2.3. АДМИНИСТРАЦИЯ И ПРАВО

В связи с таким определением администрации встает вопрос: может ли и должна ли государственная администрация подчиняться праву? Это непростой вопрос, вызывающий расхождение во мнениях.

— Первым возможным ответом на него является ответ отрицательный. История привыкла к такому ответу на этот вопрос. Отрицательный ответ согласуется с концепцией государств более или менее традиционного и авторитарного типа, где политическая философия рассматривала административную власть как продолжение политической власти, свободной от каких бы то ни было помех, не подпадающей ни под какой юридический контроль. Это воплощение абсолютистской, в той или иной мере, философии, довольно распространенной до XVIII века и выражавшейся в знаменитой поговорке тех времен: "Король всегда прав".

Негативная концепция юридического контроля за администрацией продержалась до наших дней и остается в силе в авторитарных государствах. В таких странах существует много административных органов, именуемых административными институтами, но при этом не существует административного права. Конечно, администрация подчиняется некоторым правилам организации и функционирования, однако эти правила в большинстве своем имеют внутреннее для администрации значение, не действуя за ее пределами. Иначе говоря, в таких странах административные органы должны соблюдать те или иные нормы, но в случае нарушения последних право наложения санкций за подобные действия принадлежит исключительно высшим должностным лицам. Простые граждане или подданные не располагают или почти не располагают юридическими средствами, с помощью которых они могли бы заставить носителей административной власти соблюдать административные нормы.

В чем преимущество данной концепции? Совершенно очевидно, что преимуществом здесь располагают правители: эта концепция делает администрацию практически всемогущей, а значит активной, деятельной и действенной. Столь же очевидным является и ущербное положение граждан: в данной системе они никак не защищены от превышения полномочий или произвола со стороны субъектов администрации и могут лишь молчать и повиноваться. Простой гражданин стремится просто, устоять перед решениями различных административных органов. Такая концепция известна под названием концепций полицейского государства.

— Второй возможный ответ — разумеется, положительный. Он вытекает из философии политического либерализма, берущей начало в XVIII веке.

В рамках концепции политического либерализма, аналогично тому, как политическая власть естественно порождается социальной общностью в целом и принципом народного суверенитета, административная власть не может рассматриваться как скрыто используемый инструмент находящихся у власти политических руководителей. В рамках концепции политического либерализма административная власть, сама администрация располагает некоторой способностью к организации и деятельности, поскольку наличествует необходимость обеспечения какими-либо органами и инстанциями всеобщего социального порядка, однако такая власть обязательно должна быть ограниченной. И в этом смысле она ограничена! тем, что администрация — как и сами политическая власть — ни в коей мере не нацелена на удовлетворение собственных интересов правителей, не предназначена для защиты тех или иных частных, индивидуальных или групповых интересов; задачей администрации является защита коллективных интересов, свойственных всем членам общества. Как об этом говорится в административном праве, администрация имеет своей задачей удовлетворение общего — или общественного — интереса. Таким образом, в своих отношениях с частными лицами носители административной власти не могут действовать исключительно в свою пользу, преследуя свои собственные интересы прямо или косвенно, но они вынуждены так или иначе реализовывать общие интересы, то есть интересы, затрагивающие в данном конкретном обществе всех или почти всех. С учетом этого, для ограничения административной власти и рассредоточения деятельности администрации в интересах всех членов общества должны быть выработаны четкие правовые нормы, определяющие организацию административной власти, ее полномочия, ее средства, контроль ее деятельностью. В этом заключается так называемая концепция правового государства.

Концепция правового государства знаменует собой очень важный прогрессивный этап в развитии общего и повседневного управления обществами, принявшими на вооружение эту концепцию. Сама же по себе, эта концепция связана с двумя типами ее применения: речь идет о системе частно-правового администрирования и о системе административного права.