Глава 6. Забезпечення прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади — стратегічна орієнтація розвитку і реформування адміністративного законодавства

Той факт, що виконавча влада, у порівнянні із законодавчою та судовою владами, найбільш наближена до забезпечення потреб людини і є тією владою, з якою особа має ті або інші контакти практично повсякденно, вимагає суттєвого удосконалення правового врегулювання всіх аспектів взаємовідносин особи з органами виконавчої влади.

Слід визначити, що вирішення цього завдання ще не займає визначального місця у системі правового регулювання управлінських відносин.

Саме виправленню такого становища має сприяти запровадження в законодавстві (викладеного вище у главі 1) нового погляду на суспільне призначення адміністративного права в демократичній, правовій державі. Однак вирішення цього дійсно історичного завдання є досить складною справою.

Адже існуючий стан українського адміністративного законодавства характеризується, умовно кажучи, "залишковими" явищами колишньої тоталітарно-бюрократичної держави, в якій інтереси публічної влади домінували над інтересами людини.

Зважаючи на це, з метою послідовного подолання цих досить глибоко укорінених вад основні напрямки розвитку і реформування адміністративного законодавства необхідно підпорядкувати наступним першочерговим потребам.

1. Зокрема треба позбавитись залишків принципу формально-декларованого "демократичного", а насправді — цілком "бюрократичного" — централізму в побудові системи і діяльності органів виконавчої влади.

В умовах невиправдано високої централізації державного управління головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою нормативно визначеної компетенції,

>>>269>>>

функцій та повноважень, а механічне відтворення команд "згори" з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття "компетенції" багато в чому втратило своє справжнє значення.

Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюється розпливчасте, неконкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Враховуючи наведене, треба значно підвищити якість адміністративно-правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі більш чіткого і обгрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами.

2. Не маньш важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів в правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і громадянами.

Ідеологічною передумовою такого становища було поширення уявлення про право як будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі "всього народу". Завдяки цьому влада в умовах партійно-державного тоталітаризму пертворилась у неконтрольовану суспільством і нічим нестриману силу.

Інакше кажучи, кожен суб'єкт державної, в тому числі і виконавчої, влади знаходився ніби-то не "під", а "над" законом, і, отже, отримував змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд. Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме право втратило значення об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою.

Це підтверджується, зокрема, тим, що і на сьогодні переважна більшість питань у сфері виконавчої влади вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах уряду, міністерств, державних комітетів та деяких інших цент-

>>>270>>>

ральних органів виконавчої влади. Саме тому, зокрема, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще й на рівні нормативної регламентації у підзакон-них актах, і особливо, як свідчить життя, у так званих "відомчих" актах (актах міністерств та інших центральних органів виконавчої влади). Але можливість таких порушень значно знизилась після введення державної реєстрації таких нормативних актів в органах юстиції.

Зважаючи на це, слід суттєво підвищити питому вагу законів у регулюванні в сфері виконавчої влади і до того ж законодавче позбавити більшість центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) права видавати нормативні акти, що стосуються прав і свобод громадян.

3. Ровиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади, тобто по "адміністративній лінії" вимагає цілеспрямованого руйнування певних стереотипів у психології людей, які й досі базуються на залишках колишнього так званого "патерналістського" характеру держави, а саме тих, завдяки яким багато хто з людей не звик відповідати за власні рішення, дії та їхні наслідки, добиватися захисту своїх інтересів, особливо за умов суперечок або навіть протидії з боку управлінських органів та посадових осіб. За минулі роки людина просто вимушена була примиритися із засиллям бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, з безвідповідальністю та безкарністю чиновників.

До того ж збереженню такого становища об'єктивно сприяє незадовільний стан діяльності сучасного державного апарату управління. Він не тільки зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини управлінських кадрів підпорядкована підготовці адміністративних рішень, а в той же час контроль за їхнім виконанням надто послаблений.

Хоч сьогодні й існує певна правова база для практичної реалізації громадянами права звернутися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє людину права звернутися і до суду згідно з чинним законодавством, все ж

>>>271>>>

таки ретельно унормований і, головне, ефективно діючий процесуальний механізм захисту прав і свобод людини в сфері виконавчої влади ще тільки має бути створений.

Нагальні потреби подолання визначених недоліків адміністративного законодавства переважним чином обумовлюють і зміст інших конкретних напрямків сучасного розвитку і реформування адміністративного законодавства України.