Глава 5. Джерела адміністративного права. Форми і тенденції систематизації адміністративного законодавства

Норми адміністративного права містяться в різних за своїм характером і значенням джерелах — юридичних актах нормативного характеру. Це обумовлено широтою та розмаїттям предмету адміністративного права, які складають різноманітні відносини публічного характеру.

Адміністративно-правове регулювання такої складної сфери, як управління, вимагає чисельних законів та підзаконних нормативно-правових актів. При цьому адміністративно-правові норми містяться не тільки в актах власне адміністративного законодавства, але й в нормативних актах різних галузей законодавства. Це призводить до того, що норми адміністративного права розрізнені і малодоступні для користування, і тому існує нагальна потреба в їхній систематизації.

За традицією, що склалася в нашій державі, джерела адміністративного права найбільш представлені підзаконними актами з метою суттєвого підвищення питомої ваги законів у правовому регулюванні виконавчої влади.

Крім того, відповідно до статті 9 Конституції України міжна-

>>>266>>>

родні договори, що містять норми адміністративного права, токож є джерелом адміністративного права.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, які делегуються їм місцевими державними адміністраціями, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Такі рішення також слід вважати джерелом адміністративного права.

Систематизацію законодавства треба розглядати як один із засобів удосконалення правового регулювання, що сприяє впорядкуванню чинних інститутів права, усуненню протиріч у змісті правових норм, вилученню застарілих та створенню нових норм права, які відповідають потребам суспільного розвитку.

Основними напрямками удосконалення адміністративного законодавства є:

— усунення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні;

— створення норм, які повинні відображувати та закріплювати суспільні відносини, що виникли, а також сприяти здійсненню реформ, що провадяться в Україні;

— систематизація норм адміністративного законодавства за такою системою, яка була б науково обгрунтованою та зручною для практичного застосування.

Основними формами систематизації законодавства, в тому числі адміністративного, є інкорпорація та кодифікація.

Інкорпорація в ряді випадків може розглядатися в якості проміжної, підготовчої стадії до кодифікації. Разом з тим, деякі галузі законодавства вимагають тільки інкорпоративної обробки, до того ж далеко не все законодавство може бути кодифіковане.

Функції кодифікації виходять далеко за межі звичайного впорядкування законодавства, це — головний шлях розвитку та удосконалення права, підвищення його рівня культури та ефективності. В багатьох випадках видання "Кодексу" втілює якісне оновлення правового регулювання.

Нині адміністративне законодавство кодифіковане лише частково. Наявність великої кількості адміністративно-правових норм, їх розпорядність і мобільність об'єктивно не дозволяють створити єдиний кодифікований акт.

З урахуванням різноманітності суспільних відносин, які потрібно врегулювати нормами адміністративного права, бурхливого розвит-

>>>267>>>

ку ряду адміністративно-правових інститутів доцільно кодифікацію норм цієї галузі права здійснювати за окремими підгалузями та інститутами, а також поетапно, в залежності від ступеня виріше-ності суспільних потреб.

У першу чергу потребують кодифікації процесуальні норми щодо адміністративних проваджень у суді, проваджень, що здійснюються органами виконавчої влади відносно конкретних справ про адміністративні проступки, а також різного роду спеціальних проваджень, що здійснюються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

З цього випливає необхідність розробки та прийняття Адміністративно-процесуального кодексу, а також Кодексу законів про адміністративні проступки та Адміністративно-процедурного (процеду-рального) кодексу.

Щодо розробки та прийняття узагальнюючого Адміністративного кодексу України найбільш прийнятною може бути така позиція.

Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в єдиному акті об'єктивно неможливо (та і недоцільно), пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та інститутами адміністративного правового регулювання.

Кожний етап цієї роботи має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього Адміністративного кодексу у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікаваний характер і можуть називатися "Кодексами".

Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття токого Адміністративного кодексу України повинна включити:

1. Кодекс про адміністративні проступки.

2. Адміністративно-процесуальний кодекс.

3. Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс (або закон "Про загальні адміністративні процедури").

4. Кодекс (або Закон) правил поведінки державних службовців.

5. Закон "Про організацію виконавчої влади в Україні".

6. Кодекс державної служби (в більш віддаленій перспективі). Більш детальне обгрунтування структури Адміністративного

кодексу, етапності його розробки й прийняття потребує підготовки окремої науково-практичної Концепції з цих питань.

>>>268>>>

Розділ II.

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ І РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА