. Автор специально анали­зировал данную проблему3.

Право отражает разные социальные интересы. И здесь важно, чтобы закрепленное им соотношение интересов не нарушалось, а реально обеспечивалось, На стадии законотворчества и право­творчества вообще необходимо поддерживать строгую ориентацию на соблюдение нормативно закрепленных интересов. Их выявле­нию, учету и правильному отражению способствуют обобщение материалов социологических исследований, объективный анализ общественного мнения. Полезны парламентские слушания по во­просам концепций и содержания проектов законов. По-прежнему эффективны публичные обсуждения по линии партий и обществен­ных движений, в СМИ, избирателями.

В ходе законодательного процесса следует объективно учиты­вать разные правовые позиции. Однако, как свидетельствует прак­тика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов. Сказывает­ся негативное лоббистское давление ведомств и финансовых струк­тур. Расхождение между позициями депутатов Государствен­ной Думы и членов Совета Федерации подчас объясняются рас­хождением общих и региональных интересов, даже региональных элит.

Все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых быстрее принимаются законы ad hoc — как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских или правительственных структур. Примером мо­жет служить явная задержка с принятием Федерального закона «О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 гг. Федерального закона «О процедуре

3 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное дело. М., 1995. С. 53-80,

66

преодоления разногласия и разрешения споров между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации», принятого Го­сударственной Думой.

В итоге подобного дисбаланса интересов вовремя не решаются актуальные государственные задачи, а законодательство развивает­ся не ритмично и противоречиво.

На стадии правоприменения достижение стабильности интере­сов нередко становится еще более сложным делом. Казалось бы, принятие закона означает признание той степени выражения обще­ственных интересов, которая стала обязательной. Но, однако, со­гласие с концентрированно-нормативной формой правового инте­реса обеспечивается посредством громадных усилий. Можно заме­тить как непризнание некоторых федеральных законов в отдельных регионах порождает там «политико-правовой вакуум», который з-полняется локальными или религиозными нормами. События в Чечне, Татарстане, Дагестане об этом ярко свидетельствуют.

Бездействие и отступление от законов нередко порождаются столкновением интересов властей. Есть множество примеров при­нятия Президентом и Государственной Думой, Правительством и Советом Федерации контрмер в виде «контрастных» законов, ука­зов и постановлений по вопросам формирования госструктур, зе­мельной реформы, выборов и т. д.

Чрезмерное разделение властей ведет не к их взаимодействию, а к противоборству, отвлекающему власть и страну от решения на­сущных задач.

Непопулярные законы, указы и постановления - на федераль­ном и региональном уровнях - чаще всего усиливают отчуждение населения от власти. Целый ряд правовых актов последних лет о приватизации, налогах и ценах вызывал и вызывает недовольство граждан ввиду ухудшения их реального положения. Вместо забла­говременного учета интересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, выработки компенсационных мер, посте­пенности действий власть «обрушивает» на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам. И возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно.

Еще одно противоречие связано с необеспеченностью законов теми средствами, которые могли бы гарантировать их реальное ис­полнение. Законы о ветеранах, о науке и школе, об экологии «за­висают» в воздухе именно по этой причине, вызывая недовольство многих слоев населения.

Далеко не эффективной оказывается правовая защита закон­ных интересов граждан, установленная в законах о судебных орга­нах, об обжаловании в суд незаконных действий должностных лиц и госорганов, нарушающих права граждан, о потребителях, о мест­ном самоуправлении и др. Это происходит из-за нехватки, а под­час и невысокой квалификации судебных кадров, волокиты, коррупции, неумения защитить гражданские права и законные ин-

67

тересы. Такой разрыв процедур и реальности надо решительно преодолевать.

2. Противоречия интересов и коллизионные нормы

Проблема интересов в праве сопряжена с проблемой юридичес­ких коллизий, отражающих «столкновение» правовых норм и ак­тов, правовых позиций и юридических действий. Юридический конфликт часто рассматривается как тождественное понятие, но нам кажется более правильным характеризовать его как такую ста­дию развития, когда коллизионные ситуации перерастают в конф­ликтные, а юридическая коллизия — в юридический конфликт с присущим ему противоборством сторон, непризнанием правового порядка и стремлением его сокрушить.

Можно констатировать «печальную тенденцию»: возрастают объем и масштабы юридических коллизий как внутри страны, так и в ее отношениях с другими государствами. Не уменьшается острота юридических конфликтов. Разработка превентивных и императив­ных средств их разрешения носит преимущественно ситуационный характер. Причем это касается и практики и юридической науки, в рамках которой международное частное право связывают с кол­лизионными нормами. Другие отрасли мало обращены к этой про­блеме, хотя в 70-х годах были опубликованы интересные работы4. Не исчерпывает проблему и разработка актуальных вопросов юри­дической конфликтности, поскольку в ней отсутствует системный подход к механизму правового регулирования коллизий и конфлик­тов5.

Поэтому остро ощущается необходимость в новых решениях коллизионных проблем. По нашему мнению, стратегическим пу­тем может быть формирование и развитие новой отрасли права -коллизионного права. Обоснование его предмета, системы и ос­новных институтов позволит более эффективно разработать вопро­сы юридических коллизий и конфликтов в рамках национальной правовой системы, в отношениях между национальными законода­тельствами, между национальным и международным правом. Ав­тор уже высказывал свое мнение по этому вопросу6. Думается, такое понимание соответствует смыслу п. «п» ст. 71 Конституции РФ о федеральном коллизионном праве.

Одним из шагов в данном направлении служит попытка дать анализ природы и видов коллизионных норм. Объектом их регули­рования являются преимущественно нормы разных правовых си­стем, как внутри федеративного государства, так и вне его. Ведь иностранное и международное право представляют собой сложно организованные системы со своими принципами. Соприкоснове-

4              См.: Баймаханов М, Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при

социализме. Алма-Ата,  1972.

5              Юридический конфликт: сферы и механизмы, ч. II. М., 1994.

6              См., напр.: Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве//Журнал Россий­

ского права. 1997, № 2; Он же. Юридическая коллизия. М., 1994.

68

ние правовых систем и их составных частей в регулировании общих или смежных отношений и в обеспечении согласованных интересов сопровождается «встречами», «переплетением», «столкновением» разных норм.

И тут помогают коллизионные нормы, содержащие принципы рассмотрения спорных правовых ситуаций и критерии выбора норм для их регулирования. Достигаемые с их помощью решения дают эффект. Правда, в юридической литературе им не очень повезло, и в книгах по теории права коллизионные нормы часто не выде­ляются 7. Лишь в немногих трудах их анализируют обстоятельно как способ дополнительного обеспечения выполнения материальных норм8.

Коллизионные нормы специфичны по структуре и содержат лишь юридические приоритеты либо запреты, либо критерии правового выбора, сочетаемые с материальными и процессуальными нормами. Коллизионные нормы в этом смысле могут быть «чистыми» и «сме­шанными», получать выражение в конструкциях, законах, иных актах внутреннего права, а также в международных актах и догово­рах. Обнаруживаются и их связи между собой, когда «удлиняется» радиус споров, когда совмещаются процедуры их разрешения, ког­да соблюдение публичного порядка служит исходной базой.

Во внутреннем праве коллизионные нормы выстраиваются в разных рядах. Основу их различения следует искать в характере и способах регулирования коллизионных ситуаций, преодоления разногласий и разрешения споров. Причем общие средства, зак­репленные в конституционном законодательстве, сочетаются со специфическими средствами, присущими разным отраслям права. Поэтому коллизионные нормы можно классифицировать следую­щим образом: а) нормы-доминанты, выражающие юридический приоритет в случае «столкновения» разных норм; б) нормы-запре­ты и ограничения, когда с их помощью предотвращаются коллизи­онные ситуации; в) нормативно установленные процедуры преодо­ления разногласий и разрешения споров9; г) нормы-санкции, применяемые в случае нарушений вышеназванных норм.

При этом конституционный порядок служит как переходной базой, так и целью применения коллизионных норм. Ведь речь идет о миниправовых массивах внутри общей правовой системы страны.

Важно при этом отметить, что названные коллизионные нормы имеют отношение преимущественно к противоречиям норм двух уровней правовой системы (федерального и регионального), либо

7              См., напр.: Общая теория государства и права. Академический курс.

Т. 2. М., 1998. С. 211-230.

8              Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984.

С. 36-90.

9              Отметим, в частности, увеличение числа исковых заявлений в арбитраж­

ные суды в 1997-1998 гг. с 470 609 до 493 581, включая дела о признании

недействительными ненормативных актов госорганов, органов местного само­

управления и других органов-с 12 249 до 14 481 //Вестник ВАС. 1993, N° 3.

69

к построению и динамике отрасли законодательства как внутри ее, так и вовне, в соотношении с нормами других отраслей. Именно выделяемые структурно оформленные правовые массивы подчиня­ются как собственной «правовой логике» соотносимости составных частей, так и общим принципам иерархичности норм, актов, ин­ститутов, подотраслей и отраслей.

Коснемся «столкновения» между нормами иностранного права.

Сфера гражданско-правовых отношений, являющаяся предме­том национальных законодательств, очень широка. В международ­ном частном праве, которое призвано ее регулировать, ведущие роли исполняют коллизионные нормы. С их помощью обеспечива­ется поиск средств закрепления и выражения общих или согласо­ванных интересов государств преимущественно в торгово-экономи­ческой сфере. Природа таких норм выяснена за полтора столетия весьма основательно, что позволяет лишь напомнить об их специ­фике.

Коллизионная норма в аспекте международного частного права не имеет таких традиционных элементов как гипотеза, диспозиция и санкция. Ее составные части — это объем, указывающий на вид регулируемого правоотношения, и привязка, указывающая на право­вую систему, нормы которой надлежит применять.

В международных конвенциях содержатся общеориентирующие или типовые нормы и законы, которыми можно воспользовать­ся при заключении договоров и т. п., при подготовке нацио­нальных правовых актов. Такие нормы предотвращают юридичес­кие коллизии и служат как бы «conditio sine jua поп». В таких актах выделяются разделы о коллизиях. Например, в типовом законе ЮНСИТРАЛ о международных кредитных переводах (1992) к гл. 1 дано приложение в виде ст. V «Коллизия правовых норм». Есть специальные типовые коллизионные акты.

Обострились коллизии на «стыке» национального и междуна­родного права. В последние десятилетия расширяется поле взаи­модействия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия. Их предотвращению и устранению служат «парные» нормы — нормы-принципы и нор­мы-доминанты. Так, в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права. Таково со­держание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Причем международно-правовые акты подлежат предварительной конституционно-право­вой экспертизе — таково требование Регламентов Палат Федераль­ного Собрания. Вопрос в том, насколько объективно и тщательно это делается. Конституционный Суд вправе разрешать дела о соот­ветствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров, но таких дел почти нет (в Армении и Белоруссии подоб­ная практика намного богаче).

Конституционная законность служит первым «фильтром» на пути появления юридических противоречий. Так, в ходе подготов­ки к вступлению России в ВТО приходится пересматривать норма­тивные понятия, группы норм Таможенного и Налогового кодек-

70

сов, готовить новые законы. Международные стандарты ведут к кОрректировке национальных норм во избежание последующих

коллизий.

И все же в процессе «соприкосновения» национального и меж­дународного права возникают юридические коллизии. Назовем не­которые из них:

а)             несоблюдение общепринятых принципов международного

права, например, положений главы 7 Устава ООН, как междуна­

родными структурами, так и государствами;

б)            отказ реально привести национальное законодательство в

соответствие с международными стандартами;

в)             невыполнение актов межгосударственных объединений;

г)             принятие национальных актов вопреки нормам международ­

ного права;

д)             ошибочное толкование международно-правовых актов;

е)             игнорирование критерия конституционности.

У нас действует конституционная норма о применении правил международного договора в случае расхождения их с правилами, установленными законом. На практике возникают в этой связи сложные вопросы - всегда ли удачно международные нормы «пере­плавляются» в нормы национального права, проведена ли коррек­тировка последних, кто и как устанавливает «момент» юридиче­ской коллизии, каким образом можно их устранять, готовы ли суды к таким спорам?

Еще более сложные вопросы возникают в случае противоречий между национальными нормами и нормами актов межгосударствен­ных объединений (ст, 79 Конституции РФ). Последние обладают бо­лее жесткими структурными способами действия. Опыт «двойки», «пятерки», «десятки» в Содружестве, как и Европейского союза, в этом полностью убеждает.

Каким путем можно обеспечивать в праве стабильность интере­сов? Следует развивать и осуществлять систему последовательных и взаимосвязанных действий. Имеются в виду следующие:

а)             полное и правильное отражение в статутных и тематических

законах различных социальных интересов, с корреляцией соответ­

ствующих обязанностей государственных и иных структур по их

реализации;

б)            обеспечение нормативно-правового баланса социальных ин­

тересов и их соотношения между собой, которое исключало бы

противопоставление публичных и частных интересов, федеральных

и региональных интересов, государственных и ведомственных инте­

ресов;

в)             всемерное развитие коллизионного права с присущей ему

системой процедур и норм, позволяющих предотвращать и разре­

шать юридические коллизии и конфликты;

г)             достоверное и полное использование общественного мнения

в процессе правотворчества, объективное сопоставление разных

правовых взглядов и позиций для отбора лучших правовых вариан­

тов решения социальных задач;

71

Д) усиление внимания к механизму действия закона, имея в виду последовательное применение комплекса средств реализации его предписаний. Особое значение имеет правовая информация формирование правовых установок и мотивов правомерного пове-дения,

е) придание большей значимости действиям, консолидирую­щим усилия партий и общественных движений, разных государ­ственных структур, слоев населения.

Предотвращение противоречий и их своевременное разреше­ние - путь к согласию и стабильности интересов.