§ 2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства

Развитие различных форм самоорганизации граж­дан, в том числе и их права на местное самоуправле­ние, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно опреде­литься прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к мест­ному самоуправлению, отражению в своих правовых ак­тах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.

Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуп­равления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

1) местное самоуправление осуществляется в го­родских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основ­ного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществ­ления местного самоуправления на иных уровнях;

2) территориальные основы местного самоуправле­ния определяются с учетом исторических и иных мест­ных традиций;

3) изменение границ территорий, в которых осуще­ствляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституцион­ные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении терри­ториальных основ местного самоуправления.

К компетенции органов государственной власти Рос­сийской Федерации наряду с определением общих прин­ципов территориальной организации местного самоуп­равления и контролем за их соблюдением было отнесе­но также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образова­ниях.

Органы государственной власти субъектов РФ при­нимают и изменяют законы, определяющие террито­риальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исто­рических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, устанавливают и изменяют их границы и наимено­вания; имеют право проявить инициативу установле­ния и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобра­зовании или упразднении муниципальных образований.

К ведению местного самоуправления относится об­разование, объединение, преобразование или упразд­нение внутригородских муниципальных образований, ус­тановление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного само­управления.

Кроме этого, население муниципального образова­ния и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут про­явить инициативу установления и изменения границ му­ниципального образования или упразднения муниципаль­ных образований.

К территориям муниципальных образований Феде­ральный закон относит города, поселки, станицы, райо­ны (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), дру­гие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).

Можно выделить три вида территорий муниципаль­ных образований:

1) поселения, на которых непосредственно прожи­вает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, стани­цы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заим­ки и др.);

2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);

3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.

Здесь же можно сказать о части территории муни­ципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие тер­ритории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется терри­ториальное общественное самоуправление.

Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в сис­теме расселения населения и административно-терри­ториальном устройстве Российской Федерации.

В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:

• городские поселения: сверхкрупные города (чис­ленность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие го­рода (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);

• сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сель­ские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населе­ния от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).

Кроме того, следует иметь в виду, что Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территори­альным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального обра­зования. В их числе:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муни­ципальные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны; землями рекреационно­го назначения в соответствии с земельным законода­тельством признаются выделенные в установленном порядке:

• земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населе­ния (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортив­но-оздоровительных комплексов, туристских баз, ста­ционарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристс­ких станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

• земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пре­делами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими за­щитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион­ного назначения запрещается деятельность, препятству­ющая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возмож­ность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывает­ся недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и орга­нов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письмен­но уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государствен­ной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие усло­вия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включа­ются рыночная стоимость земельного участка и находя­щегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земель­ного участка, включая убытки, которые он несет в свя­зи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимос­ти в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто согла­шение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, мо­жет предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;

5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целе­вого назначения.

Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая само­стоятельность. Любое муниципальное образование яв­ляется самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городско­го, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление мест­ного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.

Ограничение прав граждан на осуществление мест­ного самоуправления на отдельных территориях допус­кается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориаль­ные образования, регулирование особенностей организа­ции местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и бе­зопасности государства.

Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регу­лируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".

Организация и деятельность местного самоуправ­ления закрытого административно-территориального об­разования определяются следующими нормами:

1) порядок образования, организация и компетен­ция органов местного самоуправления закрытого адми­нистративно-территориального образования определяют­ся с учетом режимного характера данного муниципаль­ного образования;

2) органы местного самоуправления закрытого ад­министративно-территориального образования:

• координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, граждан­ской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

• разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизней и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в ре­зультате аварии на предприятии и (или) объекте, глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необ­ходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

• участвуют совместно с руководителями предпри­ятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопас­ности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом админи­стративно-территориальном образовании, за исключе­нием режимных территорий предприятий и (или) объек­тов, находящихся в границах внутренних контролируе­мых и (или) запретных зон;

• по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящих­ся в границах внутренних контролируемых и (или) зап­ретных зон;

• осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориаль­ного образования, за исключением режимных террито­рий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Орга­ны местного самоуправления информируются о резуль­татах проверок;

• вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режи­ма и обеспечению достаточных мер для защиты населе­ния закрытого административно-территориального об­разования от воздействия радиоактивных и других мате­риалов, представляющих повышенную опасность;

• выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;

3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого ад­министративно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.

Важное значение имеет законодательное регули­рование организации местного самоуправления в при­граничных регионах. Федеральный закон по этому воп­росу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центра­ми пересечения самых разных интересов, представлен­ных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже — органами государственной власти субъектов РФ, а с дру­гой — органами местного самоуправления. Найти и со­блюсти баланс государственных и местных интересов при­званы и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.

Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осу­ществление местного самоуправления.

В частности, в решении таких вопросов, как: регист­рация граждан Российской Федерации по месту пре­бывания и по месту жительства, ведение экономичес­кой, предпринимательской и иной деятельности на при­граничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, — органы местного самоуправления осуществляют свои пол­номочия только по согласованию с органами государ­ственной власти.

Компетенция органов государственной власти вклю­чает также решение вопросов приграничного сотрудни­чества, которые определяют характер и основные на­правления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Рос­сийской Федерации находится:

• принятие законодательных и иных актов, направ­ленных на регулирование экономического и культурно­го международного сотрудничества приграничных тер­риторий;

• заключение многосторонних и двусторонних меж­государственных соглашений, направленных на разви­тие сотрудничества приграничных территорий;

• принятие решений о создании свободных эконо­мических зон;

• установление по инициативе приграничных тер­риторий льготного режима ввоза и вывоза готовой про­дукции, производства работ и оказания услуг, исполь­зуемых исключительно для нужд производства и потреб­ления на приграничных территориях;

• направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры му­ниципальных образований;

• принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;

• обращение в соответствии с заключенными Рос­сийской Федерацией международными договорами в меж­дународный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;

• решение иных вопросов.

В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образова­ний на данных территориях органы государственной вла­сти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполни­тельной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных обра­зований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных воп­росов приграничного сотрудничества; обеспечивать бла­гоприятные условия для взаимных инвестиций и нор­мального функционирования предприятий и организа­ций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные терри­тории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавате­лями, студентами, творческими работниками и др.

В определении наиболее важных вопросов, требу­ющих правового регулирования, значительную роль иг­рают эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных тер­риториях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с предста­вителями органов местного самоуправления на террито­рии Печорского и Пыталовского районов Псковской об­ласти, которые после распада СССР оказались пригра­ничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории про­блемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особеннос­ти инвестиционной политики на приграничной террито­рии; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государствен­ной границы и создания соответствующей инфраструк­туры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отно­шения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.

В этих условиях была реорганизована система мест­ного самоуправления. В Печорском районе основной му­ниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образо­вания. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления ре­жима приграничной территории. Были проведены выбо­ры глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить боль­шой материал для обобщения и выводов.

Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рас­смотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регули­рующего организацию местного самоуправления на при­граничных территориях.

В постановлении отмечалась необходимость обоб­щения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправ­ления и распространения положительного опыта в субъек­тах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного са­моуправления с проверкой результатов на примере Пе­чорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуп­равления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предме­там ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспече­ния деятельности органов местного самоуправления.

Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономи­ческого развития Псковской области на 1996—1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории об­ласти. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с адми­нистрацией Псковской области и органами местного са­моуправления соответствующих муниципальных обра­зований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представля­ющим взаимный интерес.

В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозна­чают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципаль­ных образований, расположенных аналогично на при­граничных территориях, и определяют механизм их раз­решения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализа­ции. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправле­нию, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответству­ющими вопросами.

Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть при­своен статус наукограда. Под наукоградом Российской Фе­дерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производствен­ным комплексом. Присвоение статуса наукограда произ­водится Президентом РФ по представлению Правитель­ства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются при­оритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а так­же программа развития наукограда.

Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объеди­нении, преобразовании или упразднении, осуществля­ются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъек­та РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муни­ципального образования — также мнение населения со­ответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их гра­ниц и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.

Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Респуб­лики установлено, что местное самоуправление осуще­ствляется в городах, районах, поселках, сельских посе­лениях.

В Уставе Кемеровской области под муниципаль­ными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное са­моуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуп­равления.

Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципаль­ному образованию относит:

1) городское поселение;

2) районы как систему нескольких поселений;

3) сельское и иное поселение в составе района.

В ряде субъектов РФ приняты специальные зако­ны, посвященные территориальной организации мест­ного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорга­низации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образова­ний города и районы и фиксирует, что границы терри­ториальных муниципальных образований и администра­тивно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией му­ниципального образования понимает территорию посел­ка, села, деревни, части городов районного и республи­канского подчинения.

Вопрос о территориальных основах все годы ста­новления местного самоуправления в нашей стране ос­тается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практичес­ких работников. Обсуждению проблем и перспектив раз­вития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени.

Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и прак­тики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.

Например, в Тюменской области модель террито­риальной организации местного самоуправления пред­ставлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсо­ветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбини­рованной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории — от 3 до 300 тыс. гектаров, по количе­ству населенных пунктов — от 2 до 12, по численности населения — от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов админист­рации области как органы государственной власти об­щей компетенции.

Поселенческий принцип положен в основу построе­ния местного самоуправления в Агинском Бурятском ав­тономном округе, где действует 39 муниципальных об­разований в границах сельских и поселковых Советов.

При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:

1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;

2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;

3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;

4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне.

Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:

• вовлеченность населения в решение вопросов мес­тного значения (увеличение территории является фак­тором, снижающим степень осознания общих интересов, причастности к их реализации и эффективности самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуп­равления);

• прозрачность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в результате чего насе­ление способно оперативно реагировать на их действия, в том числе путем применения различных видов ответ­ственности перед населением;

• доступность власти населению, весь спектр ее услуг предоставляется, что называется, "на месте";

• оперативность и своевременность решения проблем конкретного населенного пункта, в том числе еще толь­ко возникающих;

• реальность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (сходами, референдумами), что позволяет оперативно учитывать мнение населения;

• прозрачность местного бюджета: жители видят направления расходования бюджетных средств.

Значительная трансформация территориальной ос­новы местного самоуправления произошла в Оренбург­ской области. На первом этапе в 1996 г. там было образо­вано 579 муниципальных образований; из них 11 — городских, 567 — сельских и одно объединенное — г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов — 8, объединенных городов и районов —4, районов — 31, поссоветов — 1, сельсоветов — 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г.

Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Но­виков отмечает, что еще рано делать выводы об эф­фективности вновь созданных муниципалитетов. Если го­ворить о классическом понимании муниципальных об­разований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим тре­бованиям. Муниципальное образование — это компактное проживание людей в отдельных населенных пунк­тах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив госу­дарственную власть всякого контроля за местным само­управлением.

Внимательно присмотревшись, мы не найдем в об­ласти внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

Сколько же будет продолжаться эксперимент созда­ния оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике.

В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного са­моуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти.

Противоположную позицию занимает мэр г. Краснода­ра В. Самойленко, который считает, что федеральным за­конодательством необходимо предусмотреть базовый уро­вень местного самоуправления — город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов тер­риториального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включе­ние городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление.

Президент Республики Северная Осетия — Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех гу­бернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), счи­тает, что местное самоуправление уместно осуществ­лять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие про­блемы, а главы районных и городских администраций дол­жны назначаться руководителем субъекта.

Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации ме­стного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других — в городах и районах.

На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сель­ские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муни­ципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориаль­но-поселенческий и территориальный принципы.

Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов — 625, по­селков — 516, городских районов и округов — 153, райо­нов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населен­ных пунктов — 203. По различным типам территориаль­ной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:

• на уровне административных районов — в 6 субъек­тах РФ;

• на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах РФ;

• на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ;

• на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах РФ;

• на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах РФ;

• на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ;

• не определены территории муниципальных обра­зований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах РФ.

В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной ос­новы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации мест­ного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных полити­ческих элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными эли­тами, либо в интересах одной из них. При этом террито­рии муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполне­ния функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уров­не, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориаль­ная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Зачастую создание муниципальных образований же­стко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зре­ния, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, — на самом нижнем уровне.

Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к органи­зации местного самоуправления.

1. О дифференцированном подходе к правовому ре­гулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. По­этому бытовавший в советские времена лозунг о стира­нии граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивает­ся, что "формы организации, экономическая основа, ад­министрирование и менеджерирование сельских и го­родских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнени­ями на практике".

В городах сосредоточено 76% основных фондов народ­ного хозяйства. Это — экономический и оборонный потен­циал страны, подавляющая часть промышленных пред­приятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфра­структура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях за­нято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны.

Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуп­равление на два самостоятельных типа: городское и сель­ское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно мак­симально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.

Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в горо­дах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять  муниципальное строительство в указанных поселениях.

2. Об уровнях осуществления самоуправления. В на­стоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправ­ления, исходя из того, что оно осуществляется в муни­ципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.

Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуп­равления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:

1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, сред­ние, малые), а также районы в крупных и больших го­родах. На низовом уровне формируется представитель­ный орган — муниципалитет — путем как прямых вы­боров, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муници­пальном образовании. Муниципалитет избирает из свое­го состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;

2) вторичный уровень мог бы включать в себя объе­диненные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.

Вопрос о закреплении в законодательстве многоуров­невой системы территориальной организации местной пуб­личной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государствен­ной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Мини­стерства по делам Федерации, национальной и миграци­онной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-тер­риториальные образования — при необходимости в круп­ных субъектах Федерации.

Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осу­ществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальны­ми образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы мест­ного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подхо­де к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских посе­лений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муници­пальными образованиями.

Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.

Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочета­ются государственные и самоуправленческие начала.

Представительный орган района — Совет муници­пальных образований — формируется путем делегирова­ния членов от представительного органа (муниципалите­та) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, при­нимает модельные нормативные акты и т.д.

Возглавляет Совет муниципальных образований гла­ва района, который назначается главой федерального ок­руга (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспек­тиве реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муни­ципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в районах (уез­дах) и других объединенных территориальных единицах".

3. Законодательно должны быть урегулированы осо­бенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Феде­рации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.

4. В основу организации ныне существующего мест­ного самоуправления положен территориально-поселен­ческий принцип, между тем в реальной жизни эта орга­низация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас оп­ределяется как территориальное общественное самоуп­равление). Также следует иметь в виду, что на террито­риях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными са­моуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена воз­можность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.

При таком подходе возможно, с нашей точки зре­ния, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:

• районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов — низового звена местного самоуп­равления и действующие в рамках территории района и территории муниципального округа (уезда);

• региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта РФ и формируются путем делегирования в них представителей районных Со­ветов муниципальных образований (в перспективе — Со­ветов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образо­ваний делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;

• межрегиональные ассоциации муниципальных об­разований действуют в рамках территории федерально­го округа и формируются путем делегирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных пар­ламентов делегируют своих представителей в предста­вительный орган федерального округа;

• общероссийский Конгресс муниципальных образо­ваний действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него представите­лей ассоциаций муниципальных образований федераль­ных округов, других существующих в настоящее время федеральных и межрегиональных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых городов и т. д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель организации местного самоуправления.

***

Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке госу­дарственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет воз­можной после проведения конституционно-правовой ре­формы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми под­ходами к российскому федерализму, построению феде­ральной, межрегиональной и региональной государствен­ной власти, организации местного самоуправления.