III. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЛИГИ

167 и. Две задачи Лиги. Основные задачи Лиги были торжественно сформулированы в преамбуле Устава. Высокие Договаривающиеся Стороны, принимая во внимание, что для развития сотрудничества между народами и для обеспечения международного мира и безопасности важно принять некоторые обязательства не прибегать к войне, поддерживать в полной гласности международные отношения, основанные на справедливости и чести, строго соблюдать предписания международного права, признаваемые отныне действенным правилом поведения правительств, установить господство справедливости и добросовестно соблюдать все налагаемые договорами обязательства во взаимных отношениях организованных народов, принимают настоящий Устав, который учреждает Лигу наций.

Повидимому, Лига была предназначена служить двум различным задачам, а именно поддержанию международного мира и безопасности и развитию международного сотрудничества. Эти задачи должны были осуществляться при помощи четырех перечисленных в преамбуле принципов или методов. Функции Лиги по выполнению этих задач удобно сгруппировать следующим образом:

1) функции, связанные с поддержанием международного мира и безопасности, ст. ст. 821 ( 167л 167пп);

2) функции, связанные с развитием международного сотрудничества ст. ст. 2325 ( 167с);

3) разные функции 94в94е, 340б340д (полутом 2).

Впрочем, некоторые из изложенных в следующих параграфах вопросов представляется более удобным рассмотреть в других частях настоящего курса.

167 л. Мирное разрешение международных споров. Предотвращение войны путем мирного разрешения международных споров являлось одной из важнейших задач Лиги. Ст. ст. 11 17 Устава, определяющие план выполнения этой задачи, анализируются в части I второго тома настоящего курса, озаглавленной Разрешение международных споров[Т. II, 256 25ж].

167 м. Ограничение вооружений. Ст. 8 устанавливает принцип, в силу которого вооружения отдельных государств должны быть уменьшены до низшей точки, совместимой с государственной безопасностью, и с принудительным выполнением, путем совместных выступлений, принятых этими государствами международных обязательств. Эта статья обращает также внимание на опасность оставления в руках частных предприятий производства оружия и военного снаряжения. Вопросы эти обсуждаются в 25з и 25и второго тома настоящего курса.

167н. Гарантии против агрессии. Согласно ст. 10 Устава, Члены Лиги обязуются уважать и охранять против всякого внешнего нападения территориальную целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги. В случае нападения, угрозы или опасности нападения, Совет указывает меры к обеспечению выполнения этого обязательства.

Главный автор Устава президент Вильсон рассматривал эту статью как краеугольный камень всего Устава. Британский официальный комментарий, изданный в июне 1919 г. [Cmd., 151], характеризует Устав как содержащий взаимную гарантию территории и независимости и обращает внимание на слово внешний, как показывающее, что Лига не может быть использована, как использовался Священный Союз [Сравнение Лиги наций со Священным Союзом см., Chevallier в R. I; Paris, I, 1927, pp. 940 и с Дельфийской и Коринфской лигами, см. Tenekides в R.G., 38, 1931, pp. 520], для подавления национальных или других движений внутри государств членов ее, а только для предотвращения насильственной аннексии извне; в этом комментарии подчеркивается также и то, что ст. 10 связана со ст. 11 и 19 [См. 5 167п] и не имеет своим назначением наложить на новое территориальное устройство печать чего-то священного и навеки неизменного.

Страх перед бременем обязательств, налагаемых ст. 10, был одним из факторов, который удержал Соединенные Штаты Америки от ратификации Устава, и на первой Ассамблее в декабре 1920 г. Канада положила начало движению за исключение этой статьи [Records of the First Assembly, Plenary Meetings, p. 279. Вопрос обсуждался также на второй Ассамблее, а на третьей Ассамблее Канада предложила вместо исключения две поправки]. Единственным результатом попытки вычеркнуть эту статью, а позднее внести в нее поправку была интерпретированная резолюция, которая, однако, не была принята четвертой Ассамблеей в сентябре 1923 г. вследствие того, что Персия голосовала против нее, решение же требовалось единогласное [Records of the Fourth Assembly, Plenary Meetings, p. 86]. Сколько бы ни было толкований, они не могут изменить того факта, что ст. 10 содержала гарантию от внешней агрессии против территориальной целостности [Отсюда важное значение расследования, до принятия нового государства в Лигу, вопроса о той, имеет ли оно установленные границы; см. 167б] и существующей политической независимости: она означала то, что в ней было сказано. Отсюда возникают два вопроса.

1. В какой именно момент наступает для гарантов обязательство вмешаться? В тот ли момент, когда объекту, который они гарантировали, действительно грозит война с вторжением или без вторжения, или в более поздней стадии, когда победоносный агрессор стремится навязать мирный договор, который нарушает территориальную целостность и существующую политическую независимость побежденного? Считалось, что обязательство вмешаться не возникает, пока не будет достигнута эта вторая стадия [См. имевший успех английский протест против русско-турецкого прелиминарного мирного договора в Сан-Стефано от 3 марта 1878 г. и последующее изменение его против интересов России; см. 135]; иными словами, эта статья не была гарантией против нападения, ибо в Уставе имелись другие статьи, направленные против войны в нарушение обязательств; она была гарантией против передачи территорий и изменений политического статуса [Series, А/В, No 40, р. 49], которые стремятся навязать при помощи внешней силы [Даже если бы такая попытка была предпринята по окончании войны, которая не являлась нарушением Устава].

2. Является ли эта гарантия коллективной, что дало бы возможность Великобритании (придерживаясь доктрины коллективных гарантий [См. т. I, полутом 2, 576], провозглашенной лордом Дерби в 1867 г. и подтвержденной Эдуардом Греем в 1914 г. в связи с нейтрализацией Люксембурга) считать, что она (Великобритания) обязана вмешаться лишь тогда, когда все другие члены Лиги сделают тоже самое, и что если государство, осуществляющее внешнюю агрессию, состояло членом Лиги, то вообще обязательства вмешиваться не возникает. Ответом является то, что такое выражение, как la garantie collective (коллективная гарантия) [Оно имеется в Люксембургском договоре: Martens, N. R. G., 18, р. 448. Schьcking und Wehberg, (S. 463)], в уставе Лиги не фигурирует и что нет основания вкладывать в него какое-либо подобное ограничение. Можно допустить, что, эта статья была ослаблена ее второй частью, но, тем не менее, она оставалась не только принципиальной декларацией [Как указывает, например, John Fischer Williams (Some Aspects оf the Covenant, 1934, p. 123)], но также торжественной и грозной гарантией [См. Baker, Тhе Making of the Covenant, в Munch, Les origines et l'oeuvre de la Societe des Nations, t. II, 1924, p. 58].

Подобно любому иному международному обязательству, эта статья должна была толковаться и применяться добросовестно в соответствии со здравым смыслом, с духом и целью других статей устава Лиги. Это означает, что гарантия, даже и не будучи коллективной, должна была в известной степени зависеть от общей акции большинства членов Лиги.

Учитывая сказанное [См. Off. J., 1928, р. 702] и ввиду того, что в Устав не было внесено изменений, нет основания считать, чтобы частичное или полное несоблюдение в отдельных случаях положений этой статьи затрагивало ее значение и лишало ее юридической силы. В январе 1932 г. Китай обратился к Совету Лиги на основании этой статьи [Off. J., 1932, р. 373]. В сентябре 1935 г. Абиссиния обратилась в Совет, между прочим, и в силу этой статьи [Ibid., 1935, p. 1139]. Ни в том, ни в другом случае другие члены Лиги не предприняли никаких эффективных действий для выполнения своих обязательств по гарантии согласно этой статье. Но в деле Китая Совет и Ассамблея соответственно подтвердили принцип непризнания изменений, произведенных в результате несоблюдения ст. 10 [Ibid., Spec. Suppl., No 101, p. 87; см. 75в]. В деле Абиссинии практически все члены Лиги действительно прибегали к некоторым мерам, предусмотренным ст. 16, до тех пор, пока поставленные перед фактом успехов агрессора, они не отказались от них по неоспоримым, как они полагали, основаниям [Эти события лучше всего, повидимому, изложены у Toynbee в Survey, 1935,1, и в documents, 1935, II].

167 о. Открытая дипломатия. С самого начала первой мировой войны в 1914 г. и в течение всего времени, пока она продолжалась, было очевидно, что тайные договоры опасны для мира. Они, во всяком случае, казались несовместимыми с демократическим образом правления, так как могли налагать на соответствующие государства такие обязательства, от которых народы отказались бы, если бы они были осведомлены об этих тайных договорах [Что касается временной практики, принятой в Великобритании в 1924 г., класть договоры после их подписания, но до ратификации, на стол в обеих палатах парламента, см. т. I, полутом 2, 511]. Ввиду этого ст. 18 Устава [Преамбула к Уставу говорит о поддержании полной гласности международных отношений, основанных на справедливости и чести. Открытая дипломатия в смысле гласности дипломатических переговоров это совершенно иной вопрос] устанавливала правило, по которому на будущее время любой договор или международное обязательство, в которых участвует какой-либо член Лиги, должны быть немедленно зарегистрированы в Секретариате Лиги и возможно скорее опубликованы и ни один такой договор или международное обязательство не являются до этой регистрации обязательными [В качестве примера секретного документа см. секретный протокол, приложенный к Балканскому пакту от 9 февраля 1934 г. (Documents, 1934, р. 300)]. Эта статья рассматривается в 518 а.

167 п. Пересмотр договоров и международных условий. С гарантией против агрессии самым тесным образом связана рассмотренная в 167 ст. 19, которая гласит:

Ассамблея может время от времени советовать членам Лиги приступить к новому рассмотрению договоров, сделавшихся неприменимыми, а также международных ситуаций, сохранение которых могло бы подвергнуть опасности всеобщий мир.

Предлагаемый в ст. 19 механизм не внушал доверия. В частности, было неясно, должна ли Ассамблея давать совет единогласно или же она могла сослаться на уже приведенную выше доктрину относительно voeu [См. 167д], или же к этому случаю могла быть применена доктрина nemo judex in re sua (никто не может быть судьей в своем деле), истолкованная Постоянной палатой в консультативном заключении [Р. С, I. J., Series В, No 12] по Моссульскому вопросу. Когда совет дан, то члены Лиги юридически не обязаны ему следовать [Боливия в 1921 г. обратилась ко второй Ассамблее с просьбой пересмотреть договор от 1904 г. между нею и Чили, но эта просьба, по докладу Комитета юристов, была признана в ее настоящей форме не соответствующей регламенту и была взята обратно. Комитет указал, что Ассамблея не может изменять международный договор, а может только советовать пересмотреть его]. Но в других отношениях круг охватываемых этой статьей вопросов чрезвычайно широк. Высказывалось мнение, что эта статья не предусматривает ревизии территориальных статей международных договоров, которые, будучи уже выполненными, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться как неприменимые. Трудно согласиться с таким буквальным толкованием ввиду того, что, как показывает история устава Лиги, мысль о возможности ревизии территориальных условий разделялась теми, кто его составлял. Во всяком случае такие международные договоры предусматриваются второй частью этой статьи, поскольку они имеют своим последствием создание условий, опасных для мира.

Принцип, нашедший отражение в ст. 19, был скромным началом в эмбриональной форме процесса законодательства в обществе народов [См. 37а].

В некоторой степени принцип этот может найти применение в судебной практике именно путем развития под руководством Международного суда правила о том, что omnis conventio intellegitur rebus sic stantibus (всякое соглашение понимается при данных условиях) [См. т.i, полутом 2, 539]. Но это правило неприменимо ко всем случаям, в которых продолжающееся действие международного договора становится несправедливым или обременительным; оно неприменимо и тогда, когда причина трений и несправедливости заключается в наличии и использовании международных прав, не основанных на договоре. Во всех таких ситуациях предусмотренная ст. 19 функция является политической, а не юридической. Эта политическая функция сводится к попытке произвести изменения существующих прав не путем законодательства в собственном смысле, а путем процесса исследования и убеждения. Этот метод, вероятно, не вполне совпал с потребностями организованного международного общества, но это не значит, что он являлся совершенно бесполезным, разумеется, при условии, что имелось налицо желание прибегать к нему и развивать его применение в пределах существовавшего устава Лиги [См. Oppenheim (The League of Nations, 1919, p. 69)].

167 пп. Несовместимость с уставом Лиги. Учреждение Лиги наций существенно изменило взаимоотношения государств-членов и значительно увеличило их обязательства, принятые на себя ради осуществления целей Лиги как целого. Поэтому было признано необходимым специально установить приоритет этих обязательств перед другими договорными обязательствами, прошлыми или будущими. Любой международный договор, будь то договор о нейтралитете, договор о союзе, торговый договор или договор о свободе коммуникаций, мог легко оказаться несовместимым с уставом Лиги. Соответственно этому ст. 20 [См. Fauchille, 859; Hoijer, Le Pacte de la Societe des Nations, 1926, pp. 347 350; Schьcking und Wehberg, S. 664669; Ray, op. cit., pp. 569570; Lauterpacht в B. Y., 16, 1935, pp. 5465] предусматривала следующее:

Члены Лиги каждый в отдельности соглашаются с тем, что настоящий Устав отменяет все обязательства или соглашения inter se, которые несовместимы с его условиями, и торжественно обязуются не вступать в будущем в какие-либо обязательства, несовместимые с его условиями.

Если до своего вступления в Лигу член Лиги взял на себя какое-либо обязательство, несовместимое с условиями настоящего Устава, то он обязан предпринять немедленно шаги к тому, чтобы освободиться от этих обязательств.

Эта статья имела большое значение, хотя, если проанализировать ее, она оказывается в значительной степени декларирующей норму действующего международного права.

а) Предшествующие международные договоры. Что касается договоров между членами Лиги, то ст. 20 ipso facto отменяет их в той мере, в какой они несовместимы с Уставом. Это, пожалуй, во всяком случае вытекало бы из общего принципа, выраженного в правиле lex posterior derogat priori (последующий закон отменяет предыдущий). Что касается предшествующих договоров между членами и нечленами Лиги, то здесь не могло быть отмены их ipso facto, но обязанностью членов было обеспечить свое освобождение от них.

б) Последующие международные договоры. Договоры, заключенные между членами Лиги после того, как они вступили в ее состав, представляют собой иную проблему. 1) Более узкое толкование Устава могло бы заставить нас сказать, что, поскольку он создает взаимные обязательства между двумя или более членами Лиги, они могут изменять такие обязательства последующим договором, ибо договаривающиеся стороны вправе изменять свой договор последующим взаимным соглашением. Но значительно лучше толкование, обусловленное далеко идущими и постоянными задачами, декларированными в Уставе; оно приводит нас к заключению, что каждый член Лиги заинтересован как морально, так и юридически в добросовестном выполнении каждым другим членом его обязательств по Уставу и что поэтому двум или более членам Лиги (не образующим всей совокупности ее членов) не предоставлено право изменять обязательства Устава несовместимым с его задачами образом путем последующего соглашения между ними. Все такие соглашения подлежат действию принципа, лишающего силы международные договоры, несовместимые с прежними договорными обязательствами [См. т. I, полутом 2, 503]. Ввиду этого постановление ст. 20 Устава относительно последующих международных договоров сводится к декларативному по своему характеру обязательству не предпринимать в будущем незаконных действий, которые во всяком случае будут лишены законной силы. 2) Что же касается последующих договоров, заключенных между членами и нечленами Лиги [Разительный пример такого толкования ст. 20 см. в докладе юридической подкомиссии, назначенной в 1935 г. Координационным комитетом Ассамблеи в связи с применением санкций против Италии: Doc. General, 1936, 6, Coordination Committee, 40], то могло казаться, что ст. 20 неспособна сделать недействительным какое-либо условие, несовместимое с Уставом, так как последний, подобно всякому другому договору, не связывает третьи государства. Однако возможна точка зрения, что, хотя третьи государства и не связаны Уставом, они не могут избежать последствий применения общего принципа международного права, относящегося к вопросу о несовместимости международных договоров. Во всяком случае, поскольку дело касается Лиги, нелойяльный член ее, несомненно, не может ссылаться на несовместимый международный договор как на основание для освобождения его от обязательств по Уставу.

Но, чтобы не показалось, что ст. 20 заходит слишком далеко, ст. 21 [Schьcking und Wehberg, S. 669680: Hoijer, Le Pacts de la Societe des Nations, 1926, pp. 351354; Ray, op. cit., pp. 571581] спешит добавить:

Международные обязательства, такие, как договоры о третейском разбирательстве, и региональные соглашения [О значении этого выражения см. Brown в А. J., 13, 1919, pp. 738741], как доктрина Монро [Стремление инкорпорировать доктрину Монро (о которой см. 139140) в устав Лиги было главной причиной принятия ст. 21. См. Baker, Woodrow Wilson and the World Settlement, I, 1922, pp. З23339], которые обеспечивают сохранение мира, не рассматриваются как несовместимые с каким-либо из постановлений настоящего Устава.

Эта статья имеет своим последствием, повидимому, то, что если два или больше государств членов Лиги установили ранее или установят впоследствии между собой систему арбитража или заключат взаимный гарантийный или оборонительный союз, не стоящий в противоречии с их обязательствами по Уставу, то это будет заслуживать поощрения и никоим образом не окажется несовместимым с Уставом.

Функцией Лиги было дополнять, а не заменять существующий механизм для сохранения мира. Но договор между двумя государствами, который, например, препятствовал бы одному из них выполнять свои обязанности согласно ст. 16, встретил бы возражения.

167 р. Мандаты. Ст. 22 устанавливала систему мандатов, которая была рассмотрена выше [См. 94в 94е].

167 c. Международное сотрудничество. Статьи 23 и 25 Устава ставили перед Лигой ряд задач по международному сотрудничеству. Они относились к улучшению условий труда, обращению с туземцами, торговле женщинами и детьми, торговле опиумом и другими опасными наркотиками, торговле оружием и военным снаряжением, свободе коммуникаций и транзита, предупреждению эпидемий и борьбе с ними, наблюдению над международными бюро, союзами и комиссиями и сотрудничества с организациями Красного Креста. Некоторые из этих вопросов рассматриваются ниже [См. т. I, полутом 2, 340а, 340е, 340з].