§ 1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации

Взаимосвязь государственного и муниципального строительства объективно обусловлена тем, что мест­ное самоуправление является фундаментальной основой развития российской государственности. Поэтому бесспор­ной, с нашей точки зрения, является позиция о том, что реформа местной власти должна осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства новой российской государственности, с реформой госу­дарственно-властных структур в контексте укрепления федеральной государственности.

Актуальной является идея о том, что "местное само­управление должно естественным образом подпитывать, поддерживать и составлять на определенном уровне еди­ное целое с государственным уровнем управления в субъек­тах Федерации. Такой гармонии мы пока не достигли".

В целях координации и гармонизации этих процес­сов представляется необходимым образование специаль­ного органа широкого представительства от федераль­ных, региональных и местных структур власти, уче­ных, лидеров общественно-политических организаций и движений типа Координационного Совета по проведе­нию государственно-правовой и муниципальной рефор­мы, основными задачами которого могли бы стать: выработка и одобрение концепции и основных направле­ний реформы; предварительная подготовка необходимых федеральных, региональных, муниципальных норматив­ных правовых актов, а также предложений по измене­нию российской Конституции; содействие практической реализации реформы на всех уровнях власти и управ­ления, общественно-политической жизни; информаци­онное обеспечение реформы.

Именно такой подход мы считаем оптимальным, поскольку грядущие реформы по своей сути и глубине затронут все пласты не только государственной и му­ниципальной жизни, но и общественно-политические от­ношения, сложившиеся в обществе за последнее деся­тилетие, а по своей значимости приведут к последстви­ям, сопоставимым с этапом конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и Конституцией РФ 1993 г.

В настоящее время ряд названных вопросов обсуж­дается в рамках рабочих групп, образуемых Государствен­ным советом РФ. Например, действуют рабочие группы Государственного совета Российской Федерации по по­вышению эффективности местного самоуправления в Рос­сийской Федерации; по подготовке предложений о сис­теме органов государственной власти и управления РФ.

В соответствии с поручением Президента РФ от 21 ноября 2000 г. в Администрации Президента готовятся предложения об образовании Совета при Президенте РФ по государственному строительству и федеративной политике, который возьмет на себя функции таких упраз­дненных консультативных органов, как комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы; по подготовке договоров о разгра­ничении предметов ведения и полномочий между феде­ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.

Назревшей объективной потребностью является ук­репление российской государственности. Речь, конечно, не идет о выработке некой новой утопической модели "идеального государства". Суть идеи "государственной модернизации" в исправлении изъянов той модели государственности, которая сложилась в нашей стране в последние 10 лет и которая связана с такими понятия­ми, как "слабое", "децентрализованное", "разбалансированное" государство.

Как можно определить такое государство с позиции общей теории государства и права? С точки зрения ти­пологии государства, используя и формационный, и цивилизационный подходы, определить российское государство последних 10 лет в качестве самостоятельного типа не  представляется возможным. Для его определения в общетеоретической литературе используется понятие "переходного государства", для обозначения перехода го­сударства от одного исторического типа к другому.

В марксистской литературе такой переход рассмат­ривается только в результате революционного пути, а переходное государство как временное и нехарактерное. Между тем, как указывает профессор В. М. Корельский, "в действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развития государства, отсюда наличие переходных государств вполне законо­мерно, и они могут существовать достаточно долго".

Видный теоретик государства и права профессор М. Н. Марченко для характеристики такого государства использует понятие "переходный тип государства и пра­ща", понимая под ним "определенное, межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переводе от одного типа к другому". "Переходное состояния Государства и права, — пишет М. Н. Марченко, — это всегда весьма сложное, внутренне противоречивое, нередко весьма болезненное состояние государства, свя­занное с критической переоценкой своего прошлого и с мучительным выбором своего ближайшего и отдаленно­го будущего. Среди особенностей государства переходно­го типа, в числе других, отмечаются: повышение роли и значения субъективного фактора; органическое соче­тание в государственно-правовом механизме элементов старого и нового; периодическая смена государственных форм и режимов".

Мы также исходим из переходного состояния рос­сийского государства, сущностная характеристика кото­рого заключается в следующем.

Состояние российской государственности 90-х гг. XX столетия можно определить как господство консер­вативного авторитарного режима с бонапартистскими тен­денциями президентского правления, оторванного от клас­сов и социальных групп, опирающегося на информацион­но-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политичес­кой пассивности широких народных масс.

Этот режим не использовал все необходимые влас­тные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституцион­но-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.

В послании Президента РФ Федеральному Собра­нию (июль 2000 г.) признается, что в России федератив­ные отношения недостроены и не развиты, а региональ­ная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.

То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со сла­бостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политичес­кие и социально-экономические потребности, с тем по­литическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.

Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой по­ловине 2000 г. с реформы государственного строитель­ства. Стратегический курс такой реформы, определен­ный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г., апрель 2001 г.), сводится к построению сильного эффективного государ­ства, укреплению государственного единства, повыше­нию инициативы и ответственности федеральных орга­нов исполнительной власти.

Этот процесс начался пока за счет усиления власт­ной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной влас­ти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предпо­лагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.

Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Прези­денте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраи­вать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это — Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких пред­ставителей они могут быть назначены практически всю­ду — от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.

Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о ре­формировании Совета Федерации, об образовании феде­ральных округов и назначении в них президентских пол­номочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета Российской Федерации, о мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.

Эти и некоторые другие меры должны положитель­но сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Сегодня эти меры свидетельствуют о том, что предпринимается попытка усиления личной президентской власти, что в итоге может привести к авторитарному режиму с опо­рой на военно-силовые и некоторые избранные олигар­хические структуры при молчаливой поддержке широ­ких народных масс, получивших в последние годы мо­рально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.

Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта ста­бильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможнос­тей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-эконо­мических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного пред­принимательства и деловой инициативы граждан.

Каковы возможные пути укрепления государства, реформирования его структур? Для ответа на этот воп­рос необходимо определить главные ориентиры разви­тия государственности, высказанные и обоснованные в научных государствоведческих, философских, политоло­гических исследованиях.

Если сформулировать их в обобщенном, виде, то речь может идти об идеях "гарантированного государ­ства" (Н. А. Алексеев), "цивилизма — как новой ступени всемирной истории человечества" (В. С. Нерсесянц), "Евразийского государства" или "евразийского федерализ­ма" и "органической демократии" (А. Дугин и др.); пост­роения "имперской федерации" как основы развития рос­сийской государственности.

В последние годы в научной литературе и на стра­ницах юридической печати, на парламентских слушани­ях и научно-практических конференциях идут широкие дискуссии по самым разным вопросам нашей обществен­но-государственной, законодательной, духовной жизни, которые можно обозначить общим девизом "Как нам обу­строить Россию?"

Среди сотен высказанных предложений и прогно­зов, имеющих стратегическое и тактическое значение, обозначим наиболее значимые из них

1. Теоретическое обоснование академиком В. С. Нерсесянцем необходимости перехода к цивилизму, цивилитарному строю, в основе которого лежит гражданская собственность, как новая форма собственности (в отличие от частной и государственной), означающая признание и закрепление права каждого на равную долю в досоциализируемой собственности и являющаяся неотчуждаемым правом на гражданскую собственность, которое опреде­ляется как прижизненное, личное, субъективное право каждого гражданина.

При этом концепция цивилизма рассматривается им в качестве современного выражения русской националь­ной идеи, которая придает всемирно-исторический смысл и адекватную будущность уникальной по своей напря­женности российской истории XX в.

Именно на основе позиций цивилизма, а не курса капитализации социализма, должны осмысливаться, под­готавливаться и осуществляться качественно новые общественные и государственно-правовые преобразования. Установка на капитализацию социализма по своей при­роде — конфронтационный путь к собственности, праву, правовому государству. Концепция цивилизма, по мне­нию ее основоположника В. С. Нерсесянца, выступает как теоретическое обоснование и выражение абсолютного смысла категорического императива всей постсоциалистической эпохи — идеи и требования движения к более высокой, чем это было в прошлой истории, ступени пра­вового равенства, свободы и справедливости.

2. Вопросы предназначения России, ее цивилизован­ного будущего активно разрабатываются широким коллективом ученых различной специализации под общим кураторством Центра Евразийских Геополитических Ини­циатив (директор А. Дугин). Главная их направленность состоит в попытке очертить основные векторы развития России, приоритеты, ценностные установки, критерии и методологии, которые призваны утвердить самобытность России в условиях "нового мирового порядка" (так назы­ваемый атлантический образ мира в XXI в.), создать ему масштабную, планетарную альтернативу, в которой Рос­сия не только отстояла бы свою цивилизационную уве­ренность и право на собственный путь, но и предостави­ла бы такое же право другим народам планеты.

С позиций настоящего исследования хотелось бы выделить наиболее важные и актуальные проблемы, поставленные в указанной работе.

На основе анализа закономерностей исторического развития России делается вывод о том, что "всякий раз, когда Россия преодолевает кризис национального и го­сударственного самосознания, новая формулировка ее государственной идеи становится еще более универсаль­ной и масштабной, нежели предыдущая". По мнению авторов, следующий "этап государственного утвержде­ния России должен стать эпохой создания геополити­ческого Евразийского Государства континентального объема".

Обосновывая концепцию "органической демократии и евразийского федерализма", авторы дают, по нашему мнению, справедливую оценку "либеральной демокра­тии", которая "тяготеет к тому, чтобы отождествиться с либерализмом и упразднить всякое представление о "на­роде" (демосе) как о едином целом", авторы подчерки­вают, что "органическая демократия", напротив, "ста­вит акцент именно на этом целом, осознанном как историческое единство, объединенное общей географией, общей историей, общей культурой, общим цивилизационным проектом, общей судьбой".

В противоположность либеральной демократии, ко­торая ведет к отчуждению граждан от сферы политики, евразийская политическая мысль основана на императиве соучастия всего общества в принятии основополагающих исторических решений на подлинном народовластии.

Соучастие народа в своей собственной судьбе авто­рами проекта мыслится следующим образом.

Управление стратегическим потенциалом России должно быть сосредоточено в руках небольшой группы или отдельного лица, как бы он ни назывался — прези­дентом, монархом, Высшим Советом, вождем и т. д. Та­кая персонификация власти не противоречит принципу органической демократии в том случае, если общий век­тор деятельности высшего лица (группы лиц) государ­ства соответствует основному направлению исторического развития, основывается на константах националь­ного бытия. При этом критерием оценки адекватности (или неадекватности) главы государства должна быть не просто эффективность в реализации своих функций и должностных обязанностей, но, в первую очередь, ло­яльность "большому проекту" народа, служение исто­рической миссии государства.

На базовом уровне "органическая демократия" пред­полагает широкую и гибкую систему автономного само­управления, соотнесенную с культурными, религиозными и профессиональными традициями конкретных кол­лективов. В некотором смысле можно соотнести эту модель с аналогом Советов. Здесь должны действовать принципы "прямой демократии", механизмы коллектив­ной выработки решений, имеющих локальное политическое значение и вписанных в конкретику региона.

Между стратегическим унитарным принципом вер­ховной власти и дифференцированным плюрализмом ав­тономных групп на низовом уровне должна существо­вать гибкая система политической координации в лице органов исполнительной и законодательной власти про­межуточного уровня, осуществляющих координацию во­леизъявления общин со стратегической линией централь­ного руководства.

Соучастие будет максимально эффективным в том случае, если высшие инстанции в государстве будут контролировать только те аспекты политической жиз­ни, которые имеют стратегическое значение, а именно:

• сохранение территориальной целостности государ­ства;

• обеспечение его суверенности и независимости;

• планирование развития стратегических секторов промышленности и экономики;

• обеспечение правовых норм в обществе;

• отстаивание интересов России в мировом масшта­бе и т. д.

В остальных нестратегических вопросах разнообраз­ным общественным низовым образованиям будет предо­ставлена максимальная автономия, самостоятельность, право самим определять параметры политического бы­тия на локальном уровне.

Концепция "евразийского федерализма", которая обосновывается авторами проекта, предполагает соче­тание стратегического унитаризма в централизованном управлении и широкого разнообразия политической, социальной, правовой и хозяйственной организации состав­ных частей.

В евразийском федерализме четко разделяются два понятия — стратегический унитаризм и широкий этно­культурный, региональный плюрализм. Государство по­литически является единым в смысле осуществления уни­кальной исторической миссии, общего геополитического "большого проекта". Но это единство не обычной стра­ны, но целой цивилизации, не рядового государствен­ного образования, но освободительной "демократичес­кой империи" нового типа. Поэтому солидарность на уров­не планетарной судьбы сопровождается широчайшей дифференциацией на уровне составных частей, разви­той культурной и религиозной автономией. Россия, даже в сегодняшнем ее виде, сохранила отчетливо федера­тивные черты, основные признаки "империи", состоя­щей из целого созвездия чрезвычайно разнородных в этническом, социальном, культурном и географическом смысле регионов. Каждый регион представляет собой са­мостоятельную систему с целым рядом уникальных, не­повторимых черт.

Эта специфика этнической, социальной, правовой и общественной мозаичности должна отражаться и на политическом уровне как широкое федеративное объе­динение коллективных субъектов различного статуса и уровня. В основе определения единиц федерального про­странства должен лежать не административно-террито­риальный признак (как в нейтралистских государствах-нациях), но гибкая система критериев, учитывающая целый комплекс культурной, социальной, исторической, экономической, этнической идентичности. Причем феде­ральный субъект, играющий структурообразующую роль в формировании государства, должен воспроизводить федерально-демократическую модель и на внутреннем уровне, т. е. представлять собой не ограниченный аналог государства-нации в малом масштабе (как это имеет ме­сто в случае отделившихся от России новообразовав­шихся республик, а также национальных и территори­ально-административных образований, стремящихся се­годня к повышению своей политической автономии, вплоть до сепаратизма), но мини-империю с широчай­шим спектром внутренних коллективных субъектов, структурообразующих, в свою очередь, для самого субъекта большой федерации. И так далее, вплоть до самоуправления рабочих коллективов, исполнительных органов местных общин и Советов.

3. Доктрина "имперской федерации" выдвинута пред­седателем Законодательного собрания Красноярского края А. В. Уссом. Он считает, что понятие "империя" в пер­вую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" — это государство, истори­чески вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государства­ми или находящихся вне государственного бытия, и объе­диняющее их посредством универсальной идеологии, еди­ной государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы.

Исходя из того, что имперская федерация должна стать моделью развития России на следующее тысяче­летие, он пишет: "Имперская федерация в России — это государство, в котором функционирует сильная цент­ральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государ­ство с централизованной системой исполнительной вла­сти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности меж­ду Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепара­тизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства".

Освещая проблемы создания такой федерации, А.В. Усс останавливается на роли института федерального Пре­зидента.

Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий Президента как гаранта Конституции России. До сих пор Президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на прояв­ления открытого или латентного пренебрежения федераль­ным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.

Федеральный Президент — персонификация феде­ральной власти — должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны го­сударственных органов и должностных лиц любого уровня  власти.

Во-первых, крайне актуально наделение Президента правом приостановления действия любых правовых ак­тов субъектов (от конституций или уставов до поста­новлений) с последующим обращением в Конституцион­ный или Верховный Суд.

Во-вторых, необходимо управомочить федерально­го Президента запускать процедуру "политической от­ветственности" региональных властей, позволяющую на­роду, проживающему на территории субъектов, реали­зовать свой "народный суверенитет". Следует наделить Президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий за­конодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно Президент должен предо­ставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.

В-третьих, Президент должен получить право ре­ального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители Президента в субъектах Фе­дерации, выступающие сегодня как ритуальные фигу­ры, вполне могут получить право финансового и адми­нистративного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В слу­чае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмеша­тельства, именно представитель Президента должен осу­ществлять полномочия временного руководителя испол­нительной власти субъекта Федерации.

На основе проведенного анализа предлагается ав­торское видение возможных путей модернизации рос­сийской государственности, повышения эффективнос­ти государственных структур и прежде всего усиление президентской власти.

На федеральном уровне необходимо более актив­но проводить модернизацию таких президентских струк­тур, как Администрация Президента РФ и Совет Без­опасности.

Администрация Президента РФ должна стать поли­тическим органом (центром), определяющим внутреннюю и внешнюю политику государства, кадровую политику, в том числе кадрового резерва, решающим вопросы государственно-правового и муниципального строитель­ства, реформирования судебной власти, содействующей становлению обновленной политической системы, отве­чающей демократическим принципам и соответствую­щей общепринятым мировым стандартам.

Эта политика проводится Президентом РФ:

1) через его послания к парламенту, выступления, речи, интервью и т.д.;

2) указы, распоряжения, поручения;

3) в необходимых случаях через федеральные зако­ны путем использования Президентом права законода­тельной инициативы.

Совет Безопасности призван обеспечивать проведе­ние политического курса Президента РФ через силовые структуры путем принятия соответствующих административных решений и организационных мер.

Государственный совет, будучи сегодня совещатель­ным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам согласованного функци­онирования и взаимодействия органов государственной власти, должен получить конституционное закрепление с определенным кругом властных полномочий. При этом он не должен автоматически формироваться только из числа высших должностных лиц субъектов РФ. Это дол­жен быть орган, состоящий из наиболее известных и уважаемых людей — возможно, бывших президентов, председателей палат парламента, председателей Правительства РФ, ушедших в отставку судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов РФ, лидеров политических партий, представителей регио­нов, науки, культуры.

На межрегиональном уровне определенную транс­формацию должны претерпеть федеральные округа, со­зданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Рос­сийской Федерации в федеральном округе", которые в перспективе, по нашему мнению, могут стать государ­ственно-территориальными образованиями обновленной Федерации, созданными на добровольной основе субъек­тами РФ в целях их межрегиональной интеграции и координации вопросов государственно-правового и муни­ципального строительства и социально-экономического развития. Те субъекты, которые не пожелают войти в состав федеральных округов (особенно это может отно­ситься к республикам), продолжают свое существова­ние в прежнем качестве до конституционного закреп­ления нового субъектного состава Российской Федера­ции. Возможно, наряду с федеральными округами будут существовать республики как самостоятельные субъек­ты Федерации. При этом следует иметь в виду также вхождение, как представляется, в недалеком будущем, ныне независимых государств в состав России либо во вновь образованное союзное государство — типа Рос­сийского или Евразийского Союза и которые в этой си­туации обретут статус республик как субъектов нового государственного образования.

Осуществление президентской власти на межреги­ональном уровне производится через глав федеральных округов. С нашей точки зрения, полномочные предста­вители Президента постепенно перерастут в назначаемых им глав округов. Глава федерального округа обра­зует исполнительный орган — типа администрации, со­стоящей из высших должностных лиц субъектов, входящих в округ, и руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории округа.

Представительный орган федерального округа фор­мируется путем делегирования представителей от каж­дого законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъектов РФ, входящих в со­став округа. Его основными функциями должны стать: координация, решение общих межрегиональных воп­росов, подготовка модельных законов и других норма­тивных правовых актов, которые затем трансформи­руются через законодательство субъектов либо их одоб­рение законодательным (представительным) органом субъекта.

На региональном уровне в течение переходного пе­риода государственную власть осуществляют существу­ющие в субъектах РФ органы государственной власти, порядок формирования которых на этот период остается прежним. Вместе с тем возможно образование двухпалатных региональных парламентов, одна из которых (му­ниципальная палата) будет формироваться путем деле­гирования в нее представителей регионального Союза муниципальных образований, чем будет достигаться со­четание государственных и самоуправленческих начал в организации и деятельности законодательных (предста­вительных) органов власти субъектов РФ и что явится существенным шагом на пути распространения на регио­нальном уровне принципов самоуправления в соответ­ствии с Европейской Хартией регионального самоуправ­ления.