Глава II. Основополагающие правовые категории - право и законодательство и их роль в повышении стабильности общественного развития

1. Системность права и законодательства как фактор устойчивости общественных регуляторов

В послании Президента РФ Федеральному Собранию в марте 1999 г. большое внимание было уделено роли и значению Консти­туции России как условия стабильности политического развития страны, обеспечения общества и власти цивилизованными форма­ми разрешения конфликтов, четкими правовыми механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и уровнями власти. Президент РФ обратился к законодательным органам влас­ти, и в первую очередь к Государственной Думе, с призывом обес­печить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах.

Как известно, действующие федеральные и региональные зако­ны и изданные в их развитие подзаконные акты, а также механизм их подготовки и принятия отнюдь не в полной мере соответствуют требованиям, которые можно и необходимо предъявлять к юриди­ческой базе правового государства, каким РФ провозглашена в ст. 1 Конституции страны. В немалой степени это коренится в излишней множественности и внутренней противоречивости на­шего законодательства, в рассогласованности системы права и сис­темы законодательства.

В периодической литературе, особенно в широко тиражируе­мых и издаваемых в разных городах страны учебниках, термины «право» и «законодательство» нередко употребляются как синони­мы. Между тем и в познавательном, и в практическом отношении право, понимаемое как организованная определенным образом совокупность норм, и законодательство как совокупность находя­щихся в соответствующей взаимосвязи нормативных актов, необхо­димо рассматривать в качестве хотя и тесно связанных, но все же

29

относительно самостоятельных категорий. Законодательство, яв­ляющееся формой права и одним из источников его развития, име­ет несомненную связь с его содержанием, но не теряет при этом и своей специфики.

И право, и законодательство обладают функциональной общ­ностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции обще­ственных отношений. Однако эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивости обще­ственного развития страны, возможно лишь при условии их сис­темности.

Общеизвестно, что как право, так и законодательство опреде­ляются в конечном счете материальными и социальными условия­ми жизни общества. Однако перевод экономических и социальных факторов в такую периодическую категорию, как право, во многом отличается от их перевода в категорию законодательство, идет не одним и тем же путем и проходит разное число стадий. При этом система права сама выступает в качестве одного из важнейших фак­торов, определяющих построение и развитие системы законода­тельства. Формирование системы права есть одновременно выяв­ляемый наукой процесс раскрытия объективно существующих закономерностей общественного развития. При этом научно обо­снованная система права тем ценнее с точки зрения общественных интересов, чем точнее она отражает объективные закономерности. И именно на это, то есть на достижение максимального соответ­ствия системы права объективной действительности, а не на при­знание той или иной области общественных отношений самостоя­тельной отраслью права и должны быть направлены усилия науки при формировании системы права.

Познанная наукой объективно существующая система права и должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии того или иного конкрет­ного решения, если он хочет добиться эффективности действующе­го законодательства.

Подавляющее большинство исследователей разделяют вывод о том, что система права носит объективный характер и в силу этого ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем. Иная точ­ка зрения была высказана Р. 3. Лившицем, который считал, что объективна лишь система законодательства, применительно к кото­рой наукой должна строиться система права. При этом, прав­да, без ответа оставался вопрос о том — какой же научной и прак­тической цели служит вообще при таком подходе система права и, главное, с чем должен соизмерять свою деятельность законо­датель.

В философской науке различают системы органичного и сум-мативного вида. Свойства последних представляют собой простую сумму свойств образующих систему элементов. Что касается орга­ничных систем, то для признания их системного характера недоста­точно наличия у них любого множества элементов, выполняющих

30

определенные функции. Необходимо, чтобы они представляли собой целостные образования, обладающие элементами и структу­рой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию под влиянием внешней среды.

Право, равно как и законодательство относятся к типу органич­ных систем, которым присуще диалектическое соотношение между их структурой в целом и элементами 1. При этом структура может пониматься и как строение (состав) объекта, и как закон связи, система устойчивых отношений между элементами, и как результат взаимодействия между элементами2. Такой подход позволяет полу­чить не только статичную, но и динамичную характеристику объек­та, в том числе права и законодательства.

2. Влияние интеграции и дифференциации

правового регулирования на развитие системы права

и системы законодательства

Для развития системы права и системы законодательства суще­ственны процессы интеграции и дифференциации правового регу­лирования, равно как и изменения сферы правовой регламентации в целом в сторону ее расширения или сужения. Таким образом, развитие рассматриваемых систем представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противо­положные тенденции.

Процесс дифференциации правового регулирования проявляет­ся прежде всего в членении самой системы права на отрасли, под­отрасли, институты и субинституты. Именно эти процессы преоб­ладали до 90-х годов XX в. в развитии рассматриваемых систем права нашей страны. Это привело, в частности, к появлению та­кой новой отрасли как право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового права, и бюджетного (финансового) права, вычленившегося из административного.

«Набор» отраслей права, приводимых в учебниках по теории права, совпадает далеко не во всем как с точки зрения их наимено­вания, так и количественно. Причин этого несколько. Во-пер­вых, далеко не всегда удается провести разграничения между отрас­лями и подотраслями права. Это относится, например, к уголов­но-исполнительному праву, которое является как бы продолжени­ем уголовного права, что дает основание некоторым ученым считать его подотраслью уголовного права. Однако, по мнению большинства специалистов в данной области, это все же самостоя­тельная отрасль права, имеющая свой предмет, своих субъектов и свой специфический метод регулирования - воспитание, поощре-

1              Сырых В, М. Структура, генезис, система как элементы исторического и

логического методов познания, права. Автореф. канд. дисс. М.,  1970. С. 9—

2              Свидерский В. #., Зотов Р. А. Новые философские аспекты элементно-

структурных отношений. Л., 1970. С. 80-85.

31

ние в сочетании с методом власти и подчинения3. В качестве подотрасли гражданского процесса сформировался ныне конститу­ционный процесс.

Во-вторых, обращающиеся к системе права исследователи и практики достаточно часто именуют отраслью права то, что в дей­ствительности является отраслью законодательства и наоборот. Так в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном меж­ду Европейским Союзом и Российской Федерацией, к «отраслям права» отнесены различные виды деятельности и даже феномены нормирования, по которым должны сближаться законодательство, предприятия и предпринимательская деятельность; банковская дея­тельность; бухгалтерский учет, финансовые услуги, охрана здо­ровья; технические нормы; нормативные акты в области ядерной энергетики и т. п. (см. ст. 55 «Сотрудничество в области законода­тельства»), то есть понятие «отрасль права» употреблено в смысле «направления сближения законодательства»4. В то же время ут­вержденный указом Президента РФ и ежегодно обновляемый обще­правовой классификатор отраслей законодательства, вопреки на­званию, отнюдь не решает (да и не может решать) практически важный, но теоретически сложной проблемы систематизации от­раслей законодательства.

В-третьих (и может быть это главное), в науке весьма распрост­ранены попытки искусственного привнесения в процессе структу­рирования системы права не присущего ей на уровне отраслей и подотраслей признака комплексности. Так «сельскохозяйственное право» — термин, употребляемый наукой и практикой, существует в виде обширного массива нормативных правовых актов, специали­зированных на регулировании отношений в аграрном секторе. Они включают в себя нормы ряда отраслей права: административного, финансового, гражданского, земельного, трудового. Условность наименования - «сельскохозяйственное право» очевидна, так как не принято какие-то массивы законодательства именовать «про­мышленным правом», «торговым правом» или «коммерческим пра­вом», хотя такие комплексы возможны5.

Процесс развития системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изме­нений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение, поскольку устаре­вают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неиз­бежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. Так, в современных условиях колхозное право утратило ста­тус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положе-

3              Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и

А. В. Малько. М.,  1997. С. 365.

4              Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред.

М. Н. Марченко. М.,  1998. Т. 2. С. 249.

5              Там же. С. 243.

ния в сельскохозяйственном производстве и возникновением но­вых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права России, поскольку обще­ственные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производ­ственных и социальных отношений и потребовали специфического метода правового регулированияб.

Перераспределение сферы правового регулирования между отраслями права может быть связано также со становлением и раз­витием комплексных межотраслевых «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных однородных отраслей права, на­пример, гражданского и семейного, гражданского и трудового, административного и налогового и др.7. «Пограничные» институты характеризуются наличием между нормами отраслей права, образу­ющих данный институт, подвижной предметно-регулятивной свя­зи. Чаще всего эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного здоровью работника в связи с исполнением им своих трудовых обязанностей.

Межотраслевые «пограничные» институты возникают так же, как следствие тесного смыкания и известного взаимодействия на опре­деленном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе указанных отраслей обра­зуются зоны, регламентирующие единое по существу общественное отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях от­тенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. Именно в результате такого взаимодействия, обра­зовались «пограничные» смежные с гражданским правом институты семейного права - совместная собственность супругов и брачный договор.

«Пограничный» правовой институт, возникнув, может разви­ваться в нескольких направлениях. Возможен такой вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт «материнской» отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений, и, таким образом, ин­ститут постепенно утратит свой комплексный характер. Возможен и прямо противоположный вариант, когда по мере развития «по­граничного» отношения число заимствованных черт будет неуклон­но увеличиваться, а сам институт начнет «специализироваться» в качестве института смежной отрасли. В конечном счете такой процесс приведет к тому, что данный правовой институт утратит

6              Общая теория права. Учебник (2-е изд.)/Под ред. А. С. Пиголкина.

М„  1995. С. 187.

7              Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых

отраслей права//Правоведение. 1975. № 3. С. 71-79.

32

3-6719

33

свой комплексный характер и перейдет из системы «материнской» отрасли права в систему смежной однородной отрасли.

Однако в процессе специализации «пограничных» институтов нередко наступает момент, когда число «материнских» и заимство­ванных черт как бы уравновешивается, становится почти равнове­ликим. Тогда отнесение «пограничного» института к той или иной отрасли права по существу носит условный характер. Если состоя­ние подобного равновесия длится достаточно долго, возможна свое­образная «мутация» взаимодействующих в рамках данного ком­плексного института черт смежных однородных отраслей права. Вначале она может проявиться лишь в виде незначительных моди­фикаций предмета, метода, а также механизма правового регули­рования, не присущих ранее данным отраслям права. Однако, сохраняясь длительное время, такая «мутация» может принять стой­кий характер, постепенно углубляясь и расширяясь, придавая «по­граничному» институту новые качества и свойства. Этот третий возможный вариант развития «пограничных» институтов и приво­дит зачастую к появлению в дальнейшем новой отрасли права.

Но и здесь для превращения «пограничного» института в новую отрасль права, помимо всего прочего, необходимо такое разраста­ние «пограничного» института вширь и вглубь, чтобы он образовал комплекс взаимосвязанных «пограничных» институтов, обладаю­щих однородными свойствами. Иными словами, превращение «пограничного» правового института, а точнее, группы взаимосвя­занных «пограничных» институтов в новую отрасль права возможно лишь тогда, когда этот институт приобретает определенную «крити­ческую массу», по достижении которой у него появится необходи­мая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования. Наличие их и позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права. Важнейшим показателем превращения группы взаимосвязанных «пограничных» институтов в новую отрасль права должно служить появление новых, присущих только данной группе институтов, понятий и конструкций, а также формирование общей части, со­держащей принципы и общие начала, распространяющиеся в рав­ной мере на все регламентируемые этой отраслью отношения.

Таким образом, накопление группой взаимосвязанных «погра­ничных» правовых институтов «критической массы» - не простое разрастание нормативного материала до определенного предела, достижение которого автоматически означало бы признание факта существования новой отрасли права. При достижении «критиче­ской массы» количество переходит в качество, появляются новые свойства, касающиеся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования определенной области общественных отношений. Именно поэтому признание существования комплекс­ных институтов отнюдь не идентично признанию наличия комп­лексных отраслей права, понимаемых как совокупность комплекс­ных институтов. Более того, совокупность «пограничных» межот­раслевых комплексных институтов только тогда и постольку может

34

квалифицироваться как новая отрасль права, когда и поскольку она приобретает качественно новые свойства, и, следовательно, утра­чивает признак комплексности. Таким образом, сама природа от­расли права как категории социальной действительности исключает возможность существования комплексных отраслей права (в отли­чие от комплексных отраслей законодательства, о чем будет гово­риться ниже). Между тем, это обстоятельство, важное для по­нимания процесса становления новых отраслей права и самой структуры права либо вообще выпадает из поля зрения сторонни­ков существования комплексных отраслей права, либо недооценива­ется ими.

Становление нового «пограничного» правового института чаще всего не проходит бесследно для системы законодательства. Преж­де всего это обстоятельство нередко служит основанием для увели­чения комплексности отраслевых в своей основе законов и подза­конных актов. Кроме того, «пограничные» правовые институты нередко оформляются путем принятия специально посвященных им комплексных нормативных актов, т. е. их становление ведет к уве­личению общей множественности нормативных правовых актов. Тем самым изменяются количественные параметры системы зако­нодательства, весьма существенные для устойчивости и эффектив­ности ее функционирования.

3. Некоторые вопросы рецепции в России категорий «частное» и «публичное» право

Неуправляемый переход России с начала 90-х годов XX в. к рыночным отношениям повлек за собой целый комплекс различ­ных по своему характеру трансформаций системы права и системы законодательства. Наиболее существенные из них состоят в том, что преобладавшие ранее процессы дифференциации правового ре­гулирования уступили пальму первенства встречным процессам ин­теграции. Не в последнюю очередь это связано с возрождением в науке и в практике законотворчества нашей страны идеи членения права на частное и публичное.

Как известно, теория разделения права на публичное и част­ное берет начало от древнеримского юриста Ульпиана, жившего в начале первого века нашей эры. Публичным правом он считал все, что относится к положению государства, к частным —то, что служит пользе (интересам) отдельных лиц. При этом в каче­стве образца частного права Ульпиан рассматривал римское граж­данское право. В той или иной форме идея разделения права на публичное и частное в зависимости от того, чьи интересы каж­дое из них отражает, прошла через века и во многом определила юридическую доктрину и практику законодателя многих госу­дарств. В немалой степени это связано с рецепцией рядом го­сударств мира и прежде всего Европы основных институтов римско­го права. Во второй половине XX в. усилению дихотомии права способствовало также укрепление публичного начала в регулирова-

35

нии современных общественных процессов в связи с появле­нием глобальных задач: охраны окружающей среды, контроля за негативными последствиями развития научно-технического про­гресса и т. д.

В Советском Союзе категории «публичное право» и «частное право» были фактически изъяты из научного оборота известным высказыванием В, И. Ленина при принятии Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»8. В пос­ледующие десятилетия вектор государственного вмешательства в отношения между гражданами и с их участием неоднократно ме­нял свое направление от строжайших запретов на развитие личного хозяйства до «перестроечного» лозунга «разрешено все, что не зап­рещено». С распадом Советского Союза, отказом от директивного планирования, приватизацией государственной собственности и иными заимствованиями без достаточной апробации отдельных элементов рыночного механизма западных «цивилизованных» госу­дарств в России и иных странах - бывших союзных республиках СССР наступила эра другой крайности - по существу неограничен­ного господства в экономике и праве частного начала и частного интереса. Последствия всех этих экспериментов хорошо известны. Наша страна в очередной раз стоит перед необходимостью восста­новления рационального соотношения в экономической, полити­ческой и социальной жизни частного и публичного, то есть госу­дарственного и общественного.

Предлагая конкретные рецепты разрешения этой дилеммы, юридическая наука может и должна опираться на соответствующим образом интерпретированные положения Конституции РФ 1993 г. В пользу расширения частноправовых начал многих сторон нашей жизни несомненно говорит провозглашение Конституцией в чис­ле неотъемлемых прав человека права частной собственности и закрепление гарантий ее защиты (ст. 35). Однако согласно Кон­ституции (ст. 8) частные начала и частная собственность отнюдь не должны быть господствующими. Частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности равноправны и долж­ны пользоваться в равной мере поддержкой и защитой государства.

Более того, реализация многих других конституционных прав граждан — права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья, образование и т. д. предполагает не только участие в их реализации всех форм собственности, но и активный государствен­ный контроль за претворением этих прав в жизнь, чего пока еще не наблюдается.

Опора на конституционные положения доя устранения наме­тившегося в нашей стране «частноправового» крена в процессе раз­вития системы права и построения системы законодательства имеет принципиальное значение, поскольку конституционное право и конституция выступают   активными центрами соответственно

системы права и системы законодательства. А под активным цент­ром системы в философии понимается центр, в котором «обычно сосредоточена максимальная активность объекта в его взаимодей­ствии с другими объектами (и средой)»9.

Членение системы права на институты, подотрасли и отрасли права отражает иерархическое строение ее структуры. Наряду с этим возможны и другие структурные образования данной систе­мы, например деление отраслей права на материальные и процес­суальные отрасли. Первые определяют правовой статус субъектов будущих процессуальных отношений, условия и основания возник­новения таких отношений. Способ разрешения спорных ситуаций при реализации норм материальных отраслей права устанавливается процессуальными отраслями.

Подразделение системы права на частное и публичное право выходит за отраслевые рамки, поскольку эти структурные образо­вания крупнее, чем отрасль права. Общим для публичного и част­ного права является то, что каждое из них объединяет совокупность однородных по своим признакам отраслей права. Частное граждан­ское, семейное, трудовое право. Публичное - все остальные от­расли права. Все это, разумеется, не только не исключает, но и предполагает взаимное проникновение частных начал в сферу действия правовых отношений, охватываемых публичным правом, например, появление категории административных договоров, и наоборот - публичных начал в функционирование норм отраслей частноправового блока, в том числе установление пределов и гра­ниц проявления частной инициативы и ответственности в случае их нарушения.

Как и при делении системы права на отрасли, группировка от­раслей права в публичный и частный блоки происходит в соответ­ствии с предметом и методом правового регулирования. Однако роль этих критериев в каждом из названных случаев не совпадает. При классификации отраслей права предмет регулирования высту­пает, во-первых, во всей полноте своих элементов. В их число входят круг общественных отношений (объект) как главный систе­мообразующий фактор и вспомогательные факторы (субъект, юри­дические факты и др.). Во-вторых, применительно к отраслям пра­ва предмет регулирования представляет собой основной критерий классификации, и метод правового регулирования — дополнитель­ный критерий.

При объединении отраслей права в частный и публичный блоки критерии членения иные. Из всего спектра образующих предмет регулирования элементов практическое значение имеет лишь один-состав субъектов. В частном праве это преимущественно граждане и юридические лица. Государство может выступать в ча­стноправовых отношениях лишь как казна либо через казенные предприятия, однако с теми же правами и обязанностями, что и иные участники правоотношений. В публичном праве субъектный

8 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.

36

9 Свидерский В. К, Зобов Р. А. Цит. соч. С. 80-85.

37

состав в корне иной: одной из сторон правоотношений является обязательно государство или его орган.

Соответственно центр тяжести подразделения на публичное и частное право перемещается на метод правового регулирования. В сфере частного права все правоотношения возникают, изменя­ются и прекращаются по волеизъявлению их участников (чаще всего из договоров) и строятся на принципе равноправия субъектов. В публичном праве государственные органы выступают как носи­тели властных (публичных) полномочий, поскольку презюмирует-ся, что они действуют в интересах общества и государства. Соот­ветственно основной метод правового регулирования в этой сфе­ре - отношения власти и подчинения, возникающие чаще всего из издаваемых компетентными государственными органами админист­ративно-правовых актов. Поэтому большая часть норм в публичном праве является императивными, тогда как в частном праве - дис-позитивными.

Изложенное выше не дает возможности согласиться с выска­занным в литературе суждением о том, что публичное и частное право якобы представляют собой одно из «средств» иерархической (субординационной) структуры права на отраслевом уровне 10. В действительности субординационная связь отсутствует не только между публичным и частным правом как целостными образования­ми, но и между каждым из них и охватываемыми ими отраслями права. В этом последнем случае связь носит координационный ха­рактер, и выступает как одна из разновидностей предметно-функ­циональных связей органичных систем ". Координационными являются также связи, существующие в системе права между мате­риальными и процессуальными отраслями.

Правильная оценка природы связей между публичным и част­ным правом, с одной стороны, и охватываемыми ими отраслями права, с другой, имеет не только теоретический интерес. Она так­же крайне важна при анализе процесса формирования и развития в современных условиях системы права и опосредованно - как один из ориентиров для законодателя.

Именно забвением этого обстоятельства объясняется, в частно­сти, законодательная «экспансия» гражданского права по отноше­нию к другим структурным частям системы права, проявившаяся при принятии первой части ныне действующего ГК РФ. Исходя из посылки, что частное право должно доминировать в правовой си­стеме нашей страны и представлять собой своего рода конституцию гражданского общества, создатели ГК РФ постарались, во-пер­вых, максимально оградить гражданское право от любых ограниче­ний, налагаемых во имя публично-правовых интересов (ст. 1 ГК), и, во-вторых, установить иерархическую связь между нормами ГК

10            Общая теория государства и права. Академический курс. С. 239-240.

11            Подробнее о разновидностях и характере связей в системе права и систе­

ме законодательства см.: Полента С. В. Теоретические проблемы системы со­

ветского законодательства. М., 1979. С. 86-95.

и нормами других однородных с гражданским правом и даже не­однородных с ним отраслей права. На место ранее действовавшего правила, допускавшего применение норм гражданского кодекса по аналогии к отношениям смежных отраслей права, пришла макси­мально широкая трактовка в ГК РФ круга отношений, регулируе­мых гражданским законодательством. В п. 2 ст. 3 ГК РФ записа­но, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (независимо от отрасли права), должны соответствовать положени­ям гражданского кодекса. Тем самым как бы наперед исключалась сама возможность развития и трансформации применительно к спе­цифике предмета и метода других отраслей права содержащихся в них основанных на равенстве сторон имущественных отношений.

Другими словами, правило п. 2 ст. 3 ГК РФ представляет собой попытку законодателя поставить легальный заслон на пути специализации не в цивилистическую (точнее не в частноправо­вую) сторону целого ряда комплексных «пограничных» с граждан­ским отраслей права, прежде всего регламентирующих природо­охранительные и природопользовательные отношения. Хочется надеяться, что в конечном счете такая попытка искусственного воздействия на объективное развитие экономических, социальных и иных общественных отношений в России окажется попыткой с негодными средствами.

Об этом свидетельствует, в частности, фактическая и правовая невозможность применения до введения в действие нового Земель­ного кодекса РФ раздела ГК РФ, посвященного праву собственно­сти на землю. Более того, факторный анализ проблемной ситуации в сфере земельных отношений и отношений природопользования свидетельствует о необходимости постепенного и осторожного вне­дрения в регламентацию соответствующих отношений рыночных (частноправовых) начал. На обозримую перспективу земельное, лесное, водное и горное право должно по-прежнему сохраняться как самостоятельные отрасли (подотрасли) права, имеющие свой метод регулирования, а институты права собственности на землю и иные природные ресурсы формироваться хотя и с учетом частно­правовых интересов отдельных собственников, но в первую очередь с позиции общественных, государственных, то есть публичных ин­тересов.

Влияние процесса интеграции правового регулирования на раз­витие в современных условиях системы права нашей страны связано не только с тенденцией превращения ГК РФ в хартию частного права, но и с увеличением числа и объема возможных договорных (фактически гражданско-правовых) элементов в ряде отраслей и подотраслей права, в том числе представляющих существенную значимость с позиции общественных интересов. Так, крайне опас­ны для устойчивости общественного развития все возрастающие объемы коммерциализации, то есть перевода на частноправовые рельсы отношений в сфере здравоохранения, образования, искус­ства, культуры. Имеющиеся ныне тенденции уже вошли, как представляется, в противоречие с гарантированными Конститу-

38

39

цией РФ гражданам страны правами и возможностями в этих важ­ных сферах жизнедеятельности.

Иначе обстоит дело с развитием семейного права как само­стоятельной отрасли права. Главным новшеством в этой сфере слу­жит появление, наряду с институтом законного режима имущества супругов, возможности заключения мужем и женой до брака и в любое время в течение брака так называемого брачного договора. Семейный кодекс РФ не определяет его содержания, хотя и уста­навливает строгие-требования к форме заключения. Естественно, что предметом такого гражданско- правового в своей основе брачно­го договора могут быть не только имущественные, но и собственно семейные отношения, например, связанные с воспитанием детей и уходом за ними. Еще более ориентирует на частноправовые циви-лисшческие начала закрепление Семейным кодексом РФ широ­кой возможности заключения возмездных и безвозмездных согла­шений не только между супругами, но и между любыми членами семьи.

Все это, однако, не привело к поглощению семейного права как самостоятельной отрасли права гражданским. Об этом свиде­тельствует, в частности, существенное расширение Семейным ко­дексом РФ специфических именно для данной отрасли прав ребенка в соответствии с требованиями международных стандартов, в том числе Конвенции ООН 1989 г. «О правах ребенка».

Наиболее сложные процессы, ориентированные на утерю от­раслевой специфики и перевод на частноправовые рельсы, про­исходят ныне в сфере регулирования трудовых отношений. Как известно, вычленение трудового права из гражданского права по времени совпало с началом XX в., когда по инициативе Лиги На­ций была создана Международная организация труда. Такое отпоч­кование, как показывает почти столетняя практика работы МОТ, явилось важным шагом на пути защиты прав и интересов трудящих­ся. Ведь работники уже в силу экономической зависимости от работодателей не могут находиться с ними в равной весовой катего­рии, что является одним из основополагающих принципов граж­данско-правовых отношений.

В настоящее время в России издан (хотя нет данных о том, как применяется на практике) ряд указов Президента РФ, переводя­щих на нормы гражданского права отношения между государствен­ными органами и лицами, поставленными управлять той или иной частью принадлежащего государству имущества. Кроме того, от­ветственные работники, возглавляющие в Правительстве РФ со­циальную сферу, выступали уже не раз с предложением о рефор­мировании КЗоТ РФ с позиции расширения свободы усмотрения сторон при заключении трудовых договоров (контрактов).

Для трудящихся это практически будет означать усиление зави­симости от работодателей, в том числе замену трудовых договоров на неопределенный срок срочными трудовыми контрактами, рас­ширение по сравнению с действующим законодательством круга возможных оснований увольнения работника и иные ограничения

имеющихся у них ныне прав и возможностей. Юридическая наука обязана по отношению ко всем трудящимся нашей страны воспре­пятствовать превращению КЗоТ РФ во второе издание ГК РФ, тем более, что это расходится с нормами международного права и не соответствует внедряемой Международной организацией труда практики трипартизма, предполагающей при регламентации трудо­вых отношений активное участие не только представителей пред­принимателей и профсоюзов, но и государства как гаранта и за­щитника общественных (публичных) интересов.

Хотя процессы интеграции правового регулирования ныне пре­валируют над процессами дифференциации, последние все же про­должают в известной мере оказывать влияние на развитие системы права России. Так, в отрасли административного права - наиболее объемной среди отраслей семейства публичного права, продолжают развиваться процессы дифференциации. Вслед за отраслью финан­сового права от него отделилось, правда, в качестве подотрасли последнего — налоговое право.

4. Основные тенденции развития системы законодательства в современных условиях

Изменения, происходящие в системе законодательства, обу­словлены целым комплексом разнообразных факторов объективно­го и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интегра­ции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объектах, во всех трех ее струк­турных образованиях: 1) иерархической, 2) федеративной, 3) от­раслевой.

В иерархической подсистеме на протяжении последнего деся­тилетия наблюдается дальнейшее увеличение множественности нормативных актов. Если в начале этого периода речь шла пре­имущественно о нежелательном увеличении в общем объеме дей­ствующих нормативных правовых актов удельного веса подзаконных актов, прежде всего ведомственных, то ныне картина несколько иная. На поток поставлено издание законов как на федеральном, так и на региональном уровнях, хотя половодье ведомственных ак­тов практически не сокращается. При этом в деятельности законо­дателя все более заметным становится мелкотемье, увеличивается число декларативных и необеспеченных механизмом реализации за­конов и т. д.

По-прежнему недостаточно упорядочен вопрос о соотношении законов и указов, подзаконности последних и праве Президента РФ восполнять пробелы, имеющиеся, по его мнению, в законодатель­стве. Способствовать решению названных и иных проблем законо­творчества могло бы скорейшее принятие уже прошедшего в Государственной Думе первое чтение проекта Федерального за­кона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

40

41

Центральным положением этого проекта является статья, законо­дательно закрепляющая круг вопросов, которые могут быть урегу­лированы только законами.

В федеративной структуре законодательства весьма заметным изменением явился фактический отказ от такой формы федераль­ных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регио­нов, как основы законодательства по тем или иным отраслям. На их место приходят кодексы Российской Федерации, хотя правомер­ность подобной замены не только формы, но тем самым и содержа­ния Федерального закона под углом зрения принципов разграниче­ния сферы ведения в области нормотворчества между Федерацией и ее субъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции РФ, доста­точно дискуссионна.

Не разрешен пока законодательно и существенный для постро­ения и функционирования федеративной структуры законодатель­ства вопрос о правовой природе соглашений между органами ис­полнительной власти РФ и ее субъектов по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает. Спорны, в ча­стности, встречающиеся попытки придать таким соглашениям приоритет по отношению к федеральным законам. Наиболее пра­вильным было бы либо заключение таких соглашений на уровне законодательных, а не исполнительных органов соответственно Федерации и ее субъектов, либо их ратификация парламентами.

Наиболее сильное воздействие изменений, происходящих в си­стеме права, испытывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права, в системе законодательства можно одно­временно зафиксировать проявление как процессов интеграции, так и процессов дифференциации. Под влиянием последних сфор­мировались, например, такие отрасли и подотрасли законодатель­ства как избирательное законодательство, законодательство об ох­ране здоровья, об образовании, пенсионное законодательство и др.

О значимости интеграционных процессов в системе законода­тельства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов). Речь идет о более круп­ных, чем отрасль, структурных образованиях законодательства, объем и внутренняя организация которых таковы, что управление ими с помощью одного активного центра, то есть возглавляющую массив кодифицированного акта по существу невозможно. Дело в том, что по мере повышения неизбежной в таких случаях аб­страктности основополагающего акта снижается его способность к эффективному управлению системой, что делает его принятие фак­тически излишним. В этом случае связи управления должны усту­пить место координационным связям подобно тем, которые суще­ствуют в системе права внутри сфер публичного и частного права12.

12 Подробнее о законодательных массивах как структурном подразделе­нии системы законодательства см.: Кырин В. А. Законодательство о борьбе с преступностью: отрасли и их взаимосвязь. М., 1988; Мицкевич А. А Система

Незавершенность формирования законодательных массивов-один из существенных дефектов организации системы законода­тельства. Так, законодательный массив борьбы с преступностью функционирует не в полную силу из-за отсутствия, наряду с новым Уголовным и Уголовно-исполнительными кодексами нового Уго­ловно-процессуального кодекса. Такое же отрицательное влияние оказывает на цивилистический массив отсутствие нового Граждан­ского процессуального кодекса. Это минимум того, что необходи­мо для повышения устойчивости развития общественных отноше­ний в России.

Реализация заложенного в Конституции РФ потенциала постро­ения в России демократического федеративного правового и со­циального государства предполагает не только упорядочение и раз­витие системы законодательства, но и совершенствование самой законотворческой деятельности представительных органов в центре и на местах.

Необходимо добиться как скорейшего заполнения правовых пробелов по всем наиболее существенным вопросам государствен­ного строительства, так и повышения качества и эффективности самих законов.

Значительную роль в деле укрепления устойчивости обществен­ного развития в стране должно сыграть, наряду с этим, создание четкой правовой регламентации деятельности всех государственных органов - от Президента РФ, Правительства и до органов местного самоуправления.

То же относится и к работе отдельных чиновников всех уровней и рангов. Без этого граждане будут лишены возможности защищать свои права надлежащим образом. Зато создадутся условия для кор­рупции и произвола чиновников. Скорейшее упорядочение всего комплекса связанных с этим процессуальных и процедурных вопро­сов - первоочередное условие упрочения устойчивости развития общества.

законодательства советского общенародного государства // XXVI съезд КПСС и задачи дальнейшего развития юридической науки. Тез. докл. Всесоюз. науч­но-координационного совещания. М., 1981. С. 22; Паленина С. В., Сильнен-ко И, В, Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С. 115-123 и др.

42

43