9.3. Бюджет в регулировании экономических и социальных процессов в государстве
Бюджет является основным инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов в рыночных условиях. Поступления в бюджет напрямую зависят от состояния производства. В свою очередь возможность удерживать социальную сферу, обеспечивать социальную защиту населения зависит от состояния поступлений в бюджет. Формирование доходной и расходной частей бюджета связано с основными макропоказателями экономического и социального развития государства на соответствующий рик.Государство влияет на развитие экономики путем прямого участия или благодаря посредническом регулированию. Основными формами прямого участия являются: бюджетное финансирование конкретных общегосударственных структурообразующих инвестиционных программ и кредитование за счет средств бюджету.
Очевидно, что все эти формы государственного вмешательства в экономику будут наибольший успех, если основываться на постоянном изучении ее воспроизводственного процесса. Сам воспроизводственный процесс имеет свои особенности, требующие новых методов финансирования с бюджету.
Вполне справедливо было бы заметить, что на период трансформации экономики государству будет принадлежать решающая роль в инвестировании экономики. Ведущие европейские страны - пример. Так, в общей структуре государственных инвестиций в Германии 2/3 составляет финансовая помощь предприятиям, а остальные - льготное налогообложение. В Германии насчитывается почти 10 тысяч программ, по которым реализуются планы финансовой поддержки предприятий. Не существует практически отраслей, которые не получали бы государственной помощи. Удивляет то, что сумма субвенций растет быстрее, чем создание стоимости в отраслях, которые их получают, чем налоговые поступления от федерации, земель, муниципалитетив.
На сегодня государственное кредитование в странах Европы осуществляется в трех формах - прямое кредитование, "вторичное" и специальное. Прямое кредитование осуществляется административными ведомствами, чьи операции включаются в государственный бюджет. "Вторичное" кредитования проводится за счет средств, собранных для удовлетворения совокупных потребностей и переданных учреждениям, которые находятся в собственности правительства. Специальное кредитование предоставляется государственными финансовыми институтами, специально созданные для содействия в достижении программных целей правительства. Первые два вида расходов включаются в государственный бюджет, где они с целью административного контроля представлены валовыми показателями. Операции третьего типа в бюджет не включаются, однако аналитические отчеты о таких операциях в последние годы включаются в бюджетной документации. Например, в Великобритании существует Национальный фонд (единственный крупный фонд за исключением консолидированной бюджетного фонда), включающий все операции по предоставлению кредитов, а также обслуживание государственного боргу.
На нужды государственного кредитования и его объемы влияют различные факторы, в конечном итоге определяют степень ликвидности потраченных государством средств. Конечно, могут возникать сомнения относительно необходимости государственного кредитования в имеющихся ныне размерах. Поскольку их естественно перевести большей степени на коммерческие банки, частный сектор и зарубежных инвесторов. Но в этой связи следует отметить, что государственные займы предоставляются различным отраслям на значительно более мягких условиях, чем это делается коммерческими установами.
Кроме того, государственному кредитованию присуща большая гибкость по сравнению с обычными расходами. Сократить или увеличить размеры государственных займов проще, чем изменить объемы простых расходов. Кредитования можно рассматривать как важный инструмент антициклической политики, активно используется в период спада деловой активности. Когда экономическая деятельность возвращается к своему нормальному ритму, объемы стимулирующих ее государственных займов сокращаются. Операции по кредитованию является составляющей общего бюджетного курса правительства. Они могут влиять на состояние финансового рынка государства, обеспечивая синхронизацию денежно-кредитной политики.
Зарубежными экономистами исследуется мультипликационный эффект государственных кредитных ресурсов. Он несколько ниже, чем у прямых расходов. Как кредиты, такие прямые расходы должны финансироваться за счет налогов или заемных средств. Однако на практике достаточно трудно измерить начальный и последующий эффект операций с чисто кредитования. Поэтому в последние годы правительства развитых стран добавляют чистую сумму кредитов к расходам с тем, чтобы можно было оценить общее влияние бюджета на економику.
Кроме этого, ^ осуществляется расчет элемента дотации, который всегда есть в правительственных программах кредитования. В этих расчетах учитываются такие принципы:
а) процент, взимаемый по ставке, ниже рыночной;
б) расходы по управлению программами;
в) возможные в будущем убытки в результате неплатежив.
С учетом последних возникает сложный вопрос о том, что такое государственный заем и как ее размер должен отображаться в расходной части бюджету.
Достаточно поучительным является опыт США. Американское законодательство требует, чтобы имеющийся в национальном бюджете элемент дотаций по программам кредитования показывался как отдельная статья расходов. А осуществление всех этих операций специально санкционируется законодательным органом краини.
Существуют различные методы подсчета дотации как явной, так и скрытой. Сейчас основное внимание уделяется пока только явной дотации. В США элемент дотации равен разнице между выплаченной заемщиком и необходимой для перестраховки его займы суммой. Правительство обязано предоставлять сведения о списанных займа, а также о займах, по которым велика вероятность не погашения. Все эти положения заложены в Закон о реформе кредитования 1990 г. в США. Использование им метода начислений в бухгалтерских операциях, связанных с программами государственного кредитования, позволяет определить точные расходы правительства - расходы текущие и расходы, осуществляемые в течение нескольких лет. Сведения же о кассовое исполнение бюджета не дают полной информации о конечных расходы уряду.
Не без является вывод о том, что погашение государственных кредитов нужно рассматривать в общем макроэкономическом контексте. Это может привести в будущем к пересмотру всей структуры вторичного кредитования других уровней государственного управлиння.
Основываясь на опыте стран развитого рынка, соотношение между вышеназванными формами государственного финансирования для экономики Украины могут иметь такие оценки (в процентах к общему объему производства): государственный заказ - 10-15%, государственный контракт - 15-20%, свободный рынок почти 70% . Приведенные оценки соответствуют средним для западноевропейских держав.
С точки зрения управления расходами главным элементом контракта является цена поставки. Контракт может основываться на фиксированной цене, или его цена будет состоять из себестоимости и фиксированной надбавки, или быть промежуточной. Последний тип цены применяется в так называемых "стимулирующих" контрактах.
Контракты заключаются государством на конкурентной или позаконкурентний основе, в наибольшей степени зависит от самого объекта сотрудничества. Так, в крупных отраслях вроде военно-промышленного комплекса такие конкурсы не проводятся. Хотя в целом предоставляются преимущества конкурсному отбору государственных контрактив.
Использование бюджета как инструмента регулирования развития экономики в Украине имеет свои особенности, обусловленные переходным характером экономики. Суть этих особенностей заключается в том, что бюджета принадлежит ведущее место в системе регулирования экономики государства, создание благоприятной финансовой среды для быстрого развития рыночных отношений, обеспечения макроэкономической ривноваги.
Подавляющее количество расходов, связанных со структурной перестройкой экономики, на внедрение новых технологий должно предоставлять государство, так как эти расходы не очень привлекательны для банковского кредитования и привлечения иностранных инвестиций. Однако надо учитывать, что значительные средства на указанные цели могут быть мобилизованы через проведение эффективной амортизационной политики и через налоговую систему.
Так, по нашим расчетам, введение новой системы амортизации позволит уже в 2000 году удвоить объем амортизационных отчислений, которые составляют более 20 млрд. гривен, и существенно увеличить собственные инвестиционные ресурсы предприятий. Предполагаемое изменение налогового законодательства, по нашим расчетам, должна увеличить их инвестиционные ресурсы еще на 4,2 млрд. гривень.
Нуждаются в государственной финансовой поддержки и прямого финансирования мероприятия по осуществлению комплексной политики энергосбережения. Это обусловлено тем, что по сравнению с 1990 годом энергоемкость единицы общественного продукта возросла в 1,4 раза. В течение этого времени энергозатраты на добычу тонны угля возросли в 1,8 раза. В 1999 году уровень энергопотребления на душу населения по сравнению с показателем ВВП на душу населения составлял в Украине 4,7 единицы, тогда как в Венгрии - 1,1, в Чехии - 1,6, в Польше - 2,9, Германии - 0, 16, Франции - 0,18.
Нужна долгосрочная бюджетная политика, которая бы обеспечила финансирование тех отраслей экономики, которые дают наибольший прирост валового внутреннего продукта при минимизации энергозатрат. Бюджетная поддержка должна направляться для развития современного высокотехнологичного производства в машиностроении, легкой и пищевой промышленности, развития транспортных магистралей ;/ В Украине есть определенный опыт бюджетной поддержки отдельных отраслей экономики. Речь идет об угольной промышленности. За 1992-1999 лет в эту отрасль было направлено бюджетных средств на сумму, эквивалентную 5,5 млрд. долларов США. Однако это не обеспечило опережающего развития угольной промышленности, поэтому наряду с бюджетным ассигнованиям нужно предусмотреть ряд организационных заходив.
важным направлением бюджетной политики относительно регулирования экономического развития является финансовое обеспечение агропромышленного комплекса. По нашему мнению, финансовая поддержка агропромышленного производства должно осуществляться в следующих направлениях:
поддержка производства продукции животноводства, племенного ветеринарного дела, мелиорации и охраны земель, лесовосстановления, охраны и защиты лесов и водных ресурсов, закладки многолетних плодово-ягодных насаждений, виноградников, осуществление научных исследований, подготовки кадров, финансирования социальной сферы на селе;
направления иностранных кредитов и международной технической помощи в области, связанные со структурной перестройкой агропромышленного комплекса;
использования ссуд Всемирного банка на реструктуризацию отраслей сельского хозяйства, проведения земельной реформы, переоснащения предприятий перерабатывающей промышленности, развитие фермерских хозяйств;
просмотр таможенных тарифов на импорт отдельных видов сельскохозяйственной продукции, продовольственных товаров;
проведение ценовой политики, направленной на достижение паритетности товарообмена между сельским хозяйством и другими отраслями национальной экономики, осуществления свободного ценообразования в сочетании с государственным регулированием цен на продукцию предприятий-монополистов ;/
Актуальной является также проблема финансирования работ по защите земель, повышения их родючости.
Однако в конечном итоге государственные расходы нельзя рассматривать среди факторов, влияющие на различия в темпах роста в разных странах или в разные периоды времени в одной стране. Внешние факторы влияют максимум, но причины различий в темпах роста до конца еще не выяснены.
Убеждены, что государственные расходы в определенной степени положительно влияют на темпы роста экономики, но на самом деле важен не их объем, а функциональная структура, которая четко детерминирует направления использования бюджетных ресурсов и ожидаемый уровень их виддачи.
Для осуществления программ перехода к рыночной экономике необходимы мероприятия, направленные как на стабилизацию, так и на структурную перестройку. Первые из них некоторым сочетанием бюджетно-налоговой, денежной и валютной политик. В бюджетно-налоговой сфере перестройка структуры расходов часто бывает одним из составляющих комплекса внедряемых мероприятий. Сокращение расходов, как правило, сочетается с падением уровня инфляции при соответствующей денежной политики и, если подлежит сокращению потребления, а не капиталовложения, тем выше внутренние сбережения должны привести к увеличению капиталовложений и обеспечить рост. Но в зависимости от того, какой затронуты тип потребительских расходов, которыми реакция частного сектора и мероприятия в других отраслях, прирост производства может сократиться минимум за небольшой промежуток часу.
Кроме того, другие меры по стабилизации и структурной перестройки также влияют на уровень и состав расходов. Так, изменения процентных ставок влияют на обслуживание внутреннего долга; внешний долг и расходы на импорт зависят от обменного курса; индексированные и близкие к индексированных расходы (пенсии, заработная плата, расходы на закупку товаров и услуг) зависят от уровня инфляции, а спрос на определенные программы (здравоохранение, образование) связан с уровнем доходов. Вместе изменение процентных ставок и обменного курса, инфляция и рост доходов влияют на доходы государства. Непосредственное влияние других макроэкономических показателей на расходы и дефицит бюджета определить трудно, поэтому сокращение расходов в настоящее время может легко обернуться их увеличением в будущем и привести к большему дефициту. Эта обратная связь еще больше затрудняет анализ мер экономической политики.
согласно теории государственного макроэкономического регулирования, выделим ее основные подсистемы - государственный и частный секторы и домашние хозяйства. Сейчас не вызывает сомнения утверждение о том, что именно политика в сфере государственных расходов определяет новую роль для частного и государственного секторов в обществе. Относительно частного сектора, то государственное вмешательство здесь должно быть зорганизоване так, чтобы не возникало конфликта с процессом его становления и деятельности. По государственному сектора проводится политика на его существенное сокращение, уменьшение объема принадлежащих ему ресурсов, перераспределяются через бюджет, и практическое уменьшение, а затем прекращения предоставления традиционных субсидий пидприемствам.
Прогнозные оценки экономического и социального развития Украины на 1997 г. указывают на существенное сокращение возможностей использования традиционных источников инвестиций. В связи с этим чрезвычайно актуальным становится научное исследование эффективности тех государственных инвестиций, останутся. Государственные капитальные вложения не получили основного рычага государственной экономической политики, направленной на обеспечение структурной перестройки экономики. Вопрос качественной оценки государственных инвестиций привлекло к себе внимание во всех промышленно развитых странах еще в 70-е годы. Так, например, контроль за качественной оценкой инвестиций в государственный сектор начал осуществляться в Канаде с 1977 p., А в начале 80-х получил официального основания. В США также внедрены регулярную оценку конкретных государственных програм.
Для большей научной достоверности результатов в Германии такая оценка производится различными независимыми учреждениями. Например, оценка программ государственных инвестиций осуществляется отдельными министерствами с учетом их приоритетов, а от имени законодательных органов оцениваются программы, подлежащие утверждению в законодательном порядке. При разработке порядка качественной оценки делается выбор между исследованием на конкретном примере, экспериментом, который проводится на месте или выборочным обследованием (со случайной или стратифицированной выборке). Сам процесс оценки начинается со сбора и анализа данных, а заканчивается представлением отчета соответствующим органам.
Чтобы качественная оценка не потеряла своего содержания, ее следует проводить в областях, где прослеживается расточительство государственных ресурсов. Специалисты известных финансовых институтов (Всемирного банка, Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и развития), осуществляющих оценку инвестиционных проектов, настаивают на полезности именно такого подхода. Разработан ряд научных методов такой оцинки.
В одних исследуется отношение ожидаемого дохода к затратам, другие анализируют внутреннюю ставку дохода от проекта инвестиций, а за некоторыми методами в основу анализа положен период окупаемости государственных програм.
Анализ периода окупаемости инвестиций, на наш взгляд, является наиболее простым. Количество лет, в течение которых возмещаются начальные инвестиции, составляет период окупаемости. Когда сравниваются два или более проектов, предпочтение отдается проектам с коротким периодом окупаемости. Однако принятые проекты не должны превышать необходимый период окупаемости, который следует определят заранее. Для подсчета периода окупаемости используют чистый доход, что ожидается от проекта, и суммы амортизационных отчислений. Имея существенное преимущество - простоту, этот метод таит в себе существенный недостаток, который заключается в том, что в расчетах совершенно не учитывается изменение стоимости денег с течением времени и возможность получать доходы после того, как начальные инвестиции уже окупились.
| 9.2. бюджетная система | 9.4. бюджетный дефицит |