§ 1. Формы управления

В общенаучном понимании форма означает внешнее выражение содержания определенного явления или определенных действий. Так, процесс обучения – содержание деятельности может выражаться в чтении лекций, проведении практических занятий, в ознакомлении с соответствующей практикой и т.д. (формы обучения).

В сфере государственного управления осуществляется деятельность множества лиц, организаций и органов. Так как в этой сфере происходит реализация задач, функций и полномочий исполнительной власти, на первый план выдвигается проблема форм деятельности субъектов этой ветви государственной власти. Через познание этих форм появляется возможность углубленного понимания самой, государственно-управленческой деятельности – основного субъекта административного права.

Известно, что государственная власть в любом своем проявлении не реализуется сама по себе. Чтобы проявить себя в законодательном, судебном, исполнительном варианте, она должна действовать. Именно в конкретных действиях ее соответствующих субъектов проявляется содержание и направленность данной ветви власти.

Исполнительные органы (должностные лица) в процессе своей повседневной практической деятельности совершают разнообразные действия. При этом компетенция данного органа или его представителя (должностного лица) определяет их возможность совершать те или иные действия в тех или иных конкретных управленческих ситуациях.

Одни исполнительные органы вправе устанавливать подзаконные правовые нормы, т.е. правила поведения в сфере государственного управления или на отдельных ее участках; другим предоставлено право давать конкретные юридически властные предписания или запреты, адресуемые тем или иным участникам управленческих отношений; третьи наделены полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций и т.п.

При этом все они совершают действия, целью которых является организация собственной работы либо работы подчиненных служащих; все они в различных вариантах удовлетворяют запросы граждан и общественных объединений, рассматривают и разрешают разнообразные ходатайства (например, заявления и жалобы граждан) и т.п.

Тем самым возможность проявить себя в качестве компетентного, а потому и правомочного субъекта, призванного осуществлять в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность, превращается в реальность. Следовательно, в совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действиях фактически реализуется определенная для них компетенция, т.е. именно она получает свое внешнее выражение. Действия по ее реализации – работающее средство решения всех управленческих задач и функций.

Различные действия, совершаемые названными субъектами, выражают, по существу, содержание деятельности по управлению, дают представление о том, как практически решаются управленческие задачи, как выполняются функции управления, т.е. как осуществляется государственно-управленческая деятельность.

Так как органы исполнительной власти осуществляют свои функции непосредственно от имени государства, их внешне выражаемые действия регламентируются правом. Административно-правовые нормы, определяющие правовое положение того или иного органа, практически определяют и формы его деятельности. Тем самым все они подчиняются интересам процесса реализации исполнительной власти.

Изложенное позволяет ответить на вопрос: что же понимается под формой управленческой деятельности (формой управления)? Она представляет собой внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Конкретные действия этих органов (лиц) достаточно разнообразны по своему характеру, назначению и вызываемым ими последствиям.

При этом на первый план выдвигаются такие формы, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе говоря, в первую очередь во внешнем выражении нуждаются внешние управленческие функции. И это понятно, ибо иначе сама цель управления не может быть достигнута.

Но исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно управляющее воздействие внешнего характера не выражающие (обеспечение подготовки такого воздействия, сбор информации о результатах осуществленного воздействия и т.п.). Это внутриорганизационные действия.

Таким образом, при анализе форм управления необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм деятельности внутриаппаратного характера. Первые непосредственно выражают внешнее юридическое воздействие. Они являются формами управления в собственном смысле.

Вторые, представляя собой всю совокупность совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) действий, не носящих характер прямого управляющего воздействия, есть формы управления в широком смысле. Значимость их тем не менее высока, так как без должной внутренней организации работы (самоорганизации) субъект исполнительной власти не сможет результативно и эффективно реализовать саму исполнительную власть.

Наиболее существенное значение имеют такие действия этих субъектов, которые вызывают юридические последствия или же имеют юридическое значение. Это обстоятельство важно в силу того, что именно действиям, совершаемым субъектами исполнительной власти, отводится приоритетная роль в сфере государственного управления, а также потому, что именно в них находит свое практическое выражение главная цель управления – упорядочивающее воздействие на поведение различных участников управленческих общественных отношений.

В административно-правовом лексиконе встречается еще один вариант употребления термина «форма». Имеются в виду организационно-правовые формы управления. Отличие их от рассматриваемых форм управления заключается в том, что под ними понимаются различные виды органов исполнительной власти, действующих в той или иной области или сфере деятельности Например, можно говорить об организационно-правовых формах межотраслевого управления, подразумевая при этом те исполнительные органы, которые наделены соответствующим объемом межотраслевой компетенции. В таком же плане говорят об организационно-правовых формах государственного управления, например, торговлей, здравоохранением и другими объектами управления.