Глава I Основы концепции стабильности закона

1. Стабильность закона или законодательства. Соотношение понятий

Прежде чем приступить к непосредственному исследованию проблемы стабильности закона, важно уяснить, почему следует говорить в первую очередь о стабильности именно закона, а не законодательства в целом. Чтобы ответить на поставленный воп­рос, необходимо разобраться с самой категорией «законодательство».

Термин «законодательство» неоднозначно понимается в теории права, а отсутствие его единого нормативного закрепления создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определе­ние понятия законодательства является не только важной теорети­ческой, но и сугубо практической проблемой.

Можно выделить два основных подхода к пониманию законода­тельства: в широком и узком смысле. Долгие годы в теории и на практике при функционировании командно-административной си­стемы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов \ Но с изменениями в государственно-правовой и других сферах обще­ственной жизни изменились и подходы к пониманию законодатель­ства. Так, например, современная позиция проф. С. С. Алексеева содержит принципиально иной подход по сравнению с прежним, когда он включал в систему законодательства все нормативные, вспомогательные и производные акты правотворчества. Теперь он понимает под законодательством «всю совокупность законов, дей­ствующих в стране», но допускает возможность включения в со­став законодательства иных нормативных актов, если они изда­ны в порядке делегирования законодательных правомочий иным

1 См.: Социалистическое право. М., 1973. С. 416; Алексеев С С Общая теория права: В 2 т. М, 1982. Т. 2. С. 215; Юридический энциклопедический словарь/Под ред. А. Я. Сухарева. М, 1987. С. 130-131; и др.

органам государства законодательным органом или высший пред­ставительный орган страны не действует2. Такая позиция автора вытекает из Конституции Российской Федерации, провозгласив­шей, что Россия представляет собой правовое государство (ст. 1 Конституции), одним из наиболее важных принципов которого яв­ляется принцип верховенства закона.

Действительно, широкое понимание законодательства, объе­диняющее в единое целое и законы, и подзаконные акты, прини­жает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями. Это неприемлемо для правового государства3, путь к которому лежит через возрастание роли закона, на что постоянно указывается в современной юридической литературе. Поэтому, аргументируя отказ от широкой трактовки законодательства, Ю. А. Тихомиров отмечает, что теперь «понятие «законодатель­ство» оправданно рассматривать в более узком смысле — как упоря­доченную совокупность собственно законов»4,

Надо отметить, что и в современном понимании законодатель­ства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразу­меваются Конституция, конституционные и иные законы5, либо только нормативные акты высшего органа законодательной власти. Так, по мнению Р. 3. Лившица, законодательством «в соответ­ствии с узким пониманием являются только законы и другие зако­нодательные акты (постановления), принимаемые парламентом»6; В. К. Бабаев представляет законодательство как совокупность нор­мативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления7. Такой же точки зрения придерживалась в конце 70-х годов и С. В. Поленина, утверждавшая, что законода­тельство составляют только акты высшего представительного орга­на и Правительства8. Здесь надо иметь в виду происшедшие в даль­нейшем структурные политико-правовые изменения, а именно-введение института президентства в нашей стране. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить законам. Указы Президента не являются строго подзаконными актами (имеет место и другая позиция: указ Президента определяется как «подзаконный акт, обладающий пос­ле федерального закона наибольшей юридической силой» 9), ибо

2              Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 108,

3              См.: Правовая реформа: концепция развития российского законодатель­

ства. М., 1995. С. 5.

4              Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33.

5              См.: Алексеев С. С. Общая теория права. С. 108.

6              Лившиц Р. 1 Теория права. М., С. 112.

7              См., напр.: Бабаев В, К. Правотворчество//Общая теория права /Под

ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород,  1993. С. 313.

8              См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законо­

дательства. М., 1979. С. 4-5.

9              Конституция, закон, подзаконный акт/Отв. ред. Ю. А. Тихомиров.

М.,  1994. С. 88.

8

Конституция не требует их издания «на основании и во исполнение законов». По существу, Президенту предоставляется право своими указами устанавливать нормы законодательного уровня, т. е. вос­полнять пробелы в законе 10. Таким образом, в данное понимание законодательства включаются также нормативные указы Прези­дента РФ.

Следовательно, можно выделить несколько толкований терми­на «законодательство»: 1) это вся совокупность издаваемых в госу­дарстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; 2) это совокупность нормативных правовых актов высшего законодатель­ного органа, Президента РФ и Правительства РФ (либо совокуп­ность законов, указов Президента и постановлений Правитель­ства); 3) это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; 4) это совокупность только законов.

Существует также точка зрения, исходящая из федеральной структуры устройства государства: в понятие «законодательство» включаются нормативные правовые акты соответствующих государ­ственных органов субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, с этим вряд ли можно согласиться, и вот почему.

Новые подходы к решению проблем государственного устрой­ства и распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами четко обусловили появление двух уровней в право­вом регулировании: 1) федеральное законодательное регулирова­ние; 2) региональное законодательное регулирование. Консти­туция РФ 1993 г. признала равноправие субъектов Российской Федерации и установила в ч. 4 ст. 76, что вне пределов ведения Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения не только республики, но и края, области, города федерального зна­чения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. К федеральному законодатель­ству относят следующие нормативные правовые акты: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные зако­ны, а также иные нормативные правовые акты Российской Федера­ции (указы Президента РФ, нормативные правовые акты Прави­тельства РФ, нормативные правовые акты федеральных мини­стерств и ведомств). К региональному законодательству относят: конституцию субъекта Российской Федерации, устав края, обла­сти, города федерального значения, автономной области, авто­номного округа; законы субъекта Российской Федерации; иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

Как видим, решение вопроса, связанного с определением понятия законодательства, представляется сложным и в теорети­ческом, и в практическом плане. Сегодня пока нельзя сказать од­нозначно, что следует пользоваться только понятием законодатель­ства в самом узком смысле как совокупностью законов и полностью

10 См.: Теория права и государства / Под ред. Г. М. Манова. М., 1996. С 195.

отвергать варианты расширенного понимания. В ближайшее время избавиться от широкого понимания законодательства практически невозможно. Следовательно, на наш взгляд, задача состоит в том, чтобы выработать направление движения к однозначному толкова­нию термина «законодательство» от широкого к узкому: широкое понимание — вся совокупность нормативных правовых актов (сегод­ня оно еще применяется и в теоретических исследованиях и в нор­мативных актах, например, когда дело касается отраслей законо­дательства) -> узкое понимание — совокупность законов, норматив­ных актов Президента РФ и постановлений Правительства РФ (Сводом законов предполагается охватить именно эти норматив­ные правовые акты) -> совокупность законов (в процессе право­творчества и правоприменения должно применяться только такое самое узкое понимание законодательства, опирающееся на раз­ную природу и юридическую силу законодательных и подзакон­ных актов).

Столь же важно добиться такого положения, чтобы термин «за­конодательство» точно и недвусмысленно отражал содержание обо­значаемых им понятий. В противном случае может повториться ситуация, когда «широкая» трактовка законодательства была удоб­на для органов управления и использовалась как легальное средство «размывания» закона, подмены его подзаконными актами. От пра­вильного решения данного вопроса зависит положение закона в механизме правового регулирования.

В теории права закон определяется как нормативный правовой акт высшего государственного (представительного) органа или не­посредственно народа, принятый в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие обще­ственные отношения. Законы призваны выражать общую волю на­селения государства путем либо принятия их на референдуме, либо в процессе деятельности высшего законодательного органа страны, для чего в Конституции Российской Федерации предусмотрена строгая процедура принятия федерального закона Государственной Думой, одобрения его Советом Федерации, подписания и обнаро­дования Президентом Российской Федерации (ст. 104-107 Кон­ституции). Для всех иных нормативных правовых актов, в том чис­ле постановлений Государственной Думы (ст. 103 Конституции) и постановлений Совета Федерации (ст. 102 Конституции), преду­смотрен более простой порядок принятия. Все законодатель­ные акты отличаются юридической всеобщностью, иные же норма­тивные правовые акты «ниже» закона, то есть являются подзакон­ными. Указы и распоряжения Президента РФ согласно ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации не должны противоречить фе­деральным законам; постановления и распоряжения Правитель­ства РФ согласно ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации издаются на основании и во исполнение федеральных законов. Исходя из выше приведенного анализа теоретических подходов, а также основных положений Конституции РФ под законодатель­ством в современной теории права в идеале следовало бы понимать

Ю

только совокупность законов государства, что будет способствовать повышению их роли в правовом регулировании.

Необходимо отметить, что законодательство представляет со­бой не просто совокупность законодательных актов, а их систему (в научной литературе исследуется законодательство как система с разноплоскостной структурой. Выделяют три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт; иерархи­ческую, отраслевую и федеративную11.

Быстро изменить понятие законодательства до понимания его как системы только законодательных актов сложно. Но важно уже сейчас, при развитии системы законодательства, а именно при принятии и изменении конкретных нормативных правовых актов, учитывать эту позицию, осуществляя таким образом пусть медлен­ный, но зато реальный подход к правовому регулированию преиму­щественно законодательными актами. А пока законотворческая практика часто идет по пути расширительного толкования понятия законодательства, что, естественно, не повышает роли закона.

Поэтому сегодня, в первую очередь, следует говорить о ста­бильности именно закона, а уже она, в свою очередь, будет спо­собствовать стабильности законодательства в целом. Исключитель­ная важность стабильности законодательства заключается в том, что этот феномен является важнейшим условием нормального фун­кционирования не только правовой системы, но и всего общества в целом.

2. Современное понятие стабильности закона

Вопрос о стабильности закона долгое время находился в тени, даже при исследованиях путей совершенствования правовой систе­мы Российской Федерации. Этим отчасти объясняется, что вплоть до последних лет не было ни одного сборника статей, ни одной монографии, посвященных этой проблеме.

Отсутствовало определение стабильности закона в учебных из­даниях по общей теории права, в Юридическом энциклопедичес­ком словаре.

Попытка дать краткое определение стабильности законов имела место в Большой советской энциклопедии, изданной в 1957 году (в более позднем издании (1978 г.) данного термина уже не было) -характеристика стабильности законов ограничивалась указанием на «устойчивость, постоянство законов». Далее отмечалось, что «ста­бильность закона обеспечивается в СССР: осуществлением законо­дательной власти исключительно Верховным Советом СССР и на­личием в каждой союзной и автономной республике единственного законодательного органа; верховенством закона над актами орга­нов, не наделенных законодательной властью; приоритетом обще­союзного закона перед законами союзных и автономных республик;

11 См.: Полента С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 42 и ел,

И

последовательным проведением в жизнь социалистической закон­ности».

Вряд ли стоит доказывать, что вышеуказанное определение не отвечает современным реалиям, не соответствует сегодняшним подходам к понятию стабильности закона.

Категория «стабильность закона» состоит из двух терминов: «за­кон» и «стабильность», которые необходимо раскрыть, прежде чем дать общее определение.

Под законом, как уже отмечалось, преимущественно понима­ют нормативный правовой акт, принятый высшим представитель­ным органом государства или непосредственно народом в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической си­лой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.

Стабильность (от лат. stabilis — устойчивый, неизменный) оз­начает устойчивость, прочность, неизменность, длительное сохра­нение определенного состояния или уровня 12.

В самом общем виде можно дать следующее определение: ста­бильность закона - это состояние нормативного правового акта, принятого высшим представительным органом государства или не­посредственно народом в особом законодательном порядке, обла­дающего высшей юридической силой и регулирующего наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся: социаль­ной обусловленностью и, следовательно, устойчивой эфективно-стью регулирования общественных отношений, проявляющейся в достаточном, либо удовлетворительном решении стоявших при разработке закона задач; отсутствием противоречий, могущих при­вести к отмене или частичному изменению акта; совокупностью существенных свойств, отражающих достаточные качества закона, обуславливающие его способность удовлетворять потребности и ин­тересы общества, его граждан, а именно высоким качеством, уровнем техники разработки и языка закона, и др.

Каковы же свойства стабильного закона?

К числу наиболее существенных свойств (признаков, характе­ризующих стабильность закона и факторов, оказывающих на нее влияние) можно отнести: 1) свойства, отражающие стабильность закона как явление, то есть его сущность; 2) свойства, отражаю­щие уровень совершенства закона, его стабильность; 3) свойства, отражающие результаты реализации закона, обеспечивающие его стабильность.

1. Сначала выделим свойства, отражающие стабильность зако­на как явление, то есть его сущность:

- закон - результат особой творческой деятельности, осуще­ствляемой только законодательными органами в строго определен­ном порядке. Данная позиция, естественно, не абсолютна, ибо к разработке закона могут и должны привлекаться специалисты, эксперты, ученые, общественность, а приниматься законы могут

12 БСЭ. М.,  1957. Т. 40. С. 401.

12

и непосредственно народом путем референдума, что в последую­щем наиболее повышает их стабильность;

верховенство закона;

нормативность закона и его официальность (наличие опреде­

ленной формы, реквизитов, символов, структуры);

юстициабельность - защищенность закона, которая должна

быть обеспечена в случае необходимости мерами государственного

принуждения.

2. Свойства, отражающие уровень совершенства закона, его стабильность. Среди них: а) социально-научные и 2) юридико-научные.

а) Социально-научные свойства:

-               социальная обусловленность закона, т. е. соответствие зако­

на реальным условиям жизни. Закон должен точно отражать дей­

ствительность, быть адекватным регулируемым общественным

отношениям, учитывать назревшие потребности, интересы обще­

ства, а также прогрессивные тенденции социально-экономическо­

го, политического, культурного развития страны. Противоречие

закона интересам и потребностям большинства населения или его

значительной части приводит к массовым нарушениям правовых

предписаний, сопротивлению закону, что ^ конечном итоге будет

требовать его изменения;

научная обоснованность закона (учет з нем научных достиже­

ний, его спланированность и спрогнозированное^);

нравственность закона, озанчающая, что он должен соответ­

ствовать нормам общественной морали, отражать идеи и состояние

справедливости и равенства, свободы и ответственности, обще­

ственной и личной безопасности, гуманизма и т. п.;

ресурсообеспеченность закона, означающая, что постоян­

ство, действенность закона будут в том случае, если учтены реаль­

ные возможности его обеспечения материальными, финансовыми,

информационными, организационными, идеологическими, люд­

скими и другими ресурсами.

б) Юридико-научные свойства:

«законность» закона, т. е. его соответствие (по форме, со­

держанию, процедуре принятия) Конституции и другим законам,

общепризнанным нормам и принципам международного права и

международным договорам, которые в соответствии со ст. 15 Кон­

ституции РФ являются составной частью ее правовой системы;

фундаментальность закона, обозначающая степень правовой

регламентации, выражающую урегулировадность наиболее важ­

ных, базовых, основополагающих общественных отношений,

основной достаточный их круг;

-               системность закона, выражающая его внутреннюю согласо­

ванность (непротиворечивость содержащихся 0 нем нормативных

правовых предписаний) и внешнюю согласованность (тесное взаи­

модействие его с другими законам и подзаконными нормативными

правовыми актами, непротиворечивость, отсутствие пробелов и

других погрешностей);

13

технико-юридическая обеспеченность закона, означающая

использование в нем законодательной техники (соответствующих

правил, приемов и способов) и обеспеченность правоприменитель­

ной техникой;

высокое качество закона (в частности, высокий уровень язы­

ка закона как элемента законотворческой техники и др.);

доступность закона, предполагающая как четкость и ясность

изложения в нем нормативной правовой информации, так и воз­

можность ознакомиться с его содержанием;

прямое действие закона, предполагающее наделение соци­

альных субъектов правами и обязанностями непосредственно дан­

ным законодательным актом. Конкретизация его актами Прези­

дента, Правительства, министерств, ведомств и т. д. должна быть

возможна лишь при прямом указании об этом в самом законе, во

избежание в последующем подмены его различными постановлени­

ями, решениями, инструкциями.

3. Свойства, отражающие результаты реализации закона, обес­печивающие его стабильность:

реальность закона, а именно фактическое претворение его

в жизнь;

длительность действия, выражающаяся в достаточно продол­

жительном времени регулирования развивающихся общественных

отношений, т. е. неустаревание;

необходимая степень динамичности. Стабильность закона

должна допускать необходимую степень его динамичности, что

предполагает: во-первых, учет законом динамизма общественной

жизни, отражение не только реальной действительности, но и в

необходимых случаях выполнение функции опережающего отраже­

ния; во-вторых, только устоявшиеся изменения в предмете за­

конодательного регулирования должны оперативно отражаться

в соответствующих изменениях и дополнениях законодательно­

го акта.

На первое место среди свойств, характеризующих стабильность закона, можно поставить учет общественного мнения и интересов в законах, что является основной частью социальной обусловленно­сти нормативного акта высшей юридической силы. Устойчивость, постоянство закона, а значит и его действенность определяются главным образом тем, как он воспринимается общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, на­сколько соответствует их требованиям. Авторитет закона, уваже­ние к нему, которое испытывают члены общества, измеряется прежде всего тем, насколько точно он отражает жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества в целом, насколь­ко действенно защищает их интересы.

Для определения степени стабильности закона важно разрабо­тать ее стандарты. Стандарт стабильности закона - это социально и научно обоснованная идеальная модель закона, представляющая собой комплексную, интегральную систему, включающую наибо­лее совершенные и ценные показатели его формы, содержания,

14

порядка принятия и реализации, на которую обязан ориентиро­ваться законодательный орган.

Чем больше закон соответствует стандарту, тем выше степень его стабильности. Под степенью стабильности закона следует по­нимать относительную характеристику, основанную на сравнении закона с его идеальной моделью, т. е. совокупностью базовых, стандартных показателей.

Степень стабильности закона можно установить различными способами: проведением экспертизы социальной, правовой, линг­вистической; толкованием со всеми присущими ему методами познания (логическим, грамматическим, систематическим, спе­циально-юридическим, историко-политическим); в правоприме­нительном процессе, в ходе специального исследования материа­лов правоприменительной практики.

Оценить степень стабильности закона можно с помощью следу­ющего ряда показателей:

а)             мера отражения в законе конституционных принципов;

б)            соответствие принципам и нормам международного права;

в)             степень правовой регламентации базовых общественных

отношений;

г)             адекватность отражения ценностей, потребностей и инте­

ресов;

д)             соответствие решаемым задачам экономического, социаль­

ного, политического развития;

е)             уровень качества текстов законов (вид языка закона);

ж)            отсутствие противоречий с другими законодательными

актами;

з)             наличие (либо отсутствие) прямого действия закона;

и) эффективность действия закона, его реализация (исполняе-мость, применяемость) и др.

Законы, не соответствующие высокому положительному уров­ню данных показателей, заведомо рассчитаны на короткий срок действия.

В целом стабильность законов будет способствовать укрепле­нию режима законности и правопорядка, превращению правовых предписаний в убеждения, в личные нормы поведения каждого че­ловека, а также укреплению уверенности всех граждан в своих пра­вах и их гарантиях.

Итак, законы должны быть стабильными, чтобы они могли твердо проводиться в жизнь. Вместе с тем по мере развития, изме­нения общественных отношений законодательство должно своевре­менно обновляться, так как время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранение противоречий путем внесения изменений и дополнений.

3. Концепция достижения стабильности закона

Концепция достижения стабильности закона, по нашему мнению, должна включать: 1) исследование динамизма закона;

15

2) постановку проблемы (выявление причин нестабильности зако­на); 3) факторный анализ стабильности закона; 4) построение ди­намического ряда достижения стабильности закона; 5) разработку технологии закона; 6) прогнозирование стабильности закона и оп­ределение рекомендательных мер по ее достижению. Рассмотрим некоторые аспекты этой концепции.

3.1. Исследование динамизма закона

Характерно, что в общей теории права стабильность закона органически сочетается с его динамизмом. Поэтому концепция до­стижения стабильности закона предполагает первоначально иссле­дование его динамизм.

Динамизм закона можно определить как движение, которое в свою очередь включает появление, действие, развитие (измене­ние) закона. Исходя из такого понимания, наиболее важными формами динамизма закона (законодательства) являются следующие:

а)             появление  (установление)  в законе  (законодательстве)

принципиально новых правовых норм, принципов, институтов (за­

конодательных актов) по вопросам неразрешенным в законе (зако­

нодательстве);

б)            действие закона (прямое и опосредованное);

в)             развитие закона (законодательства) в направлении его со­

вершенствования, существенного обновления;

г)             изменение старых норм, принципов, институтов в связи с

отпадением экономических, политических, правовых и других ус­

ловий, ранее вызывавших необходимость введения таких норм,

принципов и институтов (отмена правовых норм или замена ранее

изданных норм новыми, вводящими новое регулирование);

д)             процессы дифференциации и интеграции правовых норм

и институтов (законодательных актов).

Исследование динамизма закона предполагает анализ истории его появления, действия (реализации: использования, исполне­ния, соблюдения и применения), изменения и дополнения как единого целого, так и его частей. Изменение частей законодатель­ного акта может быть произведено в виде исключения из него от­дельной нормы (норм), внесения изменений и дополнений.

3.2. Выявление причин нестабильности закона

Несчастен тот народ,  который имеет необъятное множество законов.

Г. Ф. Покровский 13

Происходящие в России перемены изначально на повестку дня поставили вопросы о новой роли права, о развитии и обновлении

законодательства. Естественно, что без их решения нельзя обеспе­чить проведение экономических и других реформ. Динамика по­требностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового регулирования общественных отношений.

Приходится констатировать, что законодательство в Россий­ской Федерации с начала 90-х годов перестало быть устойчивым и постоянным. За последние годы оно существенно обновилось. С мая 1990 по май 1998 г. принято около 900 законов, что намного превосходит прежние темпы принятия законов. Но само по себе увеличение числа законов не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированное™ общественных отношений и укрепле­нии законности 14. Наоборот, стремительный темп законотворче­ства породил ряд острых проблем.

Усиленная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, про­тивостояния Федерации и ее субъектов, различных политических сил и т. п. порождает ряд негативных явлений. С одной стороны, законодательные органы во имя повышения роли закона неоправ­данно детализируют его, подменяют содержание подзаконных ак­тов законами, что, естественно, не способствует стабилизации последних. На сегодняшний день имеется множество законов, ре­гулирующих мелкие, незначительные вопросы, которые целесооб­разно решать подзаконными актами. Назовем лишь некоторые из них: «О библиотечном деле», «О похоронном деле»... Закон теряет свою регулятивную престижность. Порой трудно правопримените­лю разобраться, чем же отличается тот или иной законодательный акт от того или иного постановления законодательного органа, правительства, указа Президента.

С другой стороны, издаются подзаконные акты, противореча­щие законам. Можно привести немало примеров нормативных пра­вовых актов органов управления России, в том числе указов Прези­дента РФ, расходящихся с нормами Конституции РФ и с нормами федеральных законов. Вообще массив президентских указов обиль­но развивается, порой «захлестывая» законы. Субъектами Россий­ской Федерации постоянно принимаются как законодательные, так и подзаконные акты, нарушающие предписания федерального законодательства.

Законодательная деятельность на региональном уровне не­оправданно активизировалась. Представительные органы субъек­тов РФ разрабатывают в целом более четырех тысяч законопроектов по самым разным вопросам. Хаотическое нарастание нормативно­го материала приводит к утрате российским законодательством сис­темных качеств, к эрозии единого правового пространства. До сих пор современное российское законодательство не упорядо­чено. Нет внутренней согласованности и единства его системы,

13 Покровский Г. Ф. Рассуждение о происхождении и некоторых чертах граж­данских законов. М., 1827. С. 11.

14 См.; Общая концепция развития российского законодательства (под­готовлена Ю. А. Тихомировым)//Журнал российского права, 1999. № 1. С.  13-14.

16

2-6719

17

формально действуют фактически утратившие силу законодательные и иные нормативные акты. Даже при регулировании однородных вопросов внутри единой системы российского законодательства встречается большое число противоречий и несогласованностей, что снижает его эффективность и авторитет, порождает нестабиль­ность.

Характерной чертой нынешнего государственного и обществен­ного развития России является кризис доверия к власти, закону, отсутствие поддержки их общественным мнением, что подрывает стабильность правовой системы и правопорядка в целом, ведет к нарушению прав и законных интересов граждан, к распростране­нию ложных догм и негативных стереотипов в общественном право­сознании и поведении, в том числе к вере во всесилие мер госу­дарственного и правового принуждения. Общество задается во­просами: почему не уменьшается, а даже растет преступность, в чем причина «бума» правотворчества и в то же время слабости, бездействия закона, чем объяснить малую эффективность цело­го ряда государственных и общественных демократических ин­ститутов.

В значительной степени это определяется тем, что в процессе широкомасштабной политической и правовой реформы открывает­ся целый пласт деструктивных, тормозящих реформу факторов, создающих кризисную ситуацию и подрывающую условия стабиль­ности развития. Поэтому, для поиска оптимальных способов раз­решения возникшей проблемы, следует определить причины и ус­ловия непостоянности российских законов.

Негативные процессы обусловлены не только слабостью влас­ти, ее неоправданными, а порой и непредсказуемыми действиями, но и социальной ущербностью закона. Это в свою очередь связано с целым радом деструктивных факторов.

Прежде всего игнорируется научная технология закона. С появ­лением качественно новых отношений в российском обществе, нуждающихся в правовом регулировании, акты порой готовятся наспех, с ошибками, без экономических и финансовых расчетов, без предвидения и прогнозов последствий их действия. Иногда за­конодательный процесс доводится до абсурда, когда в один день принимается по 50-60 законов. Нередко законы принимаются практически без обсуждения.

Законы не имеют точного социального адресата, а потому и неэффективны. До сих пор не удалось реализовать демократичес­кий принцип верховенства права, закона и преодолеть устойчивый правовой нигилизм. Словесное признание нередко служит при­крытием беззакония и произвола, массовых нарушений закон­ности.

Нет прямого действия закона. На уровне ведомств, при отсут­ствии какой бы то ни было координации между ними, якобы «во исполнение законов», принимается огромное число правовых ак­тов, причем очень часто не соответствующих, противоречащих законодательным актам. Засилье же ведомственного нормотворче-

18

ства приводит к грубым нарушениям прав человека. И получается, что в море законов человек беззащитен.

Причиной бездействия законов является низкое их качество. Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, в них с трудом приходится отыскивать норму права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласо­ванность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожела­ние, которому вовсе не обязательно следовать. В связи с этим появились такие негативные явления, как сопротивление закону, неповиновение ему. Деформированное общественное мнение выз­вало разрастание юридических конфликтов, правовой беспредел, расхождение между требованиями законов и ожиданиями членов общества.

Во многих случаях разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих различ­ные социальные интересы, партийные симпатии и потребности ре­гионов. Законодательные акты все чаще стали приниматься либо под чьим-то давлением, либо стихийно, в результате действия си­туационных, и прежде всего политических, факторов. Лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на «протаскивание» той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что привело к ослаблению внутрисистемных связей российского законодательства.

Анализ названных факторов показывает, что едва ли не самым грозным является разрастающаяся, неконтролируемая правовая инфляция. «Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполне­ние и нарушение законов стало трагедией нашего государства. В 1998 году суды признали недействительными более 1600 право­вых актов» 15.

4. Прогнозирование стабильности закона

Быстрые темпы роста количества некачественных законов в на­шей стране, их неустойчивость требуют постоянного проведения социологических (социально-юридических) исследований, кото­рые давали бы возможность диагностики реальной ситуации, выяв­ления действия либо бездействия законов и прогнозирования даль­нейшего развития ситуации, а на этой основе - разработки точных и обоснованных рекомендаций по стабилизации законов.

Во второй половине XX в. прогнозирование стало стилем науч­ного мышления в большинстве естественных и общественных наук. Сейчас имеется ряд направлений социальной прогностики, в кото­рых прогнозы достигли достаточно высокого уровня.

15 Общая концепция развития российского законодательства (круглый стол)//Журнал российского права. 1999. № 1. С. 13-17.

19

Частью социального прогнозирования является юридическое прогнозирование. Уровень же разработки проблем юридического прогнозирования на сегодняшний день остается пока явно недоста­точным.

Необходимо отличать прогнозирование от предвидения. Дело в том, что существуют различные способы получения информации о будущем. Понятие предвидение шире, чем прогнозирование, оно объединяет все конкретные способы получения информации о бу­дущем, и может быть как научным, так и ненаучным. Прогнози­рование же это всегда специальное научное исследование.

О. А. Гаврилов дает следующее определение юридического прогнозирования: «Это систематическое и непрерывно ведущееся исследование будущего состояния государственно-правовых про­цессов, темпов их протекания и конкретных сроков осуществле­ния, проводимое специально организованными для этого научны­ми коллективами на основе принципиальных положений общей те­ории права и отраслевых юридических дисциплин, а также положе­ний социальной прогностики» 16.

В рамках юридического, а именно законодательного прогно­зирования должно развиваться и прогнозирование стабильности закона. По нашему мнению, прогнозирование стабильности зако­на — это основанное на специальном научном исследовании уста­новление прогноза (заключения), т. е. вероятностного суждения о степени стабильности закона, перспективах ее изменения, возмож­ном будущем состоянии.

Отсутствие научно обоснованного прогнозирования стабиль­ности закона не дает возможности, в первую очередь, обеспечить необходимую подготовленность законодательных органов. Целесо­образно, чтобы программу работ в данной области определяли высшие органы государственной власти, а практическое ее осуще­ствление возлагалось на специалистов, работников юридических учреждений, ученых.

Прогнозирование стабильности закона может осуществляться как специальными учреждениями, группами, отдельными специа­листами, так и конкретными заинтересованными лицами, в том числе самим законодателем. Но для этого, естественно, необходи­мо обучение всех заинтересованных лиц, законодателя прогнозиро­ванию, т. е. в данном случае разработка прогнозов также должна быть поставлена на научную основу. Большое значение имело бы и создание законодательным органом постоянно действующих спе­циальных рабочих групп для решения связанных со всем этим проблем.

Основным объектом прогнозирования является: стабильность еще не принятых законов (законопроектов) либо уже действующих; дополнительно прогнозируются те участки общего спектра соци­альных задач, которые требуют законодательных решений, а также

16 Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирова­ние. М,  1993. С. 7.

20

возможные последствия будущих законов - их действие, реализа­ция (исполнение, соблюдение, применение), характер влияния на регулируемый объект, возникновение других юридических актов.

Научной базой прогнозирования должны быть социально-пра­вовые социологические исследования. Научно-методический инст­рументарий прогнозирования стабильности законов включает в себя: 1) методы сбора прогнозной информации и 2) методы раз­работки прогноза.

1. Возможны следующие методы сбора прогнозной информа­ции: опрос (индивидуализированный и экспертный), изучение общественного мнения и общественных интересов, правосознания и правовой культуры населения, экспертные оценки, наблюдение, анализ документов, вычислительный эксперимент, законодатель­ный эксперимент.

Каждый метод будет играть разную роль в зависимости от того, какое прогнозирование осуществляется (прогнозирование стабиль­ности законопроекта или действующего закона). Например, при прогнозировании стабильности законопроекта большое значение будет иметь законодательный эксперимент (способ эмпирической проверки эффективности общего нормативного акта, принимаемо­го на основе экспериментальной нормы).

Его проведение предполагает создание экспериментальной си­туации путем изменения в той или иной степени обычных условий функционирования интересующего исследователя явления. Зада­чей исследователя является определение, в какой мере ожидаемые в соответствии с его гипотезой следствия совпадают с реальными изменениями процесса. В эксперименте исследователем наряду с основной гипотезой должны формулироваться и дополнитель­ные. Так, в законодательном эксперименте, выявляющем стабиль­ность действия разработанного нормативного правового акта выс­шей юридической силы, в качестве основной гипотезы может быть следующая: вводимый новый законодательный акт будет стабиль­ным. В качестве дополнительных гипотез могут быть, например: действие закона будет неэффективным; в ходе его применения бу­дут выявлены противоречия, несогласованности, другие погреш­ности; необходимость его изменения.

Активно направленные законодательные эксперименты позво­ляют получать информацию о качестве закона оперативнее, а глав­ное еще до его повсеместного введения. Этим существенно умень­шается риск принятия несовершенного, противоречивого норма­тивного акта, способного привести к его неисполнению и отмене.

Таким образом, использование эксперимента, с помощью ко­торого создаются условия, соответствующие логике проверки науч­ных гипотез, измеряются результаты действия гипотетического причинного фактора, осуществляется реальное воздействие на про­цесс, "значительно повышает статус конкретных исследований в прогнозировании. Возможны также процедуры мысленного экс­периментирования путем разработки причинных моделей, ретрос­пективного анализа, моделирования и т. п.

21

Исследователь-прогнозист должен в каждом конкретном случае использовать те методы, которые способны обеспечить необходи­мую по объему и содержанию информацию. Методы сбора про­гнозной информации на практике могут взаимно дополнять друг друга.

2. Методы разработки прогноза.

Одним из методов прогнозирования является экстраполяция (от латинских слов — extra — сверх, вне; polio — выправляю, изменяю), которая предполагает продолжение в будущем тенденций настоя­щего, то есть экстраполяция — это метод продолжения в будущее сложившихся тенденций развития определенного явления, процес­са. Он исходит из того, что тенденции прошлого и настоящего будут действовать и в дальнейшем.

При разработке прогнозов исследователями должны широко использоваться также следующие методы: моделирования (фактор­ного, динамического); обобщенного сценария (прогноз дается в виде целостной картины будущего состояния, представляет со­бой гипотетическую (предположительную) последовательность событий).

В сфере прогнозирования необходимо стремиться применять модели комплексно как друг с другом, так и наряду с другими методами (с опросами, наблюдениями, анализом документов, эк­спериментами). Ни один из выше рассмотренных методов, взятый сам по себе, не может обеспечить значительную степень надежнос­ти и точности прогноза. «Каждый из методов имеет недостатки, но сведенные в общую методику, где минусы одних перекрываются плюсами других, они обеспечивают результаты, позволяющие раз­рабатывать прогнозы приемлемого уровня надежности...» 17. В оп­ределенных сочетаниях данные методы оказываются в высокой сте­пени эффективными.

Можно выделить два вида прогнозирования, которые в идеале должны составлять два последовательных этапа прогнозирования стабильности закона: 1) исследовательское прогнозирование и 2) регулятивное.

Исследовательское прогнозирование представляет собой иссле­дование возможной устойчивости либо непостоянства закона, и выработку на этой основе прогноза. Его конечной целью являет­ся выявление самого фактора возможной стабильности либо неста­бильности закона, при этом оно абстрагируется от норм, идеалов, которые способны видоизменить существующие тенденции развития.

Такой прогноз отвечает на вопросы: в каком направлении идет развитие? Что вероятнее всего произойдет при сохранении суще­ствующих тенденций? В данном случае строится определенная шкала распределения вероятности: невероятно — менее вероятно — более вероятно — наиболее вероятно наличие в будущем стабильно­сти нормативного акта.

17 Бестужев-Лада И. В. Социальный прогноз и социальное нововведение // //Социологические исследования.  1990. № 8. С. 88.

22

Если исследовательское прогнозирование отвечает на вопрос «Что вероятнее всего произойдет?», то регулятивное прогнозирова­ние отвечает на вопрос «Что возможно достичь при применении определенных мер?» В идеале второе должно быть продолжением первого, т. е. не надо ограничиваться только первым. Прогнози­рование стабильности закона должно включать сначала исследова­тельское прогнозирование, затем регулятивное.

Регулятивное прогнозирование заключается в прогнозировании достижения желательного нормального состояния законодательно­го акта на основе заранее определенных норм, идеалов, целей. Оно состоит в определении путей решения проблем, выявленных прогнозным исследованием, в достижении определенной цели по заранее заданным критериям. Такой прогноз отвечает на вопросы: как достичь желаемого? Как предупредить неустойчивость, непо­стоянство закона? Прогноз строится по определенной шкале воз­можностей в обратном порядке: от заданного состояния в будущем (вероятная нестабильность законопроекта либо действующего акта) к наблюдаемым тенденциям с соответствующим изменением их при определении перспектив нормального достаточного стабильного состояния.

Исследовательское прогнозирование включает в себя: а) анализ исходного состояния объекта; б) сбор необходимых данных; в) по­строение динамических моделей развития качественных и количе­ственных показателей; г) построение моделей прогнозируемого яв­ления.

Например, для проведения полноценного и объективного про­гнозирования необходимо тщательно проанализировать исходное состояние объекта. Следует определить степень стабильности зако­на, которая может выражаться измененным его объемом и содер­жанием, и соответственно возможностью либо невозможностью его полного изменения, либо целесообразностью изменения части такого закона.

Как правило, российская юридическая практика и обществен­ное мнение свидетельствуют о том, что, к сожалению, действую­щая правовая действительность не обеспечивает должной (доста­точной) стабильности законов, она характеризуется вездесущим непостоянством последних. Примером тому могут служить более шестидесяти изменений и дополнений в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР, внесенные начиная с 15 апреля 1996 г. (разрабо­танный проект нового УПК также требует изменений), на 70% не­действующий Земельный кодекс, регулярное внесение изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях и др. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. изменялся дважды. Первый раз изменения были внесены в 1995 г. и фактически представляли из себя новую редакцию, второй раз изменения затронули вторую часть закона и представляют собой по объему часть, увеличившую закон на треть. Вышеуказанные акты даже нельзя отнести к крайней форме недостаточной степени ста­бильности, это нестабильные законы. В качестве примера закона

23

среднедостаточной степени стабильности можно привести УК РФ, вступивший в силу 1 января 1997 г. и изменявшийся уже трижды.

Если затронуть практику правотворчества других государств, то многие зарубежные законы показывают большую стабильность по сравнению с российскими нормативными правовыми актами. Иде­альные примеры более чем достаточной степени стабильности зако­нов - Великая хартия вольностей 1215 года, являющаяся составной частью Британской неписаной Конституции; почти 200 лет дей­ствует Гражданский кодекс «Наполеона» Франции; более 50 лет без поправок действуют Конституции Японии и Италии.

Регулятивное прогнозирование представляет собой: а) выявле­ние возможных путей достижения стабильного состояния закона; б) нормативные разработки с директивным установлением мероп­риятий по реализации определенных норм (нормы желаемого ре­зультата) - выработка директивных рекомендаций; в) экспертиза (экспертное обсуждение) прогноза и рекомендаций, их доработка с учетом обсуждения. Экспертизу могут производить специалисты-правоведы, являющиеся теоретиками прогнозирования либо спе­циалистами по практической разработке конкретных прогнозов, в индивидуальном или коллегиальном порядке. Для уточнения ре­комендаций возможно проведение еще ряда социологических ис­следований: опросы экспертов, эксперименты, обобщающие сце­нарии, анализы, наблюдения и др.

При таком подходе прогнозирование становится научным ис­следованием особого рода со всеми вытекающими из него обяза­тельными требованиями — от разработки программы до верси­фикации результатов. Важно сосредоточить серьезное внимание на данном виде прогнозирования. Надежный прогноз позволит свое­временно принять меры по стабилизации законов.

Главный вопрос заключается в разработке теоретико-практи­ческих рекомендаций по обеспечению устойчивости нормативных актов высшей юридической силы, что будет составлять механизм управления стабильностью закона. Последний должен включать целый комплекс политических, правовых, социальных, научных, организационных мероприятий, направленных на обеспечение и поддержание достаточной степени стабильности законодательного акта. Данные мероприятия условно можно разделить на: 1) общие; 2) содержательные, направленные на совершенствование формы и содержания закона и 3) процессуальные, направленные на со­вершенствование законотворческого и законореализационного процессов.

Итак, для решения проблемы повышения стабильности рос­сийских законов необходимо следующее.

1. Проведение основных мероприятий общего характера:

проведение активной и хорошо продуманной государствен­

ной политики в области экономики, социальной защиты личности

и т. п.;

проведение правительством курса, поддерживаемого боль­

шинством граждан;

-               осуществление мероприятий по достижению гражданского

согласия в отношении политико-правового устройства государства;

фактическое обеспечение принципа разделения властей при

наличии эффективной системы сдержек и противовесов;

четкое отрегулирование взаимодействия всех ветвей власти на

всех этапах законотворческого и законореализационного процессов.

2. Проведение основных мероприятий содержательного ха­рактера:

-               нормотворческая разработка стандартов разнообразных зако­

нов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе

отраслевых;

законодательное закрепление научно обоснованных требова­

ний, предъявляемых к форме закона, которая существенно значи­

ма для реализации правовых норм;

упорядочение законодательной техники;

-               нормотворческая разработка лингвистических стандартов

языка закона;

—            законодательное закрепление следующих основных требова­

ний к законопроекту (включение их в текст проекта закона «О по­

рядке принятия федеральных конституционных и федеральных

законов» либо обогатить содержащийся в отдельной главе матери­

ал, посвященный правилам законодательной техники, в проекте

Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской

Федерации»): полнота регулирования соответствующей сферы об­

щественных отношений, отсутствие в законе упущений и пробелов;

определенность и точность формулировок, выражений и отдельных

категорий, терминов, понятий; доступность и ясность языка закона

для субъектов права (адресатов), на которых распространяется его

действие; функциональный стиль языка; конкретность регулирова­

ния, четкое определение всех необходимых элементов закона; чет­

кая система построения закона (цельность, сбалансированность,

внутренняя связь и взаимозависимость всех частей законодательной

конструкции, логическая последовательность изложения мысли

законодателя); унификация, единообразие формы, структуры за­

кона, способов приемов изложения нормативных правовых пред­

писаний; максимальная емкость, экономичность и компактность

законодательных формул;

необходимые меры по унификации и стандартизации законо­

дательной терминологии. Для этого целесообразно подготовить

типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифици­

рованные правила законодательной техники, пригодные для при­

менения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов

Федерации;

всеми путями довести до сознания депутатов, разработчиков

законопроектов, экспертов, что они должны стремиться к тому,

чтобы закон: а) был направлен в конечном счете на удовлетворение

потребностей конкретного человека, был юридической формой ре­

ализации интересов, прав, свобод и обязанностей человека и граж­

данина в обществе и государстве; б) соответствовал сложившейся

24

25

системе общественных отношений, общей позитивной логике со­циального развития; в) отражал объективные стороны и принципы права (гуманизм, равенство, справедливость, нормативность, си­стемность и др.); г) не противоречил Конституции и общепризнан­ным международно-правовым нормам; д) был нормативным актом прямого действия, достаточно унифицированным, снабженным обеспечительным механизмом; е) был действенным, позитивно влиял на ход общественного развития, использовался и исполнялся гражданами, применялся должностными лицами и органами;

концентрирование основного внимания законодателя на ба­

зовых, системообразующих законах;

усиление системности законодательства.

3. Проведение основных мероприятий процессуального ха­рактера:

оценка необходимости принятия закона. Следует принимать

объективно необходимые обществу законы. Для этого при разра­

ботке законов важно исследовать различные социальные факторы,

обусловливающие потребность в законодательном регулировании

соответствующих общественных отношений, учитывать экономи­

ческие, природно-географические, политико-правовые, соци­

альные,  культурные, национальные, межнациональные и др.

факторы;

глубокое, детальное исследование и учет общественного

мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной

деятельности. Для этого следует, с одной стороны, превратить об­

щественное обсуждение законопроектов в важный элемент нормот-

ворческого процесса, с другой - поставить исследование обще­

ственного мнения на серьезную научную и организационную осно­

ву для получения надежных и достоверных сведений о структуре

социальных интересов, их соотношении и динамике, о коллизиях

социальных интересов и возможностях их согласования на правовой

основе. Целесообразно вменить законодательным органам в обя­

занность принимать акты, затрагивающие интересы большинства

граждан, только после консультации с ними. Предложения и заме­

чания, поступающие по обсуждаемым проектам, надо тщательно

анализировать и учитывать при доработке проекта закона. Необхо­

димо отработать практику таких обсуждений. Для этого важно:

улучшить информацию о предстоящих обсуждениях через печать,

радио, телевидение; выносить все основные вопросы на обсужде­

ние; выносить на обсуждение все существующие варианты проек­

тов, предоставлять возможность общественным организациям и

движениям, трудовым коллективам, избирателям предлагать аль­

тернативные формулировки правовых новелл, анализировать и учи­

тывать их при доработке законопроекта; особо учитывать мнение

ученых-правоведов, специалистов как специфической и самостоя­

тельной части общественного мнения;

определить связь и вазимодействие проектируемого закона с

другими нормами данной правовой системы, правовых систем дру­

гих государств, а также с другими социальными регуляторами;

при разработке законопроектов субъектам законодательной

инициативы необходимо придерживаться следующих принципов

законотворческой деятельности: соответствие законопроектов ре­

альным тенденциям общественного развития; высокое юридичес­

кое качество законопроектов, участие в их разработке юристов

и ученых других специальностей; обязательное закрепление в зако­

нах механизмов их реализации и ответственности за неисполнение;

законодательно установить ответственность конкретных лиц,

разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Кон­

ституции и других законов;

обязательное проведение независимой правовой и лингви­

стической экспертиз каждого законопроекта;

отработать эффективный механизм экспертизы законопроек­

тов и последствий их принятия. Для этого необходимо законода­

тельно закрепить институт правовой экспертизы законов в качестве

обязательного элемента законотворческого процесса. При совер­

шенствовании Регламента Государственной Думы определить ста­

тус правовой экспертизы, порядок учета ее результатов. В свою

очередь Министерству юстиции РФ совместно с Правовым управле­

нием аппарата Государственной Думы необходимо разработать ме­

тодические рекомендации по проведению правовой экспертизы

проектов федеральных конституционных, федеральных законов,

подзаконных актов Президента, Правительства, министерств, ве­

домств и т. п., а также нормативных актов субъектов РФ;

непрерывная модификация и систематизация российских за­

конов. Важно наладить правосистематизирующую деятельность,

позволяющую устранить несогласованности, противоречия, пробе­

лы и другие погрешности в законе. Для этого необходимо скорей­

шее издание Свода законов, в который целесообразно было бы

включить только законодательные акты, а также создание система­

тического свода действующих подзаконных нормативных правовых

актов;

необходимо проводить в целесообразных и возможных случа­

ях социальные эксперименты для определения оптимального ва­

рианта праврвого регулирования соответствующих групп обще­

ственных отношений и выработки наиболее эффективной формы

правового воздействия на эти отношения;

необходимо развернуть широкую сеть государственных и част­

ных организаций для регулярного отслеживания и прогнозирования

тенденций развития общественной и государственной жизни, про­

ведения социально-правового социологического мониторинга. Не­

обходимо создание следующих служб: 1) социологической службы,

осуществляющей государственный социально-правовой монито­

ринг; точки сбора и обработки информации должны быть не только

во всех регионах (опрос населения), но и в основных звеньях систе­

мы управления (оргсистемах); 2) аналитического центра при парла­

менте страны, способного резко повысить эффективность законо­

дательной деятельности; при аналитическом центре должна быть

организована    экспертиза    последствий    издания    законов;

26

27

3) контрольной службы, ведущей регулярный контроль за реализа­цией законов, определяющей их эффективность и неразрывно свя­занной с социологической службой;

совершенствование правового регулирования законодатель­

ного процесса: определение предмета и пределов законотворческой

деятельности; включение в Конституцию РФ раздела о правотвор­

ческой деятельности государственных органов с четким разграниче­

нием предметов ведения Парламента и Президента, определением

компетенции каждого правотворческого органа;

повышение информационной и технической оснащенности

законодателя, организационных начал использования современной

электронно-вычислительной техники, соответствующих достиже­

ний науки и культуры в законодательной деятельности;

необходимо совершенствование практики планирования

и прогнозирования законодательства, в этом плане можно привет­

ствовать создание комиссии по согласованию различных законода­

тельных инициатив. Важно перспективное планирование законода­

тельной деятельности на длительный срок;

создание механизма реализации закона, в том числе его за­

щиты, разработка экономических, организационных и правовых

аспектов реализации закона.

Нестабильность нормативного акта высшей юридической силы негативно влияет на развитие экономической, политической, со­циальной, духовной и других сфер жизни российского общества, состояние законности и правопорядка. Поэтому научная разработ­ка проблем, способствующих повышению устойчивости законода­тельного акта, должна стать одной из первостепенных задач пра­вовой науки, а научно обоснованная концепция стабильности закона — необходимым элементом правовой реформы.

В завершение хотелось бы обратить внимание на перспективы темы. В настоящее время практически любой закон РФ нельзя оха­рактеризовать как достаточно стабильный. Было бы преувеличени­ем считать, что и теоретический аспект проблемы полностью раз­работан. Сегодня он требует к себе особого внимания, и самое главное, практического создания условий, обеспечивающих ста­бильность закона.