§ 2. Виды форм управления

С учетом разнообразия форм управления можно выделить их конкретные виды.

На практике выбор форм управления зависит от многих обстоятельств. Например, многое зависит от характера компетенции конкретного исполнительного органа (должностного лица), от особенностей объекта управляющего воздействия (гражданин или подведомственный объект), от целей совершаемых управленческих действий (управляющее воздействие или организация собственных дел), от характера последствий, на достижение которых нацелено данное действие, от степени юридической регламентации этих действий и т.п.

Естественно, что в максимальной степени регламентируются действия, являющиеся формами реализации самой исполнительной власти. Например, это действия по изданию правовых актов управления, которые во всех случаях влекут четко выраженные юридические последствия. В меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. В рамках общих требований законности исполнительные органы (должностные лица) вправе самостоятельно выбирать соответствующие формы своей деятельности. Единственное условие при этом: нельзя выходить за рамки требований законности и пределов своей компетенции.

Формы управления (государственно-управленческой деятельности) регламентируются административно-правовыми нормами различного юридического значения. Некоторые из них регламентированы конституционно (например, относительно Правительства РФ), другие – подзаконными правовыми актами (например, положениями о конкретных органах исполнительной власти, должностными инструкциями). Внутриорганизационная деятельность также подлежит регламентации, но она замкнута рамками внутриорганизационной работы тех или иных исполнительных органов (например, инструкции по делопроизводству).

В наибольшей степени нуждаются в правовой регламентации формы деятельности исполнительных органов (должностных лиц), связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций.

Соответственно выделяются правовые и неправовые формы управления.

Правовые формы всегда вызывают внешние и четко выраженные юридические последствия. Это любые действия субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление правовых последствий. В них непосредственно получают свое практическое выражение юридически властные полномочия, являющиеся спецификой субъектов исполнительной власти. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут, так как их совершение не связано с изданием правовых актов управления. В частности, они не порождают административно-правовых отношений, что характерно для правовых форм (издание индивидуальных актов). Это совершение различного рода организационных действий, способствующих применению правовых форм или их последующей реализации.

Однако приведенной классификацией, имеющей самое общее значение, не исчерпывается видовое разнообразие форм управления. Так, очевидно, что практически невозможно все управленческие действия сводить исключительно к изданию правовых актов управления, как к наиболее показательной форме таких действий. Органами исполнительной власти совершается немало действий иного юридического характера.

В связи с этим заслуживает внимания предлагаемая в административно-правовой литературе классификация форм управленческих действий (форм управления), выходящая за рамки их деления на правовые и неправовые. Наиболее показателен следующий вариант такой классификации:

а) издание нормативных правовых актов;

б) издание индивидуальных правовых актов;

в) осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций.

Необходимо оценить такую классификацию, хотя следует признать, что существуют и иные ее варианты, чаще всего путающие формы и методы управленческой деятельности.

Главное заключается в том, что помимо издания правовые актов управления субъекты исполнительной власти совершают немало действий иного юридического характера. Так, они осуществляют в установленных законодательством случаях обязательную государственную регистрацию, лицензируют определенные виды деятельности физических и юридических лиц, выдают официальные документы, официально подтверждающие те или иные субъективные права (например, право на вождение транспортных средств), контролируют соответствие поведения участников управленческих отношений требованиям установленных правил, заключают различного рода соглашения и т.п.     

Уже из самого перечня подобного рода управленческих действий достаточно определенно вытекает вывод, что они не являются юридически бездейственными. Их юридическая значимость, бесспорно, налицо.

Однако такое значение они приобретают не прямо, а опосредованно. Поясним это на следующем примере. Наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта; регистрация или лицензирование находят свое выражение в соответствующем правовом акте управления; контрольные функции своим результатом имеют издание правового акта, подводящего итоги контроля или надзора; соглашения предшествуют изданию правового акта (например, контрактная система замещения должностей) и т.п.

А как можно оценить с юридической точки зрения, например, выдачу работником аппарата исполнительного органа какого-либо документа типа справки, подтверждающей работу данного лица в данном органе, либо командировочного удостоверения, либо, наконец, копии принятого по жалобе гражданина решения данного органа? Очевидно, что прямых юридических последствий подобного рода действия не влекут, если их сравнивать с правовыми актами (например, с приказом руководителя органа о назначении лица на вакантную должность). Но приведенные в качестве примера действия внешне выражены, что, несомненно, позволяет отнести их к числу форм управленческой деятельности, так или иначе, но непременно связаны с соответствующим правовым актом (например, с приказом, в соответствии с которым данное лицо является служащим данного органа, либо с приказом о направлении данного служащего в служебную командировку и т.п.). Однако очевидно и то, что такого рода действия в конечном счете если и не влекут прямых юридических последствий, хотя и могут их вызывать, юридически значимы. Это в еще большей степени может характеризовать иного рода внутриорганизационные действия, например, по подготовке проектов правовых актов данного органа, осуществляемые его служебным аппаратом, по подготовке различного рода аналитических материалов и т.п.

Все это дает основания для выделения в качестве правовых форм управления две категории действий, совершаемых в процессе деятельности органов исполнительной власти, а именно:

а) издание правовых актов;

б) совершение на их основе иных действий юридического характера.

При этом нельзя забывать о том, что исполнительная власть реализуется только с ее официальными субъектами, но не структурными подразделениями таковых, действия которых (организационные, аналитические и др.) далеко не всегда имеют непосредственно юридический характер. Поэтому при отнесении к числу форм управленческой деятельности организационных и материально-технических действий необходимо учитывать, что делопроизводству, экспедиции, охране и т.п. отводится чисто вспомогательная роль по отношению к ведущим, т.е. правовым, формам деятельности органов исполнительной власти.

Главный вывод из изложенного: помимо издания правовых актов в аппарате органов исполнительной власти могут совершаться юридически значимые действия, не облеченные в форму издания правовых актов. И это объяснимо, так как издание правовых актов отнесено к компетенции исключительно руководителей. Если признать, что такого рода действия и представляют собой правовые формы управления, то невозможно будет объяснить роль аппарата органов исполнительной власти, построенного на началах распределения обязанностей и ответственности. Функциональные действия такого аппарата направлены на обеспечение реализации функций и полномочий данного органа, что предполагает ту или иную степень их юридической значимости. В то же время нельзя автоматически такой признак распространять на все совершаемые сотрудниками аппарата действия, ибо многие из них лишены правового характера.

Есть еще несколько оснований для классификации форм управленческой деятельности. Среди них предпочтительно на первое место поставить их виды в зависимости от достигаемых результатов. По данному критерию можно выделить формы, используемые в целях позитивного регулирования (утверждение управленческих программ и т.п.), а также формы, с помощью которых осуществляется реакция на негативные явления в сфере государственного управления. Это юрисдикционные формы (например, по применению мер административного принуждения).

Таким образом, исполнительная власть не может найти свое отчетливое выражение в действиях типа проведения совещаний семинаров, моделирования, делопроизводства и т.п. Только право вые формы в состоянии выразить ее суть. В системе правовых форм управления в силу этого закономерно главенствующая роль отводится правовым актам управления.