Глава У. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки)

Какова стабильность российского законодательства и отдельных видов нормативных актов, прежде всего законов? Можно ли «по­считать» законодательство и дать количественную оценку тенденци­ям его развития?

Разумеется, считать нормативные правовые акты «на бумаге» — дело крайне трудоемкое, дорогое и малопродуктивное. Трудно даже представить себе, сколько времени и сил потребовалось бы для того, чтобы «перелопатить» тонны нормативной документации и провести соответствующие подсчеты. С учетом реального объема законодательства, можно сказать, что эта задача практически не­выполнима. К счастью, сегодня нет необходимости считать норма­тивные акты «на бумаге». В распоряжении исследователя имеются электронные правовые базы данных, вмещающие значительный объем законодательства и позволяющие достаточно быстро прове­сти необходимые расчеты.

В статистических исследованиях метод во многом предопределяет полученный результат, поэтому изложению полученных данных необходимо предпослать несколько предварительных замечаний.

Первое. Безусловно, автор проводит различие между свойства­ми и характеристиками «всего» законодательства и свойствами и характеристиками его части, отраженной в электронных базах дан­ных. Существующие на сегодняшний день правовые базы данных — не полные и систематизированные правовые архивы, а скорее сборники законодательства — «электронные хрестоматии», рассчи­танные на определенного пользователя. Некоторые категории нор­мативных актов, не пользующиеся спросом, в эти базы данных не включаются, в них крайне недостаточно представлены утратившие силу нормативные акты и т. д. В этой связи выводы и оцен­ки, касающиеся «электрифицированной» части законодательства, должны переноситься на всю совокупность с определенной осто­рожностью.

73

 

Второе. Помимо деятельности законодателя на струютуру и фи­намибку правювых базиданных юказываюц влияниз многиебнеправо-вые фцкторы: концепция разработчиков хазы данпых, пожелания пользователей, интересы и предпочтения потенциальных покупате­лей, используемые технические средства и др. Например, распро­странение в России ЭВМ четвертого и пятого поколений суще­ственно расширило возможности накопления и хранения правовой информации, что безусловно повлияло эа размеры и содержание правовых баз данных. Таким образом, делая выводы о структуре и динамике законодательства$на основе его отражения в электронных правовых базах данных, нельзя эе учитывать неправовые обстоя­тельства различного характера.

Тем не менее, в распоряжении исследователей сегодня нет дру­гих эффективных инструментов, позволяющих изучать структурные пропорции и измерять динамические характеристики законодатель­ства. Подобно известному герою Дюма, законодательство позволя­ет измерять себя только «в зеркале» электронно-вычислительных систем и баз данных.

Излагаемые ниже статистические подсчеты велись по офици­альной базе данных НЦПИ Минюста России «Эталон», а так­же коммерческим базам данных «Гарант», «Кодекс» и «Консуль­тант Плюс». За основу была принята база данных «Эталон», поскольку это достаточно крупная универсальная база данных (на 1 января 1999 года-31 144 документа), ориентированная на разнообразные запросы государственных органов. Оценки ре­гионального и муниципального законодательства велись по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законода­тельство», в которой указанные разделы представлены наиболее полно.

1. Стабильность источников федерального законодательства

Если посмотреть на процесс законотворчества в чисто количе­ственном изменении, то в 1991-1998 гг. зарегистрировано общее количественное увеличение практически всех источников законода­тельства, за исключением постановлений Верховного Совета, по­становлений и указов Президиума Верховного Совета, которые как источник законодательства после сентября 1993 года «сошли на нет» и прекратили свое существование.

Однако, если от общей количественной оценки перейти к рас­смотрению внутренних процессов в развитии законодательства, выявляется много интересного и необычного. Та же самая табли­ца, представленная не в абсолютных цифрах, а в относительных показателях — процентах, позволяет увидеть, что система источни­ков права поддерживает свое равновесие: выпадение из этой систе­мы отдельных элементов (постановления Верховного Совета и Пре­зидиума Верховного Совета) привело к тому, что «пустоту» тут же заполнили иные источники законодательства (см. таблицу 2 и гра­фик 2).

74

 

Таблица 1

Динамика основных источников федерального законодательства в 1991-1998 гг. (в абсолютных цифрах)

 

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Законы, ФЗ иФКЗ

162

267

372

455

681

847

1009

1190

Постановления ВС и ПВС

219

473

701

-

-

-

-

-

Указы и

распоряжения Президента

3

118

436

719

973

1197

1613

1859

Постановления Правительства

793

1314

2004

2787

3418

4170

4874

5542

Прочие

1494

3253

5248

8568

118%

16626

20507

22553

Всего

2671

5425

8761

12529

16968

22840

28003

31144

Подсчитано на базе данных «Эталон»

График 1

D Постановления Правительства

■             Указы и

распоряжения

D Постановления ВС и ПВС

1991        1992        1993        1994       1995        1996        1997        1998

75

■             Законы

 

 

 

Таблица 3 и график 3 отражают удельный вес законов в право­вой базе данных. Обращает на себя внимание, что даже в кризис­ные моменты, связанные с прекращением прежней политической, правовой систем и принятием новой Конституции Российской Фе­дерации, место законов в правовой системе, по крайней мере в количественном отношении, существенно не меняется. Общее ко­личество законов растет, но их удельный вес в системе источников законодательства остается относительно постоянным. Другими              76

 

словами, законодатель стал работать активнее, но одновременно возросла активность других субъектов нормотворчества. Вместе с тем, нельзя исключить, что на динамику данного показателя опре­деленное влияние оказали технические факторы - прежде всего, совершенствование электронных носителей правовой информа­ции, повлекшее расширение круга документов, регистрируемых в электронных правовых базах данных.

С 1991 года в системе источников российского законодательства появился и начал активно развиваться такой источник как указы и распоряжения Президента Российской Федерации. На таблице 4 и графике 4 видно, что после бурного старта в 1994 году наступила

Таблица 4

Изменение удельного веса указов и распоряжений

Президента РФ среди источников законодательства

в 1991-1998 гг. (в процентах)

77

 

 

 

 

определенная стабилизация, затем в 1996 году произошел даже не­который спад (связанный, видимо, с президентскими выборами), но с 1996 года этот источник вновь идет в гору, расширяя свое информационное пространство среди источников законодатель­ства.

Но пожалуй самое неожиданное открытие - последовательное, год за годом, снижение удельного веса постановлений Правитель­ства Российской Федерации среди источников законодательства (см. таблицу 5 и график 5).

Таблица 5

78

Изменение удельного веса постановлений Правительства РФ среди источников законодательства в

1991-1998 гг. (в процентах)

 

Приведенный пример убедительно доказывает, что динамику различных источников законодательства в электронных правовых базах данных нельзя списывать только и исключительно на техни­ческие причины - расширение круга документов, регистрируемых б базах данных и т. д. «Ветер дул» с одинаковой силой для всех, но в тех же самых условиях законы - стояли на месте, удельный вес указов и распоряжений Президента-увеличивался, а количество постановлений Правительства (относительно других источников за­конодательства) - снижалось. Стало быть, за данными тенденция­ми стоят не только технические, но и содержательные причины.

Четко выраженная тенденция к снижению в 1992-1997 гг. удельного веса постановлений Правительства Российской Федера­ции среди источников законодательства, на наш взгляд, - одна из сторон общего кризиса исполнительной власти в Российской Феде­рации, вызванного произвольной кадровой политикой, частыми сменами министров, не всегда обоснованными перестройками структуры исполнительных органов власти. Нарушение стабильно­го функционирования одного из важнейших институтов государ­ственной власти не могло не отразиться и на стабильности соответ­ствующего ему элемента правовой системы.

2. Стабильность федеративной структуры законодательства

Законодательство федеративного государства, каким является Российская Федерация, имеет свою федеративную структуру — оп­ределенное соотношение источников федерального законодатель­ства и законодательства субъектов Российской Федерации, отра­жающее объем компетенции этих уровней государственной власти, степень их реального участия в осуществлении своих конституцион­ных прав. В связи с федеративной структурой вполне может анали­зироваться и местное самоуправление, которое также является формой народовластия, осуществляемой в том числе и путем изда­ния нормативных правовых актов.

Статистический анализ количественного соотношения актов федерального законодательства, актов законодательства субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости «муниципальным законодатель­ством») обнаружил отчетливую тенденцию к перераспределе­нию правового информационного поля в пользу законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодатель­ства. Данная тенденция носит устойчивый характер и прослежи­вается в течение всех восьми лет (см. таблицу 6 и график 6). В результате удельный вес актов федерального законодательства в электронной базе данных снизился с 53,2 до 17,5 процентов, удель­ный вес актов субъектов Российской Федерации вырос с 43,2 до 60,5 процентов и удельный вес актов муниципального законода­тельства вырос с 3,0 до 22,0 процентов.

Нельзя исключить, что на данную тенденцию в известной мере наложил руку «технический фактор» - в последние годы норматив-

79

 

 

Таблица 6

Изменение удельного веса актов федерального законодательства,

законодательства субъектов Федерации и муниципального

законодательства за 1991-1998 гг. (в процентах)

 

Таблица 7

Темпы ежегодного прироста регистрируемых актов

федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации

и муниципального законодательства (в процентах) !

 

 

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Федеральное законодател ьство

53,2

56,5

45,2

25,0

21,0

21,6

19,2

17,5

Законодательство субъектов РФ

43,8

37,7

44 Л

55,3

59,0

59,1

59,0

60,5

Муниципальное законодательство

3,0

5,8

10,7

19,7

20,0

19,3

21,8

22,0

Всего

100

100

100

100

100

100

100

100

Подсчитано по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законодательство»

График 6

100% 80% 60% 40% 20% 0%

■ Федеральное

О Субъектов Федерации

G Муниципальное

1991    1992   1993    1994   1995   1996   1997   1998

ные акты субъектов Российской Федерации и акты муниципальных образований стали регистрироваться значительно полнее. Однако, вне всяких сомнений, данная тенденция отражает глубинные изме­нения в структуре правового регулирования, вытекающие из фор­мирования новой системы федеративных отношений и появления самостоятельного, независимого от государственной власти мест­ного самоуправления.

«Экспансия» законодательства субъектов Российской Федера­ции и муниципального законодательства на правовом информа­ционном поле имеет еще одно проявление - различные темпы роста. Подсчеты показывают, что различные «секторы» системы законодательства растут с разной скоростью (см. таблицу 7 и гра­фик 7).

80            *  i

 

 

 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Средне­годовой

Федеральное законодательство

-

221

14,8

1,0

15,8

37,1

1,0

2,0

41,8

Законодател ьство субъектов РФ

-

159,0

67,0

128,0

46,0

34,0

13,2

14,5

66,0

Муниципальное законодател ьство

-

167,0

167,0

235,0

39,4

29,3

28,1

12,7

96,9

Подсчитано по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законодательство»

График 7

Ш Федеральное

U Субъектов Федерации

О Муниципальное            

При всех возможных оговорках (в том числе связанных с «техни­ческим фактором») представленные данные свидетельствуют о на­растании процесса децентрализации государственной власти и уп­равления в Российской Федерации. Для сверхцентрализованного государства, какими многие годы были Союз ССР и Российская Федерация, этот процесс в определенных рамках полезен. Однако постоянное, в течение ряда лет, «съеживание» федерального цент­ра, сокращение его присутствия, в том числе и на правовом ин­формационном поле, может повлечь (и отчасти уже повлекло) дру­гую крайность — ослабление дееспособности федерального центра, дестабилизацию государственной власти и как следствие — иную деформацию федеративной структуры российского законода­тельства.

1 Показатель отражает увеличение количества ежегодно регистрируемых ак­тов-документов по отношению к предыдущему году, в процентах. В последней графе — среднегодовой показатель за семь лет.

81

 

6-6719

 

 

3. Стабильность законов (в разрезе видов законов)

Стабильность системы законодательства покоится на стабиль­ности ее основополагающего звена — законов. Насколько стабиль­но положение законов в системе законодательства?

Проведенное исследование позволило установить, что в период 1991-1998 гг. вновь принимаемые законы составляли несколько менее половины всех принимаемых законов, законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов — около трети, и еще при­мерно четверть всех принимаемых законов составили законы о рати­фикации международных договоров (см. таблицу 8 и график 8).

Как менялось соотношение между видами законов на протяже­нии исследуемого периода и от каких факторов это зависело? Если назвать законы «кровью» российского законодательства, то на­сколько стабильным был «состав крови»?

Ответ на данный вопрос представлен на таблице 9 и графике 9. Из них следует, что законодательство чутко реагирует на полити-

82

 

* В 1991-1993 гг. ратификация осуществлялась в форме постановлений Верховного Совета РСФСР.

Подсчитано по базе данных «Эталон»

График 9

 

 

 

83

 

 

 

               

определенную, объективно обусловленную структуру. Временный «перекос» в сторону принятия большого количества новых законов влечет накопление отложенной потребности в принятии изменений и дополнений, побуждающей законодателя обратиться к этому виду деятельности — и через некоторое время нарушенное равнове­сие восстанавливается. Можно предположить (разумеется, эта ги­потеза также нуждается в проверке), что на этапе стабилизации общественной и правовой систем количество вновь принимаемых законов будет постепенно снижаться, а основной формой деятель­ности законодателя станут кодификация нормативных правовых ак­тов и изменения и дополнения к ранее принимаемым законам.

4. Стабильность законов (в разрезе отраслей законодательства)

Относительная стабильность «видовой» структуры законов не снимает вопроса о неоправданно высоком динамизме отдельных за­конов. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» был принят Государственной Думой 26 октября 1994 года. Спустя два года, 23 октября 1996 года, к этому Закону была принята поправка. 5 сентября 1997 года указан­ный Закон был принят в новой редакции с измененным названием: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наконец, 5 марта 1999 года Государственная Дума приняла обширный пакет поправок к данному Закону, затронувший более половины его статей.

Подобный «динамизм» основополагающего рамочного закона в области избирательного законодательства вряд ли можно признать оправданным. Попытки депутатов реагировать на текущие конъ­юнктурные события путем принятия изменений и дополнений в закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике.

Стабильность законодательства заметно различается в зависи­мости от отраслей законодательства. Воспользовавшись рубрикато­ром отраслей, предусмотренным базой данных «Эталон», мы про­смотрели 10 отраслей законодательства на предмет соотношения «первичных» (действующих или вновь принятых) законов и законов об изменениях и дополнениях. В результате обнаружилась следую­щая картина (см. таблицу 10 и график 10).

Проведенный анализ зафиксировал относительную (и, види­мо, оправданную) стабильность законов в сфере уголовной ответ­ственности, а также повышенный (также вполне объяснимый) динамизм гражданского законодательства, законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности и законода­тельства об обороне. Что касается повышенных показателей «ста­бильности» в трудовом, земельном законодательстве и законода­тельстве об административных правонарушениях, то они вряд ли заслуживают положительной оценки: ведь именно в этих отраслях по разным причинам задерживается принятие новых кодексов,

84

 

Таблица 10

Соотношение «первичных» законов и законов об изменениях и дополнениях в отраслях законодательства

 

Отрасли законодательства

А Кол-во

«первичных» законов

Б Кол-во законов об изменениях

и дополне­ниях

Коэффициент стабильности (отношение Б : А)

1. Основы конституционного строя

48

18

0,38

2.  Гражданское законодательство

22

6

0,27

3. Законодательство о труде

10

16

0,60

4. Законодательство о предприятиях и предпринимательской дея­тельности

16

4

0,25

5. Законодательство о культуре

3

1

0,33

6.  Законодательство об охране здоровья

7

9

0,29

7.  Законодательство о земле

3

4

1,33

8.  Законодательство об обороне

10

2

0,20

9. Уголовное законодательство

2

22

10,0

10. Законодательство об админи­стративных правонарушениях

5

9

1,80

Подсчитано по базе данных «Эталон»

График 10

□ Законы об изменениях и дополнениях

123456789       10

■«Первичные» законы

 

что негативно сказывается на развитии данных отраслей законода­тельства.

Более точным и объективным показателем изменения стабиль­ности законов была бы количественная оценка временного ин­тервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым, третьим и т. д. изменением. Гипотетически можно пред­положить, что в связи с усложнением социально-экономических условий в стране, резким ускорением динамизма происходящих процессов, средний временной интервал между принятием закона и его изменением должен сократиться, а среднее количество изме­нений законов за период его действия - увеличиться. Однако под­твердить указанную гипотезу расчетами оказалось затруднительно, ее проверка отложена на перспективу.

5. Федеральные конституционные законы как фактор стабильности законодательства

Отдельного внимания заслуживают федеральные конституцион­ные законы (ФКЗ). Конституция предусматривает принятие не ме­нее 16 ФКЗ (приблизительность объясняется тем, что по некоторым вопросам может быть принят не один ФКЗ). Количественная оцен­ка этого структурного элемента системы законодательства также представляется небезынтересной.

В настоящее время принято 6 из 16 ФКЗ, что составляет 37,5 процентов к числу необходимых законов (см. таблицу 11 и график П).

Таблица 11

 

Следующие таблица 12 и график 12 показывают, что процесс Принятия ФКЗ, более или менее успешно подвигавшийся в 1995— 1997 гг., в последнее время затормозился, что объясняется, глав­ным образом, отсутствием политического согласия участников за­конодательного процесса.

Таблица 12

Динамика принятия федеральных конституционных законов

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

Принято ФКЗ

1

3

4

7

7

Необходимо принять

15

13

12

9

9

График 12

ШПринято

1994       1995       1996       1997       1998

D Предстоит принять

 

 

 

Принятие федеральных конституционных законов

 

 

Количество

Процент

Необходимо принять

16

100

Принято

6

37,5

График 11

□ Необходимо принять

■ Принято

 

В настоящее время (на 1 июля 1999 года) приняты и вступили в силу следующие ФКЗ:

«О референдуме» (ст. 84);

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Фе­

дерации» (ст. 103);

«О порядке деятельности Правительства Российской Федера­

ции» (ст. 114);

«О судебной системе Российской Федерации» (ст. 118);

«О    Конституционном   Суде   Российской   Федерации»

(ст.  128);

«Об арбитражных судах Российской Федерации» (ст. 128);

7.             «О военных судах в Российской Федерации» (ст. 128).

Находятся в разных стадиях законодательного процесса:

«О чрезвычайном положении» (ст. 56, 88);

«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образова­

ния в ее составе нового субъекта» (ст. 65, 137);

«Об изменении статуса субъекта Российской Федерации»

(ст. 66,  137);

«О государственном флаге, гербе и гимне» (ст. 70);

«О военном положении» (ст. 87);

 

 

 

86

 

87

 

 

«О полномочиях, порядке образования и деятельности Вер­

ховного Суда Российской Федерации» (ст. 128);       

«О полномочиях, порядке образования и деятельности Выс­

шего Арбитражного Суда Российской Федерации» (ст. 128);

«О полномочиях, порядке образования и деятельности судов

общей юрисдикции» (ст. 128);

«О Конституционном Собрании» (ст. 135).

Таким образом, наблюдается заметное отставание в принятии федеральных конституционных законов, что явно не способствует стабилизации всей системы законодательства.

6. Стабильность законодательства субъектов Российской Федерации

Аксиомой является то, что законодательство субъектов Россий­ской Федерации, как и федеральное законодательство, должно быть стабильным. Стабильность законодательства субъектов Рос­сийской Федерации зависит от многих факторов — периода приня­тия закона, социально-экономической обстановки в стране, каче­ства самого закона. Общая картина соотношения вновь принимае­мых законов и изменений и дополнений к ним отражена на таблице 13 и графике 13. Из них следует, что к концу изучаемого периода

Соотношение вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях    Таблица 13

темпы принятия новых законов субъектов Российской Федерации резко упали и, наоборот, возросли темпы принятия законов об Изменениях и дополнениях. С точки зрения здравого смысла это вполне объяснимо.

Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются интересные тенденции. В ходе исследования была предпринята попытка сравнить стабильность уставного и конституционного за­конодательства субъектов Федерации. Сопоставление таблиц 14 и 15, графиков 14 и 15 позволяет придти к выводу, что конститу­ционное законодательство республик в составе Российской Федера­ции развивалось «спокойнее», чем уставное законодательство краев и областей Российской Федерации. Заметно отличаются и темпы обновления конституционного и уставного законодательства (у пос­леднего они заметно выше).

Данное различие коренится, по-видимому, в различии консти­туционно-правового статуса республик в составе Российской Феде­рации - с одной стороны, и краев и областей - с другой. Судя по более высокому уровню стабильности республиканского законода­тельства, данные субъекты Российской Федерации чувствуют себя

 

89

Таблица 15

«увереннее», период экономической и политической нестабильно­сти они переносят с меньшими издержками.

Использование в целях статистического анализа возможностей современных электронных баз данных позволило зафиксировать не­которые процессы и тенденции в развитии российского законода­тельства, которые, безусловно, нуждаются в дальнейшем научном анализе и объяснении. Однако с достаточной долей уверенности можно сделать вывод, что стабильность законодательства зависит от многих факторов как правового, так и неправового характера. В нестабильном обществе, переживающем тяжелейшие экономи­ческие и социальные реформы, вряд ли возможно стабильное зако­нодательство. Вместе с тем, разумная законодательная политика, реализация научно обоснованной концепции развития отраслей за­конодательства, принятие крупных кодифицированных норматив­ных актов, исключение из практики «законотворческой суеты» -поспешного принятия множества малообоснованных законов и по­правок ~ способны если не устранить, то существенно смягчить последствия экономической и политической нестабильности.

90

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 14      Главы: <   3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13. >