Глава У. Стабильность российского законодательства (попытка количественной оценки)
Какова стабильность российского законодательства и отдельных видов нормативных актов, прежде всего законов? Можно ли «посчитать» законодательство и дать количественную оценку тенденциям его развития?
Разумеется, считать нормативные правовые акты «на бумаге» — дело крайне трудоемкое, дорогое и малопродуктивное. Трудно даже представить себе, сколько времени и сил потребовалось бы для того, чтобы «перелопатить» тонны нормативной документации и провести соответствующие подсчеты. С учетом реального объема законодательства, можно сказать, что эта задача практически невыполнима. К счастью, сегодня нет необходимости считать нормативные акты «на бумаге». В распоряжении исследователя имеются электронные правовые базы данных, вмещающие значительный объем законодательства и позволяющие достаточно быстро провести необходимые расчеты.
В статистических исследованиях метод во многом предопределяет полученный результат, поэтому изложению полученных данных необходимо предпослать несколько предварительных замечаний.
Первое. Безусловно, автор проводит различие между свойствами и характеристиками «всего» законодательства и свойствами и характеристиками его части, отраженной в электронных базах данных. Существующие на сегодняшний день правовые базы данных — не полные и систематизированные правовые архивы, а скорее сборники законодательства — «электронные хрестоматии», рассчитанные на определенного пользователя. Некоторые категории нормативных актов, не пользующиеся спросом, в эти базы данных не включаются, в них крайне недостаточно представлены утратившие силу нормативные акты и т. д. В этой связи выводы и оценки, касающиеся «электрифицированной» части законодательства, должны переноситься на всю совокупность с определенной осторожностью.
73
Второе. Помимо деятельности законодателя на струютуру и финамибку правювых базиданных юказываюц влияниз многиебнеправо-вые фцкторы: концепция разработчиков хазы данпых, пожелания пользователей, интересы и предпочтения потенциальных покупателей, используемые технические средства и др. Например, распространение в России ЭВМ четвертого и пятого поколений существенно расширило возможности накопления и хранения правовой информации, что безусловно повлияло эа размеры и содержание правовых баз данных. Таким образом, делая выводы о структуре и динамике законодательства$на основе его отражения в электронных правовых базах данных, нельзя эе учитывать неправовые обстоятельства различного характера.
Тем не менее, в распоряжении исследователей сегодня нет других эффективных инструментов, позволяющих изучать структурные пропорции и измерять динамические характеристики законодательства. Подобно известному герою Дюма, законодательство позволяет измерять себя только «в зеркале» электронно-вычислительных систем и баз данных.
Излагаемые ниже статистические подсчеты велись по официальной базе данных НЦПИ Минюста России «Эталон», а также коммерческим базам данных «Гарант», «Кодекс» и «Консультант Плюс». За основу была принята база данных «Эталон», поскольку это достаточно крупная универсальная база данных (на 1 января 1999 года-31 144 документа), ориентированная на разнообразные запросы государственных органов. Оценки регионального и муниципального законодательства велись по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законодательство», в которой указанные разделы представлены наиболее полно.
1. Стабильность источников федерального законодательства
Если посмотреть на процесс законотворчества в чисто количественном изменении, то в 1991-1998 гг. зарегистрировано общее количественное увеличение практически всех источников законодательства, за исключением постановлений Верховного Совета, постановлений и указов Президиума Верховного Совета, которые как источник законодательства после сентября 1993 года «сошли на нет» и прекратили свое существование.
Однако, если от общей количественной оценки перейти к рассмотрению внутренних процессов в развитии законодательства, выявляется много интересного и необычного. Та же самая таблица, представленная не в абсолютных цифрах, а в относительных показателях — процентах, позволяет увидеть, что система источников права поддерживает свое равновесие: выпадение из этой системы отдельных элементов (постановления Верховного Совета и Президиума Верховного Совета) привело к тому, что «пустоту» тут же заполнили иные источники законодательства (см. таблицу 2 и график 2).
74
Таблица 1
Динамика основных источников федерального законодательства в 1991-1998 гг. (в абсолютных цифрах)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Законы, ФЗ иФКЗ
162
267
372
455
681
847
1009
1190
Постановления ВС и ПВС
219
473
701
-
-
-
-
-
Указы и
распоряжения Президента
3
118
436
719
973
1197
1613
1859
Постановления Правительства
793
1314
2004
2787
3418
4170
4874
5542
Прочие
1494
3253
5248
8568
118%
16626
20507
22553
Всего
2671
5425
8761
12529
16968
22840
28003
31144
Подсчитано на базе данных «Эталон»
График 1
D Постановления Правительства
■ Указы и
распоряжения
D Постановления ВС и ПВС
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
75
■ Законы
Таблица 3 и график 3 отражают удельный вес законов в правовой базе данных. Обращает на себя внимание, что даже в кризисные моменты, связанные с прекращением прежней политической, правовой систем и принятием новой Конституции Российской Федерации, место законов в правовой системе, по крайней мере в количественном отношении, существенно не меняется. Общее количество законов растет, но их удельный вес в системе источников законодательства остается относительно постоянным. Другими 76
словами, законодатель стал работать активнее, но одновременно возросла активность других субъектов нормотворчества. Вместе с тем, нельзя исключить, что на динамику данного показателя определенное влияние оказали технические факторы - прежде всего, совершенствование электронных носителей правовой информации, повлекшее расширение круга документов, регистрируемых в электронных правовых базах данных.
С 1991 года в системе источников российского законодательства появился и начал активно развиваться такой источник как указы и распоряжения Президента Российской Федерации. На таблице 4 и графике 4 видно, что после бурного старта в 1994 году наступила
Таблица 4
Изменение удельного веса указов и распоряжений
Президента РФ среди источников законодательства
в 1991-1998 гг. (в процентах)
77
определенная стабилизация, затем в 1996 году произошел даже некоторый спад (связанный, видимо, с президентскими выборами), но с 1996 года этот источник вновь идет в гору, расширяя свое информационное пространство среди источников законодательства.
Но пожалуй самое неожиданное открытие - последовательное, год за годом, снижение удельного веса постановлений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства (см. таблицу 5 и график 5).
Таблица 5
78
Изменение удельного веса постановлений Правительства РФ среди источников законодательства в
1991-1998 гг. (в процентах)
Приведенный пример убедительно доказывает, что динамику различных источников законодательства в электронных правовых базах данных нельзя списывать только и исключительно на технические причины - расширение круга документов, регистрируемых б базах данных и т. д. «Ветер дул» с одинаковой силой для всех, но в тех же самых условиях законы - стояли на месте, удельный вес указов и распоряжений Президента-увеличивался, а количество постановлений Правительства (относительно других источников законодательства) - снижалось. Стало быть, за данными тенденциями стоят не только технические, но и содержательные причины.
Четко выраженная тенденция к снижению в 1992-1997 гг. удельного веса постановлений Правительства Российской Федерации среди источников законодательства, на наш взгляд, - одна из сторон общего кризиса исполнительной власти в Российской Федерации, вызванного произвольной кадровой политикой, частыми сменами министров, не всегда обоснованными перестройками структуры исполнительных органов власти. Нарушение стабильного функционирования одного из важнейших институтов государственной власти не могло не отразиться и на стабильности соответствующего ему элемента правовой системы.
2. Стабильность федеративной структуры законодательства
Законодательство федеративного государства, каким является Российская Федерация, имеет свою федеративную структуру — определенное соотношение источников федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, отражающее объем компетенции этих уровней государственной власти, степень их реального участия в осуществлении своих конституционных прав. В связи с федеративной структурой вполне может анализироваться и местное самоуправление, которое также является формой народовластия, осуществляемой в том числе и путем издания нормативных правовых актов.
Статистический анализ количественного соотношения актов федерального законодательства, актов законодательства субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости «муниципальным законодательством») обнаружил отчетливую тенденцию к перераспределению правового информационного поля в пользу законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства. Данная тенденция носит устойчивый характер и прослеживается в течение всех восьми лет (см. таблицу 6 и график 6). В результате удельный вес актов федерального законодательства в электронной базе данных снизился с 53,2 до 17,5 процентов, удельный вес актов субъектов Российской Федерации вырос с 43,2 до 60,5 процентов и удельный вес актов муниципального законодательства вырос с 3,0 до 22,0 процентов.
Нельзя исключить, что на данную тенденцию в известной мере наложил руку «технический фактор» - в последние годы норматив-
79
Таблица 6
Изменение удельного веса актов федерального законодательства,
законодательства субъектов Федерации и муниципального
законодательства за 1991-1998 гг. (в процентах)
Таблица 7
Темпы ежегодного прироста регистрируемых актов
федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации
и муниципального законодательства (в процентах) !
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Федеральное законодател ьство
53,2
56,5
45,2
25,0
21,0
21,6
19,2
17,5
Законодательство субъектов РФ
43,8
37,7
44 Л
55,3
59,0
59,1
59,0
60,5
Муниципальное законодательство
3,0
5,8
10,7
19,7
20,0
19,3
21,8
22,0
Всего
100
100
100
100
100
100
100
100
Подсчитано по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законодательство»
График 6
100% 80% 60% 40% 20% 0%
■ Федеральное
О Субъектов Федерации
G Муниципальное
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
ные акты субъектов Российской Федерации и акты муниципальных образований стали регистрироваться значительно полнее. Однако, вне всяких сомнений, данная тенденция отражает глубинные изменения в структуре правового регулирования, вытекающие из формирования новой системы федеративных отношений и появления самостоятельного, независимого от государственной власти местного самоуправления.
«Экспансия» законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства на правовом информационном поле имеет еще одно проявление - различные темпы роста. Подсчеты показывают, что различные «секторы» системы законодательства растут с разной скоростью (см. таблицу 7 и график 7).
80 * i
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Среднегодовой
Федеральное законодательство
-
221
14,8
1,0
15,8
37,1
1,0
2,0
41,8
Законодател ьство субъектов РФ
-
159,0
67,0
128,0
46,0
34,0
13,2
14,5
66,0
Муниципальное законодател ьство
-
167,0
167,0
235,0
39,4
29,3
28,1
12,7
96,9
Подсчитано по базе данных «Консультант Плюс: Региональное законодательство»
График 7
Ш Федеральное
U Субъектов Федерации
О Муниципальное
При всех возможных оговорках (в том числе связанных с «техническим фактором») представленные данные свидетельствуют о нарастании процесса децентрализации государственной власти и управления в Российской Федерации. Для сверхцентрализованного государства, какими многие годы были Союз ССР и Российская Федерация, этот процесс в определенных рамках полезен. Однако постоянное, в течение ряда лет, «съеживание» федерального центра, сокращение его присутствия, в том числе и на правовом информационном поле, может повлечь (и отчасти уже повлекло) другую крайность — ослабление дееспособности федерального центра, дестабилизацию государственной власти и как следствие — иную деформацию федеративной структуры российского законодательства.
1 Показатель отражает увеличение количества ежегодно регистрируемых актов-документов по отношению к предыдущему году, в процентах. В последней графе — среднегодовой показатель за семь лет.
81
6-6719
3. Стабильность законов (в разрезе видов законов)
Стабильность системы законодательства покоится на стабильности ее основополагающего звена — законов. Насколько стабильно положение законов в системе законодательства?
Проведенное исследование позволило установить, что в период 1991-1998 гг. вновь принимаемые законы составляли несколько менее половины всех принимаемых законов, законы об изменениях и дополнениях ранее принятых законов — около трети, и еще примерно четверть всех принимаемых законов составили законы о ратификации международных договоров (см. таблицу 8 и график 8).
Как менялось соотношение между видами законов на протяжении исследуемого периода и от каких факторов это зависело? Если назвать законы «кровью» российского законодательства, то насколько стабильным был «состав крови»?
Ответ на данный вопрос представлен на таблице 9 и графике 9. Из них следует, что законодательство чутко реагирует на полити-
82
* В 1991-1993 гг. ратификация осуществлялась в форме постановлений Верховного Совета РСФСР.
Подсчитано по базе данных «Эталон»
График 9
83
определенную, объективно обусловленную структуру. Временный «перекос» в сторону принятия большого количества новых законов влечет накопление отложенной потребности в принятии изменений и дополнений, побуждающей законодателя обратиться к этому виду деятельности — и через некоторое время нарушенное равновесие восстанавливается. Можно предположить (разумеется, эта гипотеза также нуждается в проверке), что на этапе стабилизации общественной и правовой систем количество вновь принимаемых законов будет постепенно снижаться, а основной формой деятельности законодателя станут кодификация нормативных правовых актов и изменения и дополнения к ранее принимаемым законам.
4. Стабильность законов (в разрезе отраслей законодательства)
Относительная стабильность «видовой» структуры законов не снимает вопроса о неоправданно высоком динамизме отдельных законов. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» был принят Государственной Думой 26 октября 1994 года. Спустя два года, 23 октября 1996 года, к этому Закону была принята поправка. 5 сентября 1997 года указанный Закон был принят в новой редакции с измененным названием: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Наконец, 5 марта 1999 года Государственная Дума приняла обширный пакет поправок к данному Закону, затронувший более половины его статей.
Подобный «динамизм» основополагающего рамочного закона в области избирательного законодательства вряд ли можно признать оправданным. Попытки депутатов реагировать на текущие конъюнктурные события путем принятия изменений и дополнений в закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике.
Стабильность законодательства заметно различается в зависимости от отраслей законодательства. Воспользовавшись рубрикатором отраслей, предусмотренным базой данных «Эталон», мы просмотрели 10 отраслей законодательства на предмет соотношения «первичных» (действующих или вновь принятых) законов и законов об изменениях и дополнениях. В результате обнаружилась следующая картина (см. таблицу 10 и график 10).
Проведенный анализ зафиксировал относительную (и, видимо, оправданную) стабильность законов в сфере уголовной ответственности, а также повышенный (также вполне объяснимый) динамизм гражданского законодательства, законодательства о предприятиях и предпринимательской деятельности и законодательства об обороне. Что касается повышенных показателей «стабильности» в трудовом, земельном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях, то они вряд ли заслуживают положительной оценки: ведь именно в этих отраслях по разным причинам задерживается принятие новых кодексов,
84
Таблица 10
Соотношение «первичных» законов и законов об изменениях и дополнениях в отраслях законодательства
Отрасли законодательства
А Кол-во
«первичных» законов
Б Кол-во законов об изменениях
и дополнениях
Коэффициент стабильности (отношение Б : А)
1. Основы конституционного строя
48
18
0,38
2. Гражданское законодательство
22
6
0,27
3. Законодательство о труде
10
16
0,60
4. Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности
16
4
0,25
5. Законодательство о культуре
3
1
0,33
6. Законодательство об охране здоровья
7
9
0,29
7. Законодательство о земле
3
4
1,33
8. Законодательство об обороне
10
2
0,20
9. Уголовное законодательство
2
22
10,0
10. Законодательство об административных правонарушениях
5
9
1,80
Подсчитано по базе данных «Эталон»
График 10
□ Законы об изменениях и дополнениях
123456789 10
■«Первичные» законы
что негативно сказывается на развитии данных отраслей законодательства.
Более точным и объективным показателем изменения стабильности законов была бы количественная оценка временного интервала, прошедшего между принятием закона и его первым, вторым, третьим и т. д. изменением. Гипотетически можно предположить, что в связи с усложнением социально-экономических условий в стране, резким ускорением динамизма происходящих процессов, средний временной интервал между принятием закона и его изменением должен сократиться, а среднее количество изменений законов за период его действия - увеличиться. Однако подтвердить указанную гипотезу расчетами оказалось затруднительно, ее проверка отложена на перспективу.
5. Федеральные конституционные законы как фактор стабильности законодательства
Отдельного внимания заслуживают федеральные конституционные законы (ФКЗ). Конституция предусматривает принятие не менее 16 ФКЗ (приблизительность объясняется тем, что по некоторым вопросам может быть принят не один ФКЗ). Количественная оценка этого структурного элемента системы законодательства также представляется небезынтересной.
В настоящее время принято 6 из 16 ФКЗ, что составляет 37,5 процентов к числу необходимых законов (см. таблицу 11 и график П).
Таблица 11
Следующие таблица 12 и график 12 показывают, что процесс Принятия ФКЗ, более или менее успешно подвигавшийся в 1995— 1997 гг., в последнее время затормозился, что объясняется, главным образом, отсутствием политического согласия участников законодательного процесса.
Таблица 12
Динамика принятия федеральных конституционных законов
1994
1995
1996
1997
1998
Принято ФКЗ
1
3
4
7
7
Необходимо принять
15
13
12
9
9
График 12
ШПринято
1994 1995 1996 1997 1998
D Предстоит принять
Принятие федеральных конституционных законов
Количество
Процент
Необходимо принять
16
100
Принято
6
37,5
График 11
□ Необходимо принять
■ Принято
В настоящее время (на 1 июля 1999 года) приняты и вступили в силу следующие ФКЗ:
«О референдуме» (ст. 84);
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Фе
дерации» (ст. 103);
«О порядке деятельности Правительства Российской Федера
ции» (ст. 114);
«О судебной системе Российской Федерации» (ст. 118);
«О Конституционном Суде Российской Федерации»
(ст. 128);
«Об арбитражных судах Российской Федерации» (ст. 128);
7. «О военных судах в Российской Федерации» (ст. 128).
Находятся в разных стадиях законодательного процесса:
«О чрезвычайном положении» (ст. 56, 88);
«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образова
ния в ее составе нового субъекта» (ст. 65, 137);
«Об изменении статуса субъекта Российской Федерации»
(ст. 66, 137);
«О государственном флаге, гербе и гимне» (ст. 70);
«О военном положении» (ст. 87);
86
87
«О полномочиях, порядке образования и деятельности Вер
ховного Суда Российской Федерации» (ст. 128);
«О полномочиях, порядке образования и деятельности Выс
шего Арбитражного Суда Российской Федерации» (ст. 128);
«О полномочиях, порядке образования и деятельности судов
общей юрисдикции» (ст. 128);
«О Конституционном Собрании» (ст. 135).
Таким образом, наблюдается заметное отставание в принятии федеральных конституционных законов, что явно не способствует стабилизации всей системы законодательства.
6. Стабильность законодательства субъектов Российской Федерации
Аксиомой является то, что законодательство субъектов Российской Федерации, как и федеральное законодательство, должно быть стабильным. Стабильность законодательства субъектов Российской Федерации зависит от многих факторов — периода принятия закона, социально-экономической обстановки в стране, качества самого закона. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов и изменений и дополнений к ним отражена на таблице 13 и графике 13. Из них следует, что к концу изучаемого периода
Соотношение вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях Таблица 13
темпы принятия новых законов субъектов Российской Федерации резко упали и, наоборот, возросли темпы принятия законов об Изменениях и дополнениях. С точки зрения здравого смысла это вполне объяснимо.
Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются интересные тенденции. В ходе исследования была предпринята попытка сравнить стабильность уставного и конституционного законодательства субъектов Федерации. Сопоставление таблиц 14 и 15, графиков 14 и 15 позволяет придти к выводу, что конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации развивалось «спокойнее», чем уставное законодательство краев и областей Российской Федерации. Заметно отличаются и темпы обновления конституционного и уставного законодательства (у последнего они заметно выше).
Данное различие коренится, по-видимому, в различии конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации - с одной стороны, и краев и областей - с другой. Судя по более высокому уровню стабильности республиканского законодательства, данные субъекты Российской Федерации чувствуют себя
89
Таблица 15
«увереннее», период экономической и политической нестабильности они переносят с меньшими издержками.
Использование в целях статистического анализа возможностей современных электронных баз данных позволило зафиксировать некоторые процессы и тенденции в развитии российского законодательства, которые, безусловно, нуждаются в дальнейшем научном анализе и объяснении. Однако с достаточной долей уверенности можно сделать вывод, что стабильность законодательства зависит от многих факторов как правового, так и неправового характера. В нестабильном обществе, переживающем тяжелейшие экономические и социальные реформы, вряд ли возможно стабильное законодательство. Вместе с тем, разумная законодательная политика, реализация научно обоснованной концепции развития отраслей законодательства, принятие крупных кодифицированных нормативных актов, исключение из практики «законотворческой суеты» -поспешного принятия множества малообоснованных законов и поправок ~ способны если не устранить, то существенно смягчить последствия экономической и политической нестабильности.
90
«все книги «к разделу «содержание Глав: 14 Главы: < 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. >