§ 2. Негосударственные организации

Это достаточно разнообразная группа организаций, в числе которых прежде всего следует назвать общественные объединения, иного рода коммерческие и некоммерческие организации, частных предприятия и учреждения и т.п.      

Общественные объединения организуются и действуют на основе Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. (СЗ. РФ. 1995. № 21. Ст. 1930).

Общественное объединение представляет собой добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, создаваемое по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения (ст. 5). Узаконены различные виды общественных объединений или их организационно-правовые формы: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Каждый вид общественного объединения имеет свою специфику, которая находит свое выражение в их уставах. Помимо общего закона об общественных организациях были приняты законы об их наиболее значимых разновидностях. Так, 8 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», 11 августа 1995 г. – Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и др.

Названные и другие законодательные акты в целом определяют общий правовой статус общественных объединений, вытекающий из содержания ст. 30 Конституции РФ (право граждан на объединение). В силу этого детальный анализ их статуса составляет предмет изучения в курсе конституционного права. Нас же должны интересовать только те стороны их организации и деятельности, в которых проявляются отношения этих объединений с органами исполнительной власти, т.е. собственно их административно-правовой статус.

Что характерно именно для такого аспекта знакомства с общественными объединениями? Наиболее существенные проявления подобного статуса общественных объединений следующие:

взаимное невмешательство государства и общественных объединений в деятельность друг друга;

отсутствие необходимости предварительного разрешения органов исполнительной власти;

необязательность государственной регистрации общественных объединений (таковая необходима лишь в случае, когда то или иное объединение желает приобрести права юридического лица, т.е. стать участником гражданского оборота).

Запрещены создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. В случае государственной регистрации общественных объединений соответствующие органы юстиции проверяют их учредительные документы (прежде всего устав) с точки зрения соответствия их данному запрету.

Органы исполнительной власти не могут быть учредителями общественных объединений.

Государственная регистрация общероссийских общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, а региональных – органами юстиции субъектов РФ. Названные органы либо выдают свидетельство о регистрации, либо принимают решение о мотивированном отказе в регистрации. Такое решение может быть обжаловано общественным объединением в судебном порядке.

Общественные объединения тесно сотрудничают с органами исполнительной власти. Они могут участвовать в выработке решений этих органов; проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, поставив об этом в известность соответствующие исполнительные органы и соблюдая установленные ими правила и условия; представлять и защищать свои права и законные интересы в органах исполнительной власти; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения (в основном, очевидно, по вопросам своей компетенции) в органы исполнительной власти.

Общественные объединения могут осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с их уставными целями. В подобных случаях они проходят процедуру лицензирования в соответствующих исполнительных органах, уполномоченных на это.

Надзор за соблюдением общественными объединениями законности осуществляют органы прокуратуры. В других случаях нaдзорные функции и полномочия в отношении общественных объединений возлагаются на органы административного надзора (на пример, экологического, пожарного, эпидемиологического и др.). Выполнение налоговых обязательств ими осуществляется органа ми Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам сборам.    

Нарушение прав общественных объединений дает им возможность обращаться в суд или с административной жалобой на действия исполнительных органов (должностных лиц), являющихся нарушителями. Исполнительные органы и должностные лица причинившие ущерб общественным объединениям, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством.      

Общественные объединения, нарушившие законодательстве РФ, несут за это ответственность. При нарушении, допущенном объединением, не зарегистрированном в органах юстиции, ответственность наступает для лиц, входящих в руководящие органы объединений.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена, в том числе и по инициативе исполнительных органов. Однако осуществляется оно на срок до шести месяцев только судом. В таком же порядке общественное объединение может быть ликвидировано, что означает запрет на его деятельность.

Государство, в том числе и его исполнительные органы, оказывает необходимую поддержку общественным объединениям и гарантирует защиту их прав.

Таковы общие признаки, дающие возможность понять место и роль общественных объединений различного типа в сфере государственного управления.

Применительно к отдельным видам общественных объединений устанавливаются определенные особенности их статуса. Так, Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 8 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 930) в целях представительства и защиты интересов и социально-трудовых прав их членов профсоюзы наделены правами по заключению коллективных договоров с администрацией предприятий и учреждений и по контролю за их выполнением. Они осуществляют контроль за соблюдением законодательства о труде и его охране, имеют право на то, чтобы их мнение учитывалось при разработке органами исполнительной власти решений по социально-трудовым проблемам, а также на внесение своих предложений по этим вопросам, на участие в разработке, реализации и контроле за выполнением государственных мер, обеспечивающих занятость населения, на защиту прав граждан в сфере занятости, приема на работу, увольнения, предоставления льгот и компенсаций и т.д. В области охраны труда профсоюзы вправе предъявлять требования о приостановлении работ в случае непосредственной угрозы жизни и здоровью работников; выдавать руководителям обязательные к рассмотрению представления об устранении обнаруженных в ходе общественного контроля нарушений законодательства о труде, обращаться в органы исполнительной власти с требованиям о привлечении к ответственности виновных в подобных нарушениях должностных лиц.

Негосударственные предприятия и учреждения. В современный период такого рода формирования различного рода получили значительное распространение в результате широкого процесса приватизации многих объектов государственной собственности и развития частной собственности. Государство не участвует в управлении ими, но создает правовой режим их организации и деятельности, а также осуществляет контроль и надзор за их функционированием.

В основном такого рода предприятия осуществляют коммерческую деятельность. В силу этого правовой статус различных их разновидностей регулируется гражданским законодательством. Имеются в виду различные типы хозяйственных товариществ, акционерных обществ, производственных кооперативов и др. Все они являются юридическими лицами, а потому их государственная регистрация в органах юстиции обязательна.

Управление внутренними делами негосударственных предприятий и объединений – функция создаваемых ими органов (правлений, наблюдательных советов, дирекций и т.п.). Как правило, высшим органом управления является общее собрание членов (например, акционеров).

Помимо акционерных обществ открытого и закрытого типов в таком варианте действуют производственные кооперативы. 8 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации».

Производственный кооператив – сельскохозяйственная, рыболовецкая артель, кооперативное хозяйство. Коопхоз создается главами фермерских хозяйств. Потребительский кооператив – объединение в целях перерабатывающей, сбытовой, снабженческой, садоводческой, огороднической, животноводческой деятельности.            

Государство стимулирует их создание, поддерживает путем выделения бюджетных средств. Кооперативы подлежат государственной регистрации и обязаны представлять в налоговые органы свою бухгалтерскую отчетность. Неправомерность решении или действий исполнительных органов (должностных лиц), адресованных кооперативам, может быть признана общим или арбитражным судом. На кооперативы распространяются контрольно- надзорные полномочия органов исполнительной власти. Производственные кооперативы являются коммерческими организациями и подлежат государственной регистрации. Потребительские кооперативы таковыми не являются, хотя им предоставлена возможность осуществлять и предпринимательскую деятельность, соответствующую целям их создания. Тем не менее гражданским законодательством они также отнесены к категории юридических лиц.

В соответствии с действующим законодательством к некоммерческим организациям помимо потребительских кооперативов отнесены также фонды и религиозные объединения (конечно, и общественные организации).

О фондах необходимо знать следующее. Общественные фонды – не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые на основе добровольных взносов и действующие с социальными, благотворительными, образовательными и другими общественно полезными целями.

Но возможно образование и государственных фондов. Если примером общественного фонда можно назвать Фонд Горбачева, то ко второму виду можно отнести Фонд федерального имущества, Государственный фонд занятости населения, Пенсионный фонд. Так, Российский фонд федерального имущества находится в ведении Министерства государственного имущества РФ; его руководитель назначается Правительством РФ; фонд участвует в работе по приватизации объектов федеральной собственности и т.д. А Фонд занятости действует в системе Министерства труда и социального развития РФ. Его средства образуются за счет обязательных отчислений предприятий и используются, в частности, для выплат пособий по безработице. Эти средства находятся в оперативном управлении Минтруда РФ. Налицо, следовательно, прямая связь функционирования государственных фондов с деятельностью соответствующих субъектов исполнительной власти.

Относительно общественных фондов органы исполнительной власти уполномочены осуществлять надзор за их деятельностью.

В качестве негосударственных организаций выступают частные предприятия и учреждения. Наиболее развита их деятельность в сфере мелкого и среднего предпринимательства (здесь действует Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства), хотя результативность такого вида предпринимательской деятельности пока не заметна; в социально-культурной сфере, где функционирует много частных школ, лицеев и других образовательных учреждений, а также учреждений здравоохранения; в административно-политической сфере (например, частные детективные агентства). Главными формами государственного воздействия на них являются лицензирование и надзор за соблюдением условий лицензий и требований законодательства РФ.

Юридически негосударственными являются муниципальные предприятия и учреждения. Они, тем не менее, составляют основную массу такого рода организаций. Но руководство ими осуществляют органы муниципальной власти, а их имущество является муниципальной собственностью.

Наконец, несколько соображений по поводу статуса религиозных объединений. Они отделены от государства (ч. 2 ст. 14 Конституции РФ). Соответственно по своим целям они не являются разновидностью общественных организаций. Их деятельность регламентирована специальным законодательным актом – Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.

Государство не вмешивается в их деятельность, но оказывает им поддержку, например, в виде регулирования предоставляемых им налоговых и других льгот. Религиозные объединения подлежат государственной регистрации в органах юстиции, представляя для этого установленную законодательством документацию. При отказе в регистрации объединение может обжаловать его в суд.

Ликвидация религиозных объединений или запрет на их деятельность возможны только по решению суда. Основанием для этого может служить их антиобщественная деятельность, например распространение убеждений, пропагандирующих религиозную ненависть и вражду, религиозное превосходство и т.д.