§ 5. Виды государственных служащих. Должностные лица

Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о которых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:

а) федеральных государственных органов;

б) государственных органов субъектов РФ.

Далее можно выделить государственных служащих, различающихся местом выполнения должностных обязанностей. В этом смысле есть государственные служащие, работающие:

а) в аппарате представительных (законодательных) органов государственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы);

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);

в) в органах прокуратуры;       

г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.           

В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:

а) высшие должности с разрядом действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);       

б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);

в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);       

г) старшие должности с разрядом советника государственной' службы 1, 2 и 3 класса;

д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды действительного государственного советника и государственного советника присваиваются государственным служащим Президентом РФ, другие разряды – руководителями соответствующих государственных органов.

Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видовой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной службы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъектов административных правонарушений. Да и наука административного права традиционно и последовательно проводит юридическую классификацию государственных служащих, основу которой составляют прежде всего различные категории должностных лиц.

Следовательно, есть определенные основания для того, чтобы классифицировать государственных служащих по самому важному юридическому критерию, а именно в зависимости от характера и масштаба полномочий, которыми они наделяются.

Фактически следует признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки ограничить такое естественное понимание должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой категории «служащий». А это и есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определенным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Федеральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служащего, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового статуса.

Очевидно, что полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномочия советника РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следовательно, для получения полного представления о полномочиях служащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В результате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими и должностными лицами.

А далее выясняется, что в одних случаях должностные лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных отношений (отношения между руководителем и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений чисто аппаратного характера (т.е. внутри данного государственного органа) и распространяются на все нижестоящие звенья данной системы (например, федерального министерства), в третьих – адресатом их полномочий являются физические и юридические лица, не связанные с ними отношениями подчиненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юридически значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.          

Соответственно все государственные служащие государственной службы могут характеризоваться в качестве должностных лиц. Тем самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных служащих с чисто юридических позиций.

Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:      

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными полномочиями, без которых невозможно представлять государственную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием государственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Президент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Таковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значимыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государственного органа в отношениях с другими органами государственной власти, с органами местного самоуправления, с негосударственными организациями и гражданами.

Юридически властные полномочия этих должностных лиц реализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном подчинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчиненных. Например, такие должностные лица полномочны предъявлять названным лицам и организациям основанные на законе требования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (административного) принуждения, включая меры административной ответственности.

Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.

Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть должностное лицо.

Иногда таких должностных лиц называют представителями административной власти. Это неверно, так как сужает реальное понимание должностного лица как представителя именно публичной власти.

Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, должностных лиц милиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно административной власти целесообразнее характеризовать как представителей или уполномоченных того или иного органа исполнительной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государственных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отношении подчиненных им работников. Например, правовые акты ректора вуза обязательны для всех работников данного вуза.

Их полномочия включают, например, право издавать юридически обязательные акты, действующие в системе данного министерства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государственному органу государственным имуществом; назначать и освобождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспечению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного органа).

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.

Имеются в виду те государственные служащие, которые выполняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они являются функционерами государственного аппарата, его оперативным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебными обязанностями формах. Например, это работники департаментов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без предварительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функций данного органа и его структурных подразделений. К их функциям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требующих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специалистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим органом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Председателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Правительства; готовят проекты постановлений и распоряжений Правительства; оформляют принятые на заседаниях Правительства решения; направляют органам исполнительной власти для рассмотрения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить определенный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.

Такова возможная характеристика должностных лиц.

Что касается так называемого вспомогательного персонала, нередко выделяемого в качестве особой категории государственных служащих, то на них фактически распространяется правило, сформулированное в ст. 1 Федерального закона о государственной службе: в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Это дает основание не рассматривать лиц такого рода в качестве государственных служащих.