3. законодательное регулирование государственной службы.
В декабре 1993 г. был принят Закон Украины «О государственной службе», который направлен на урегулирование общественных отношений, которые охватывают деятельность государства по созданию правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу. В преамбуле Закона утверждается, что он определяет общие принципы деятельности, а также статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате, но содержание Закона позволяет сделать вывод, что он практически регулирует деятельность аппарата органов исполнительной власти.Вместе с тем Закон о государственной службе - это первый законодательный акт в истории Украины, направлен на урегулирование одной из важнейших сторон (или частей) деятельности государства. В законе впервые на официальном уровне сформулировано понятие государственной службы в Украине (ст. 1), как профессиональной деятельности лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств. Есть все основания считать, что это в определенной степени удача украинских законодателей, поскольку такое понятие государственной службы объединяет главные элементы содержания служебной деятельности: а) государственная служба в Украине - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате;
б) она является частью или одной из сторон организационной деятельности государства;
в) эта организационная деятельность направлена на комплектование личного состава государственных органов и других организаций и правовое регулирование работы государственных служащих;
г) содержание деятельности государственных служащих состоит в практическом выполнении задач и функций государства;
д) особенность государственной службы связана с оплатой труда соответствующих лиц из государственных средств. Важно подчеркнуть, что названные элементы указывают также на большую организаторскую роль государства, в решении проблем управления разными отраслями, поскольку от профессиональных знаний кадров управления зависит выполнение его задач и функций.
В то же время, в Законе не дается понятие государственного служащего, а делается ремарка, которая относит лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия к государственным служащим.
Государственные служащие выполняют возложенные на них обязанности на постоянной или на временной основе, на основании, как правило, конкурсного отбора в зависимости от категории должности. Должность, которую занимает государственный служащий, определяет содержание его деятельности и правовое положение. От должности зависит объем, формы, методы участия государственного служащего в практическом осуществлении компетенции того государственного органа, в котором он работает. Согласно ст. 2 Закона должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. На наш взгляд, определение должности является очень удачным, может быть использовано для любого государственного органа, структурного подразделения, их аппарата. К сожалению, этого нельзя сказать относительно данного в законе понятие должностных лиц, под которыми считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Вопросы определения должностного лица имеет важное значение. Поэтому приведенное выше определение не может удовлетворить с принципиальных позиций. Во-первых, это не четкость понятия, поскольку в нем говорится о государственных служащих, на которых законами и другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций, а в преамбуле закона записано, что он определяет статус государственных служащих, которые работают в государственных органах и их аппарате. Во-вторых, в понятии говорится, что консультативно-совещательными функциями могут быть наделены не только должностные, но и другие лица, как практически и бывает. Включения лиц в Законе о государственной службе, которые наделены консультативно-совещательными функциями в понятии должностных лиц, на наш взгляд, очевидно, связано с фактом названия целого рода должностей в центральных государственных органах исполнительной власти и других органах государства - «консультант», « советник ». Но если такой консультант и советник не наделены организационно-распорядительными, т.е. властно-распорядительными функциями, то зоны не могут быть отнесены к должностным лицам. Практическое значение понятия должностное лицо тесно связано с уголовным законодательством и институтом административной ответственности.
Закон о государственной службе устанавливает ее основные принципы, развивает конституционные положения на равное право граждан на доступ к государственной службе (ст. 38 Конституции Украины). В ст. 4 Закона «Право на государственную службу» сказано, что граждане Украины имеют право на государственную службу независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, получившие соответствующее образование и профессиональную подготовку , прошли в установленном порядке конкурсный отбор, или отбор по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины. К сожалению, в Законе ничего не говорится о возможности и порядке пребывания на государственной службе в Украине иностранных граждан. Поэтому урегулирование порядка занятия должностей такими лицами, прохождения службы и увольнения нужно хотя бы в общем плане закрепить в действующем законодательстве.
Впервые в законодательстве Украины о государственной службе закреплено этика поведения государственного служащего, согласно которой государственный служащий должен добросовестно выполнять свои служебные обязанности, уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудников, придерживаться высокой культуры общения, не допускать действий и поступков, которые могут повредить интересам государственной службы или негативно повлиять на репутацию государственного служащего. Это имеет большое теоретическое, так и практическое значение.
Государственная политика в сфере государственной службы определяется Верховной Радой Украины. Ее основными направлениями являются определение целей, задач и принципов функционирования института государственной службы, обеспечение эффективной работы всех государственных органов согласно их компетенции. Для проведения государственной политики и функционального управления государственной службой существуют Главное управление государственной службы Украины, и координационный совет по вопросам государственной службы.
На Главное управление государственной службы возлагается прогнозирования и планирования потребностей государственных органов, их аппарата в кадрах, обеспечение совместно с другими государственными органами реализации общих направлений политики в сфере государственной службы в государственных органах и их аппарате, разработка и внесение на рассмотрение Кабинета Министров проектов нормативных актов по вопросам государственной службы, разработка, координация и контроль осуществления мероприятий по повышению эффективности государственной службы и решение других вопросов организации и правового регулирования государственной службы.
Поскольку вопросы функционирования государственной службы в государственных органах, правовое положение которых регулируется специальными законами Украины, решается этими органами, то важным является создание и функционирование координационного совета по вопросам государственной службы для определения путей, средств и форм реализации основных направлений в сфере государственной службы, объект объединение усилий всех государственных органов по повышению эффективности государственной службы. Положение о координационном совете по вопросам государственной службы утверждается Кабинетом Министров.
Важное значение имеет урегулирование правового статуса государственных служащих государственных органов и их аппарата. В части первой ст. 9 говорится, что правовой статус Президента, Председателя Верховной Рады и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховной Рады и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра, членов правительства, председателя и членов Конституционного Суда, председателя и судей Верховного Суда, председателя и судей арбитражного суда Украины, Генерального прокурора и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины.
Правовое положение государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с настоящим Законом, если иное не предусмотрено законами Украины.
Следует подчеркнуть, что распоряжением Кабинета Министров Украины от 22 апреля 1996 г. должности работников центров повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий отнесены к четвертой категории должностей государственных служащих.
В Законе о государственной службе закреплены основные обязанности и права государственных служащих. Государственные служащие обязаны соблюдать Конституцию и других актов законодательства Украины, обеспечивать эффективную работу соответствующих органов, не допуская при этом нарушения прав и свобод человека и гражданина, непосредственно исполнять возложенные на них служебные обязанности, сохранять государственную тайну, информацию о гражданах, стала им известна при исполнении обязанностей государственной службы, постоянно совершенствовать организацию своей работы и повышать профессиональную квалификацию.
Отметим, что государственный служащий не только вправе, а обязан в случае получения поручения, противоречащего действующему законодательству, безотлагательно в письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение, а в случае настаивания на его выполнении - сообщить высшее по должности лицо. Правда, непонятно, почему только в письменной форме может быть сделано такое сообщение. Форма может иметь значение только в том случае, если должностное лицо, давшее неправомерное поручение настаивает на его выполнении.
Среди широкого спектра основных прав государственных служащих следует отнести также право на уважение личного достоинства, на социальную и правовую защиту, продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения служебных обязанностей, принимать решения в пределах своих полномочий и другие. Законодатель подчеркивает, что конкретные обязанности и права государственных служащих должны определяться на основе типовых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
Предоставляя всем гражданам Украины равное право доступа к государственной службе, законодатель в то же время устанавливает круг ограничений, связанных с приемом на государственную службу и прохождением государственной службы.
Ограничения, связанные с приемом на государственную службу являются традиционными - признание лица в установленном порядке недееспособным, судимость, которая несовместима с занятием должности, непосредственная подчиненность или подотчетность лицам, которые являются близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения, связанные с приемом на государственную службу.
Согласно ст. 16 Государственный служащий не имеет права совершать действия, предусмотренные ст.ст. 1 и 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией». К таким действиям относятся коррупционные деяния: незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или займов, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
Специальные ограничения в отношении государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленные на предупреждение коррупции, перечисленные в ст. 5 названного Закона. Они не имеют права содействовать, используя свое служебное положение, физическим или юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также получении субсидий, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ; заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или через посредников или подставных лиц, быть поверенными третьих лиц в делах государственного органа, в котором они работают, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики); входить самостоятельно, через представителя или подставных лиц в состав правления или других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность; отказывать физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми актами, умышленно задерживать ее, предоставлять недостоверную или неполную информацию и совершать другие действия.
Государственные служащие не могут принимать участие в забастовках и совершать действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа. Ограничения, связанные с прохождением службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.
Лица, претендующие на занятие должности в системе государственной службы или на выполнение других функций государства, предупреждаются об установленных в отношении них ограничениях
Для занятия должности государственного служащего введено декларирование доходов лица, которое претендует на должность, а лицам, претендующим на занятие должностей первой и второй категории (ст. 25 Закона) необходимо подать кроме декларации о доходах, сведения о недвижимом ценное имущество, вклады в банках и ценные бумаги, принадлежащие им и членам их семей.
Указанные сведения подаются ежегодно и лицами, уже зачислены на государственную службу.
В Законе (ст. 15) урегулирован порядок принятия на государственную службу. К сожалению, это сделано не достаточно полно. Так, принятие на службу на должности третьей-седьмой категории перечисленные в ст. 25 Закона, осуществляются на конкурсной основе, в порядке, который устанавливается Положением, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Данные по вакансий должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позднее чем за месяц до проведения конкурса. Другие процедуры принятия на службу для этих категорий должностей могут устанавливаться законом, но при этом запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины.
Продвижение по службе государственного служащего, зачисленного в кадровый резерв или прошедшего стажировку, а также прием на работу государственного служащего, который прекратил государственную службу в связи с отставкой, может осуществляться руководителем соответствующего государственного органа без конкурсного отбора. О порядке принятия на государственную службу на должности первой и второй категорий в Законе ничего не сказано. Конечно, есть определенные особенности для занятия должностей этих категорий. Это, как правило, руководители и заместители руководителей центральных государственных органов и их аппарата. Но они являются государственными служащими, поэтому Закон о государственной службе не имел их обойти.
Этой же статьей впервые в практику государственного строительства Украины законодательно вводится институт патронатной службы.
Зарубежной практике этот институт известен давно. Смысл его сводится к тому, что в разрез общему правилу, когда не могут быть избранными или принятыми на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые являются их близкими родственниками или свояками, руководители ряда государственных органов вправе самостоятельно подбирать и принимать лиц на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно штатному расписанию и категории, соответствующей должности. На такие должности, следовательно, могут подбираться родственники, свояки, друзья и и др.. Правом подбирать себе на должности своих помощников, руководителей пресс-служб, советников и секретарей согласно Закону о государственной службе наделены Президент, Председатель Верховной Рады, члены правительства Украины - так называемое «политическое» руководство страны, а также главы местных государственных администраций.
Важность этого института и необходимость его законодательного закрепления не вызывает возражений. Вместе с тем следует отметить, что включение положений о патронатной службе в ст. 15 (принятия на государственную службу) Закона не совсем удачное. Ведь в ст. 9 говорится, что правовой статус высших руководителей регулируется специальными законами. Даже если допустить, что в Законе о государственной службе определены принципы деятельности должностных лиц любого уровня, то было бы целесообразно выделить статью о патронатной службе в самостоятельную. Непонятно также, пользуются правом отбора на патронатной службе главы местных администраций и степени. Наделены таким правом или нет главы районных местных администраций.
Граждане Украины, которые впервые зачисляются на службу принимают присягу, о чем делается запись в трудовой книжке. Текст присяги приводится в ст. 17 Закона о государственной службе.
| 2. социальный характер государственной службы. | Раздел 4. система профессионального обучения государственных служащих. |