2.3.2. Активная и пассивная политика государства в сфере занятости
Практика использования методов влияния на занятость обнаружила два типа представления относительно политики государства на рынке труда - активной и пассивной [49, с. 44]. Административно-организационные методы направлены, прежде всего, на внедрение активной политики государства на рынке труда.Активная политика - это направление действий на повышение конкурентоспособности рабочей силы и расширения сферы приложения труда с целью предотвращения безработицы и увеличения численности занятых. То есть она направлена на обеспечение работой не занятых активных граждан. Активная политика государства в области занятости реализуется с помощью таких инструментов, как Государственная и региональные программы занятости населения, предусматривающие ряд активных мероприятий по расширению сферы приложения труда. Активные меры государственной политики - это комплекс организационно-экономических и правовых действий, непосредственно влияющих на изменение соотношения спроса и предложения рабочей сили.
На характер активной политики государства в области занятости влияют объективные и субъективные факторы. К объективным факторам относятся:
экономическое состояние государства. Чем выше экономический рост, тем большие финансовые возможности для внедрения разнообразных активных мероприятий по расширению сферы приложения труда. И наоборот, с сокращением производства такие меры ограничиваются;
степень соответствия национальных трудовых норм международным. Чем он выше, тем эффективнее внедряются активные мероприятия;
политическая стабильность. Она обеспечивает прогнозируемость процессов и осуществления мероприятий долгосрочного плану.
Субъективным фактором, влияющим на характер активной политики государства в области занятости, является непрофессионализм отдельных субъектов в исполнительных и в других ветвях власти, в результате чего не выполняется комплексный подход к проблемам занятости с негативными наслидками.
Рассмотрим некоторые наиболее влиятельные мероприятия активной политики государства в области обеспечения занятости населения. В целом к активным мерам относятся: создание дополнительных рабочих мест, предоставление информационных и профориентационных услуг, организация банка вакансий, поиск подходящей работы, содействие в трудоустройстве граждан, помощь гражданам в открытии своего дела, трудоустройства неконкурентоспособных слоев населения на забронированные рабочие места, содействие самозанятости и предпринимательской деятельности, улучшения конкурентоспособности рабочей силы за счет организации профессионального обучения, переобучения и повышения его квалификации, организация временных общественных работ, прекращения высвобождения граждан на срок до шести месяцев в случае невозможности их трудоустройства, переселения в другую местность и ин.
Масштабы указанных мероприятий в Украине такие. По данным государственной службы занятости, численность граждан, охваченных активными мероприятиями содействия занятости в 2001 г., выросла по сравнению с 1999 г. в среднем по стране на треть. В течение 2001 г. в службу занятости обратилось 2760,2 тыс. граждан. Большинство из них получили направление на трудоустройство, получили различные консультации, смогли принять участие в общественных работах. Отсюда можно сделать вывод, что государственная политика в области занятости населения в этот период была преимущественно активною.
Рассмотрим основные виды активных мероприятий. Так, в Украине оплачиваемые общественные работы - это общедоступные и такие, которые не требуют, как правило, специальной профессиональной подготовки, виды трудовой деятельности безработных или частично занятых граждан [23, с. 61]. Общественные работы организуются с целью предоставления временной работы гражданам, потерявшим работу, а также для обеспечения работой лиц предпенсионного возраста и для трудовой реабилитации тех, кто имел значительный перерыв в профессиональной дияльности.
Организация общественных работ осуществляется государственными администрациями при участии органов ГСЗ. Виды и объемы работ определяются исходя из сложившейся ситуации в конкретном районе или регионе. Это могут быть сезонные сельскохозяйственные работы, ликвидация последствий стихийных бедствий, уборка улиц и территорий отдельных предприятий и др.. Рабочие места для проведения таких работ создаются также в сфере бытового обслуживания, здравоохранения, социального страхування.
Направление на общественные работы осуществляется органами ГСЗ. С гражданами, которые дали согласие на участие в таких работах, заключаются трудовые договоры. Оплата труда осуществляется за фактически выполненную работу, но не ниже минимального размера, установленного законодательством. За безработными сохраняется пособие по безработице и социальные гарантии, включая право на пенсию.
Роль общественных работ в преодолении безработицы постоянно растет. Об этом свидетельствует рост численности занятых на них граждан. Если в 1994 г. тех, кто работал на общественных работах, было 15,8 тыс. человек, то в 2001 г. их количество увеличилось до 323,6 тыс., или более чем в 20 раз. Однако это - не предел. Охват безработных общественными работами следует расширять и в дальнейшем, в том числе и за счет их новых видов, на которых можно будет применить и высококвалифицированную працю.
В подтверждение этого приведем такой пример. Во время особенно жесткого кризиса с массовой безработицей в США был принят закон, который предусматривал выделение 3,3 млрд долл.. (По тем временам - 1933 г. - это была огромная сумма) на общественные работы, причем эти работы представляли собой занятость безработных в широком диапазоне: от расчистки чащ и ремонта дорог к строительству новых военных кораблей. Была даже создана специальная администрация общественных работ. Благодаря этим и некоторым другим мерам занятости только за три месяца выросла на 4 млн человек.
Уровень конкурентоспособности граждан на рынке труда в решающей степени зависит от степени овладения ими согласно своей профессиональной пригодности той профессии, пользующейся спросом на конкретном региональном рынке труда. А это, в свою очередь, зависит от качества поставленной профориентационной работы с незанятым населением. Так, в Германии, например, выделяют много средств на профориентационную работу, считая, что качественная профориентация - это большая производительность труда, высокое качество продукции, значительная стабильность квалифицированных кадрив.
Профессиональная ориентация - это комплексная система научно обоснованных форм, методов и средств воздействия на человека с целью оптимизации ее профессионального самоопределения на основе учета личностных характеристик каждого индивида и спроса на рынке труда [24, с. 8].
Профессиональная ориентация состоит из:
профессиональной информации - накопление и распространение сведений о содержании и перспективах современных профессий;
профессиональной консультации - взаимодействия индивида и профессионального консультанта для помощи в выборе профессии;
профессионального отбора - профилактического обследования индивида с целью определения конкретных профессий, наиболее подходящий для овладения данным индивидом;
профессионального отбора - профессионального диагностического обследования лица, направленного на определение степени ее пригодности к отдельным видам профессиональной деятельности согласно нормативным требованиям [24, с. 15].
По данным ГСЗ, в 2001 г. профессиональной ориентацией было охвачено 2279,8 тыс. граждан, которым предоставлено 3068,5 тыс. услуг. Однако, негативным является тот факт, что молодежь до 28 лет составляет среди них лишь 26,5%, в то время как среди безработных - почти третину.
Профессиональное обучение включает: первичную профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации незанятых граждан, и это является важным активным мероприятием государственной политики занятости с той точки зрения, что он повышает конкурентоспособность рабочей силы и делает гибким рынок праци.
Первичная профессиональная подготовка незанятых граждан направляется на овладение ими специальными знаниями, умениями и навыками по профессиям, которые пользуются спросом на данном региональном рынке труда или необходимые для самозанятости. Подразумевается, что эти граждане не имели професий.
Переподготовка граждан, уже имеющих профессию или специальность, осуществляется с целью овладения специальными знаниями, умениями, навыками по новой профессии (специальности) освободившимися работниками, безработными и другими незанятыми гражданами, которым не может быть предложена подходящая работа по имеющейся у них професиею.
Повышение квалификации работников направлено на расширение и углубление их знаний, умений и навыков по ранее приобретенными профессиями (специальностями) до уровня, соответствующего современным требованиям науки и техники, а также на овладение знаниями, которые будут способствовать полной и продуктивной занятости [24, с. 22].
Профессиональное обучение незанятых граждан, переподготовка и повышение квалификации работников должны быть основным средством активной политики государства по предотвращению безработице. В Германии, Швеции, Франции, Италии, Великобритании и других развитых странах более половины безработных охвачена данным видам активных мероприятий. Считается, что за трудовую жизнь (30-40 лет) рабочий должен получить не менее трех-четырех профессий для того, чтобы быть конкурентоспособным на рынке праци.
В Украине пока профессиональному обучению (обобщающий термин, который предусматривает первичную профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации) незанятых граждан не уделяется достаточного внимания, о чем свидетельствует его динамика (табл. 2.3.1).
Профессиональное обучение граждан происходит на учебных базах высших учебных заведений, профессионально-технических учебных заведений, предприятий, учреждений и организаций, в учебных центрах службы занятости. Но следует подчеркнуть относительно небольшую долю тех работников, которые проходят обучение на предприятиях. Их удельный вес в 2001 г. составила лишь 25,9% от всех, кто профессионально учился. Предприятия за последние семь-восемь лет значительно сократили расходы на указанные цели, для них и вращается втратами.
Совсем небольшой удельный вес (всего 2%) составляют те, кто учился на базе учебных центров ГСЗ. Это объясняется неразвитостью этой базы из-за отсутствия необходимых коштив.
С целью усиления такой работы Кабинет министров Украины в январе 2001 г. своим распоряжением утвердил мероприятия по содействию предприятиям в организации профессионального обучения кадров на производстве. Реализация этих мероприятий поможет повысить конкурентоспособной работников на рынке труда и повысить мобильность рабочей силы.
Расширение сферы приложения труда за счет введения в действие новых рабочих мест и сохранение действующих способствует прямому снижению безработицы. Роль этого фактора в активных мероприятиях трудно переоценить. Однако это возможно лишь в условиях значительного оживления экономической и инвестиционной активности в стране. В 2000 г. введен в действие в 1,5 раза больше рабочих мест, чем в 1999 г. Но их абсолютное количество невелика (133,5 тыс.) учитывая значительное закрытие действующих рабочих мисць.
Однако формирование рынка рабочих мест - в методологическом плане достаточно сложное дело. Методологии этой проблемы в Украине занимаются многие ученые. Концентрированно и современно она изложена профессором В. В. Оникиенко [25, с. 210-217], который вполне справедливо считает, что именно занятость и является следствием существования рабочих мест как физических единиц и стимулов, которые определяют масштабное соотношение спроса и предложения рабочей сили.
Кризисное состояние экономики Украины привело к разбалансированности спроса на рабочие места и их предложения со стороны работодателей, что вызвало кризис рабочих мест. Определяющим фактором рынка рабочих мест в Украине структурные сдвиги, вызванные условиями переходной экономики, а именно:
характером распределения и перераспределения рабочей силы между материальной, непроизводственной и другими сферами деятельности;
изменениями в региональной структуре рабочей силы;
структурными сдвигами в формах хозяйствования;
развитием рыночных форм занятости;
технической и технологической модернизацией рабочих мисць.
Важной характеристикой рабочего места, непосредственно влияет на совокупный спрос на рабочую силу, является его стоимость. Она состоит из затрат на рабочую силу, стоимости средств и предметов труда. В различных отраслях экономики эта стоимость существенно отличается. Стоимость рабочего места постоянно через интенсивное развитие высоких технологий, информационных систем и необходимости создания рабочих мест по международным стандартами.
Как отмечает В. В. Оникиенко, процесс создания и сохранения существующих эффективных рабочих мест в условиях действия взаимосвязанных и часто разнонаправленных факторов должен быть управляемым и активизироваться через механизм экономического стимулирования. Методологический подход к разработке этого механизма заключается в определении приоритетных направлений, выявлении эффективных форм и методов регулирования данного процесу.
Предложение экономических рабочих мест увеличивается за счет рабочих мест, порожденных рыночными стимуляторами мелких предпринимателей в сфере производства, посреднических услуг, информационных служб, домохозяйств и других, стимулирование которых не требует значительных инвестиций. Особенностью этой сферы является достаточно значительное превышение экономических рабочих мест над физическими. Стимулирование создания экономических рабочих мест становится эффективным при осуществлении следующих мер:
в развитую инфраструктуры посреднических услуг по организации и обслуживанию физических рабочих мест;
в развитии социальной инфраструктуры (жилья, коммунального транспорта, образования) с учетом особенностей развития территорий;
в создании банка данных по учету экономических рабочих мест;
в государственной поддержке данной сферы через льготное кредитование и другие заходи.
Самозанятость населения - это занятость граждан общественно-полезной деятельностью, которая осуществляется не по найму дает работнику доход. Самозанятость населения как активный мера воздействия государства на занятость является относительно молодым видом деятельности. По мнению А. В. Позняка, под самозанятость в широком смысле понимается как индивидуальная, так и смежный с ней разновидность занятости - деятельность, связанная с приложением труда на микропредприятиях (с числом занятых до 50 человек).
Анализ занятости в Украине осуществляется на основе информации обследования домохозяйств по вопросам экономической активности населения. Согласно результатам обследований, в 1999 г. насчитывалось почти 1,4 млн самозанятых. С учетом микропидприемцив, работающих на дополнительной работе как самозанятые, масштабы сектора занятости можно оценить в 2,4-2,5 млн человек, то есть в 12-12,5% всего занятого населения. Основную часть самозанятых составляют сельскохозяйственные профессии - 66,4% от их общей численности. Большинство самозанятых составляют женщины - 51,43%, лица предпенсионного возраста - 9%.
Государственная политика содействия занятости должна исходить из того, что ее развитие является средством решения социальных проблем, а не экономического роста. Одним из ее главных направлений является комплекс мероприятий по выводу ее из «тени» [26, с. 167-171].
Недостаточно используется в Украине и такая мера, как гибкие формы занятости. Это, прежде всего, обусловлено отраслевой структурой экономики Украины, где превалируют отрасли тяжелой промышленности с круглосуточным непрерывным режимом работы (черная и цветная металлургия, химия, нефтепереработка, производство электроэнергии и т.п.). Организационно-технологические условия в этих отраслях в большинстве случаев не позволяют широко воплощать гибкие формы занятости. Кроме того, не все предприниматели там, где возможно внедрять такие формы, согласны на это. Однако с постепенным изменением отраслевой структуры и с увеличением удельного веса обслуживающих отраслей внедрение гибких форм занятости розширюватиметься.
Пассивная политика государства в области занятости предусматривает его ответственность за положение наемных работников и работодателей на рынке труда. В этом случае формируется своеобразный рыночный государственный патернализм. Пассивная политика осуществляется пассивными мерами, к которым относятся: регистрация и учет безработных и незанятых граждан, ищущих работу, организация системы оказания помощи по безработице; осуществления как денежных, так и неденежных форм поддержки безработных и членов семей, находящихся на их иждивении. Эти меры не влияют на соотношение спроса и предложения рабочей силы и в условиях нашего рынка труда не регулируют занятость населення.
Однако страны с рыночной экономикой не применяют отдельно или активную или пассивную политику. В зависимости от модели рынка труда и экономического положения страны в государственной политике занятости присутствуют и активные и пассивные мероприятия с преобладанием тех или других. Поскольку эффективным социальной защитой трудоспособных граждан является предоставление рабочих мест всем желающим работать, то предпочтение в большинстве стран с развитой рыночной экономикой предпочитают активным мероприятиям, направленным на расширение сферы приложения труда. Как видно из табл.
| 2.3.1. Взаимосвязь методов государственного регулирования занятости | 2.3.3. Государственная и региональные программы занятости населения |