Глава 12. Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади

Контроль як важлива функція держави та органів виконавчої влади здійснюється у тісному зв'язку з іншими управлінськими функціями і повинен мати чітке правове регулювання. Значний інтерес до контролю вик лаканий тим, що останнім часом на всіх рівнях державної влади спостерігаються зниження дисципліни, нехтування вимогами законодавства і навіть прямі порушення закону.

Хоч контролювати сьогодні в Україні хочуть усі та усіх — крім себе, але ж зрозуміло, що перехід від майже безконтрольності з боку держави до тотального контролю аж ніяк не покращить справи, а лише посилить негативне ставлення до контролю.

Державний контроль у сфері виконавчої влади та його законодавче регулювання не можна розглядати відокремлено від контролю, що його здійснюють інші органи державної влади стосовно виконавчої влади. А тому слід враховувати, що державний контроль у сфері виконавчої влади має, умовно кажучи, "зовнішній" і "внутрішній" характер.

Здійснення зовнішнього контролю забезпечується за допомогою таких видів державного контролю, як парламентський контроль, контроль органів судової влади, а також прокурорський нагляд, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції України.

Здійснення парламентського контролю закріплено положеннями Конституції України, яка передбачає створення відповідних структур та їхню законодавчу регламентацію. Це Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та можливість створення постійних та тимчасових контрольних комісій для перевірок з питань, що потребують допоміжних контрольних дій.

>>>293>>>

Діяльність органів парламентського контролю регламентована відповідними законодавчими актами. Проте вони мають бути доповнені більш чітким процедурним механізмом проведення контролю і визначеністю його у повній відповідності до контрольних повноважень парламенту щодо органів виконавчої влади.

Контроль, що його здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, відіграє важливу роль, допомагає вирішити проблеми між громадянами та органами державної влади. Однак усі механізми такого контролю мають бути детально виписані, щоб громадянин міг знати де, куди і коли він може звернутися за захистом своїх прав, і це не повинно бути пов'язано із складностями територіального характеру, які витікають із існуючої законодавчої бази з цих питань.

Судовий контроль за сферою виконавчої влади мають здійснювати спеціальні адміністративні суди, діяльність яких має регулюватися законом, у зв'язку з чим підготовка Адміністративно-процесуального кодексу має значно активізуватися.

Внутрішній контроль здійснюється самими органами виконавчої влади і відіграє важливу роль у зміцненні законності виконавської дисципліни, підвищенні рівня організованості і порядку у сфері державного управління.

Основними об'єктами такого контролю слід вважати діяльність органів виконавчої влади щодо забезпечення:

— реалізації прав і свобод громадян;

— надання управлінських послуг органами виконавчої влади, їхніми посадовими особами;

— відповідності фактичної діяльності органів виконавчої влади нормативно визначеному обсягу їх повноважень;

— дотримання в діяльності згаданих органів вимог норм чинного законодавства.

Особливості контролю з боку Президента України за діяльністю органів виконавчої влади обумовлюються визначеним Конституцією місцем Президента України в сфері виконавчої влади. Цей контроль поширюється переважно на діяльність щодо виконання указів та розпоряджень Президента, мусить мати інформаційно-аналітичний характер і здійснюватися в межах конституційних повноважень Президента у сфері виконавчої влади.

>>>294>>>

Вихідним елементом правової регламентації внутрішнього контролю виступають загальні статутні закони щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів — Закон "Про Кабінет Міністрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", в яких функція контролю, її обсяг і межі здійснення повинні бути чітко визначені.

Важливо, щоб контроль отримав більш конкретну регламентацію у локальних компетенційних актах — про конкретні міністерства та відомства, їх підлеглі ланки. Причому така регламентація не повинна обмежуватися лише посиланнями на необхідність здійснення контролю, а повинна містити його функціональні і процесуальні механізми та визначення наслідків контролювання.

Контроль Кабінетом Міністрів України здійснюється за усіма ланками виконавчої "вертикалі". При цьому має бути посилений в першу чергу — як основний напрям — інформаційно-аналітичний характер такого контролю за органами виконавчої влади, характер діяльності яких у ході адміністративної реформи має набути якісних змін.

Контроль у виконавчій "вертикалі" не повинен зводитися лише до перевірки виконання результату як такого, а мусить враховуватися і якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригування ситуації, застосування заходів по забезпеченню виконання завдань. Особлива увага до контролю у сфері виконавчої влади обумовлена характером діяльності її органів та посадових осіб, потребою у постійному зворотньому зв'язку за динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах та контролю поведінки учасників цих відносин.

Спрямовуючи механізм виконавчої влади на організацію управління суспільними справами, держава має звернути особливу увагу на забезпечення органами виконавчої влади надання громадянам необхідних управлінських послуг та здійснення контролю за захистом їх прав і свобод.

Контроль у системі виконавчої вертикалі має здійснюватися систематично і системно, із використанням усіх контрольних засобів, бо інакше контрольна діяльність втрачає зміст і спрямованість, а ре-

>>>295>>>

зультати його та висновки в обов'язковому порядку мають надходити до вищого органу в порядку підпорядкованості.

Керівники центральних органів виконавчої влади уповноважені здійснювати і організовувати здійснення контролю у відповідних сферах своєї діяльності, а, отже, і визначати у межах виділених коштів можливість утворення аналітико-контрольних або інформаційно-аналітичних служб, діяльність яких забезпечувала б їх контроль за ситуацією у відповідній сфері державного управління.

Інформаційно-аналітичний контроль у першу чергу має здійснюватись за управлінням державними фінансами та соціально-культурною сферою. У цьому зв'язку зростає роль такого виду контролю як нагляд, який спрямований переважно на оцінку стану справ у відповідній сфері.

Контроль у сфері виконавчої влади не може бути відокремленим від організації управління в цілому. А тому на рівні Кабінету Міністрів він має здійснюватися відповідними органами — інформаційно-аналітичним центром при Кабінеті Міністрів.

Його завдання має полягати у забезпеченні уряду аналітичною інформацією для здійснення контролю за ситуацією у різних сферах державного управління. У складі інформаційно-аналітичного центру мають діяти ради по координації здійснення основних напрямів контролю.

Особливе значення має тісна взаємодія такого органу з органами державної податкової служби, антимонопольного комітету, митної служби тощо, які здійснюють спеціальний контроль, мають особливий правовий статус, що визначається відповідними законами.

У процесі реформування законодавства з питань контролю у сфері виконавчої влади значної уваги вимагають органи спеціального контролю, які діють в системах міністерств, державних комітетах і інших органах виконавчої влади. Такими органами спеціалізованого контролю в основному є "відомчі" інспекції. Вони діють в основному при центральних органах виконавчої влади, але мають різні правовий статус, назву і коло повноважень.

З метою впорядкування та підвищення дієвості їх контрольної діяльності потрібно законодавчо установити принципи, якими ке-

>>>296>>>

руються при їх створенні, підвідомчість та наділення контрольними повноваженнями. Все це закріпити у спеціальному законодавчому акті про контрольні інспекції, що перебувають у підпорядкуванні центральних органів виконавчої влади (орієнтована назва: Закон "Про контрольні інспекції в органах виконавчої влади").

Важливою проблемою є діяльність спеціальних контрольних органів, які мають статус центральних органів виконавчої влади і наділені значними повноваженнями не лише у здійсненні контрольних функцій, але і у застосуванні визначених законами заходів відповідальності. Це потребує особливої уваги з точки зору захисту прав і свобод громадян.

Як загальний, так і спеціалізований внутрішній контроль у сфері виконавчої влади потребує координації та упорядкування системи контрольних органів.

Координація контрольної функції на рівні уряду та інших органів, що її виконують, позбавить об'єкти контролю від нерегульо-ваних перевірок, та надасть такому контролю комплексного характеру.

З метою посилення інформаційно-аналітичної функції контролю слід більше звертати увагу та зобов'язувати відповідні органи до забезпечення "прозорості" своєї діяльності, особливо тієї, яка представляє широкий інтерес громадян і є об'єктом державного контролю.

Правова регламентація здійснення державного контролю у сфері виконавчої влади має здійснюватися переважно шляхом унормування у компетенційних актах відповідних державних органів.

Такий підхід до регламентації функції державного контролю у сфері виконавчої влади, хоч в основному і виправданий, все ж не дає можливості ретельно впорядкувати понятійно-термінологічну характеристику змісту контрольної діяльності, визначити основні принципи контролю, завдання, види, форми та методи його здійснення.

Тому найповніше це могло б бути вирішено в узагальнюючому законодавчому акті про державний контроль з орієнтованою назвою: Закон України "Про державний контроль у сфері виконавчої влади".

>>>297>>>

Основним його спрямуванням має стати:

а) визначення єдиної методологічної основи державного контролю. Вона має передбачати здійснення його на основі демократичних принципів, обгрунтованого визначення завдань, форм і методів контролю;

б) узгодження змісту контролю із завданнями, що стоять перед державними органами, та новим спрямуванням ролі держави у суспільних процесах. Під впливом певних умов та ситуацій, змін зазнають і пріоритети державного контролю;

в) встановлення засад координації діяльності різних органів контролю та засобів забезпечення діяльності в межах законодавче закріплених повноважень.

Керуючись таким підходом, слід включити до структури зазначеного акту: загальні засади державного контролю; систему та види державного контролю; форми і методи державного контролю; засади координації діяльності органів державного контролю; кадрове забезпечення органів державного контролю; процедури виконання контрольних функцій.

Закон України "Про державний контроль у сфері виконавчої влади" та інші акти з питань державного контролю мають утворити відносно самостійну систему законодавства. Це дозволить ставити питання про офіційну інкорпорацію нормативного масиву, яка може привести до видання інкорпоративного збірника актів з питань державного контролю у сфері виконавчої влади.