§ 2. Государственное установление местного самоуправления: формы, функции, механизмы

Под государственным установлением местного са­моуправления понимается определение основных направ­лений деятельности государства в этой сфере. В обобщен­ном виде такие направления выражаются в функциях государства. В настоящее время деятельность государства в этой сфере не выделяется в теории государства и права в качестве его самостоятельной внутренней функции. Однако мы считаем, что объемы и возможности государственного воздействия на местное самоуправление настолько велики, что позволяют в числе других внутренних функций государства классифицировать деятель­ность государства в сфере местного самоуправления в качестве его функции, которая конкретно выражается в следующих основных формах.

1. Осуществление государственно-правового регули­рования, в котором определяются место и роль местно­го самоуправления в обществе и государственно-право­вой надстройке; устанавливаются правовые, территориальные, экономические, финансовые, организационные основы местного самоуправления; закрепляются государ­ственные гарантии его осуществления и общие принци­пы организации, т.е. все основные параметры суще­ствующего в стране местного самоуправления установ­лены государством.

Осуществляя правовое регулирование, государство устанавливает для себя и своих органов обязывающие нормы в отношениях с местным самоуправлением. На­пример, запрет на ограничение прав местного самоуправления, недопущение осуществления местного са­моуправления, образование его органов и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должнос­тными лицами, обязанность формировать правовую ос­нову местного самоуправления и муниципальную соб­ственность. Эти нормы, хотя и носят императивный характер, по существу являются декларативными, по­скольку не определяется ответственность государственных органов и государственных должностных лиц за нарушение прав местного самоуправления. И в этом ас­пекте местное самоуправление является зависимым от государственной воли.

Государственно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется, как было показано в главе 3, в различных формах на федеральном и регио­нальном уровнях.

2. Установление государственной политики в обла­сти развития местного самоуправления. В концентрированном виде основные положения такой политики на сегодня определены "Основными положениями государ­ственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации", утвержденными Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.

Выработкой и реализацией государственной поли­тики в области местного самоуправления занимаются федеральные и региональные государственные органы.

До последнего времени координационным центром, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов раз­вития местного самоуправления, являлся Совет по мес­тному самоуправлению в Российской Федерации, кото­рый возглавлял Президент РФ. В число основных задач Совета входили:

• разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

• обеспечение взаимодействия органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления при реа­лизации этой политики;

• рассмотрение проектов федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, федеральных про­грамм, затрагивающих вопросы местного самоуправле­ния;

• пропаганда и разъяснение целей и задач государ­ственной политики в области местного самоуправления.

В Администрации Президента РФ есть структур­ные подразделения, занимающиеся вопросами местного самоуправления. Это — Главное государственно-право­вое управление, Главное контрольное управление, Тер­риториальное управление и ряд других.

В Государственной Думе этими вопросами специ­ально занимается Комитет по вопросам местного самоуправления и аппарат этого комитета, в той или иной мере ими занимаются другие комитеты Государствен­ной Думы и соответствующие подразделения ее аппа­рата. При Председателе Государственной Думы действует Совет представителей органов местного самоуправле­ния в составе 32 человек — депутатов Государственной Думы и представителей 25 муниципальных образований. Цели, основные задачи и формы деятельности Совета закреплены в Положении о нем.

В Совете Федерации рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.

В аппарате Правительства РФ вопросы местного самоуправления находятся в ведении Департамента по взаимодействию с регионами Российской Федерации.

В системе государственных органов исполнительной власти федерального звена создаются специальные органы, координирующие многоплановую работу по орга­низации местного самоуправления. Так, Правительством РФ 27 июня 1996 г. принято постановление "О некото­рых мерах по организации взаимодействия федераль­ных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления". Данное постановление предусматри­вает образование в пределах установленной штатной чис­ленности и фонда заработной платы структурных подразделений федеральных исполнительных органов, специализирующихся по вопросам местного самоуправления. Постановление содержит перечень федеральных орга­нов исполнительной власти, обеспечивающих организа­цию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления (17 министерств, 11 государственных комитетов, 4 федеральные службы).

Правительство РФ образовало Совет руководите­лей органов местного самоуправления по проблемам со­циально-экономической реформы при Правительстве РФ (постановление от 15 августа 1997 г.). Совет является кон­сультативным органом, осуществляющим предваритель­ное рассмотрение вопросов социально-экономической реформы с учетом особенностей становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации и подготовку соответствующих предложений Правитель­ству РФ.

Образование указанных консультативных и коорди­национных структур ревностно воспринято субъектами Федерации. Делается вывод о том, что федеральная власть, не умея держать под своим контролем экономи­ческие, финансовые, политические возможности регио­нов, представителей региональных элит, решила взаи­модействовать непосредственно с властью низового уров­ня — органами местного самоуправления. Полагаем со своей стороны, что это мнение также отражает слож­ные реалии современной политики государственного строительства в России.

Вместе с тем необходимо отметить, что в стране нет пока специального государственного органа (в виде федерального министерства, государственного комитета либо другого федерального органа исполнительной вла­сти), Который непосредственно занимался бы вопросами местного самоуправления и муниципального строитель­ства. Хотя создание такого органа, с нашей точки зре­ния, давно назрело.

Государственная политика в области местного са­моуправления направлена на обеспечение условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности ме­стного самоуправления, реализацию его конституционных полномочий. Эта политика формируется и реализу­ется на основе соблюдения следующих принципов:

• единство целей, задач и механизмов государствен­ной политики;

• комплексный подход к ее реализации;

• взаимодействие и сотрудничество органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

• преемственность государственной политики на раз­ных этапах проведения муниципальной реформы;

• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Основными направлениями государственной поли­тики в этой области являются:

• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• создание условий для реализации конституцион­ных полномочий органов местного самоуправления;

• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Для осуществления государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления используются следующие механизмы:

• правовое регулирование организационной, финан­совой и хозяйственной самостоятельности местного само­управления при решении вопросов местного значения;

• формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

• принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ ме­стного самоуправления и развитию муниципальных об­разований;

• бюджетное и налоговое регулирование, позволя­ющее обеспечить сбалансированные минимальные мест­ные бюджеты, создать условия для оптимизации нало­говой базы муниципальных образований;

• передача в муниципальную собственность находя­щихся в государственной собственности объектов, необ­ходимых для осуществления полномочий местного само­управления;

• методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуп­равления;

• подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение ква­лификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявле­ния населения;

• информационная поддержка местного самоуправ­ления, в том числе разъяснение населению конституци­онных основ местного самоуправления, информирование (то о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы обществен­ного контроля за деятельностью органов местного само­управления;

• широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаи­модействия федеральных органов государственной влас­ти, органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления.

Такой комплексный подход к выработке и осуще­ствлению государственной политики позволяет повысить эффективность местного самоуправления, определить оптимальные формы его взаимодействия с государствен­ными структурами.

Российское государство законодательным путем (фе­деральными и региональными законами, актами Президента и Правительства РФ) определяет основные направления становления и развития местного самоуправления. Указом Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 5681 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" констатируется завершение, в основном, первого этапа реформы местного самоуправления. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.

В качестве основных направлений государствен­ной политики в области местного самоуправления на­званы:

• завершение формирования правовой базы станов­ления местного самоуправления;

• создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправ­ления;

• осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

Органам государственной власти субъектов РФ ре­комендовано разработать комплекс мер, направленных на реализацию названных основных направлений.

Конкретно государственная политика в области раз­вития местного самоуправления реализуется в законо­дательно закрепленных полномочиях органов государ­ственной власти в области местного самоуправления. Эти полномочия установлены в Федеральном законе "Об об­щих принципах организации местного самоуправления в, Российской Федерации".

Статья 4 названного Закона устанавливает следующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправле­ния, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъек­тов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объек­тов федеральной собственности в муниципальную соб­ственность;

5) наделение органов местного самоуправления фе­деральным законом отдельными полномочиями Российс­кой Федерации, передача им материальных и финансо­вых средств, необходимых для осуществления указан­ных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных со­циальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития само­управления;

9) компенсация местному самоуправлению дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, при­нятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осу­ществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избиратель­ных прав граждан при выборах органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправле­ния;

13) установление порядка судебной защиты и су­дебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблю­дением законности в деятельности органов и должност­ных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации мест­ного самоуправления в приграничных территориях, зак­рытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы.

Статья 5 названного Федерального закона устанавли­вает следующие полномочия органов государственной вла­сти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъек­тов РФ и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления за­коном отдельными полномочиями субъектов РФ, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития мест­ного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятель­ности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных со­циальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образова­ния, объединения, преобразования или упразднения му­ниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти субъек­тов РФ;

13) регулирование законами в соответствии с на­стоящим Федеральным законом особенностей организа­ции местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправле­ния;

16) установление порядка регистрации уставов муни­ципальных образований.

Государственная политика реализуется в федераль­ных и региональных целевых программах поддержки ме­стного самоуправления, что связано со следующей функ­цией государства в сфере местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуп­равление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреп­лению принципов федерализма. В этой связи приоритетной задачей государственной политики в сфере мес­тного самоуправления должно быть укрепление феде­ральной вертикали власти, ослабление сепаратистских устремлений.

3. Государственная поддержка местного самоуправ­ления, которая включает в себя создание органами госу­дарственной власти необходимых правовых, организа­ционных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на мест­ное самоуправление.

К государственной поддержке местного самоуправ­ления относятся федеральные и региональные програм­мы развития местного самоуправления, принятие кото­рых входит в число полномочий органов государственной власти (п. 8 ст. 4, п. 7 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В 1996—1999 гг. реализовывались мероприятия Фе­деральной программы государственной поддержки мест­ного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. Основной целью указанной Программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Рос­сийской Федерации путем создания основ для формиро­вания власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансо­во-экономической самостоятельности. В основном постав­ленная цель достигнута: приняты основополагающие за­коны, определена территория муниципальных образо­ваний, сформированы органы местного самоуправления.

В настоящее время осуществляется утвержден­ная постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. Федеральная целевая программа государствен­ной поддержки развития муниципальных образова­ний и создания условий для реализации конституци­онных полномочий местного самоуправления.

Она предполагает:

• совершенствование нормативной базы; террито­риальных и организационных основ местного самоуп­равления;

• выработку механизма взаимодействия органов ме­стного самоуправления с органами государственной вла­сти и населением;

• создание условий для финансово-экономической са­мостоятельности муниципальных образований;

• совершенствование системы научно-методологичес­кой поддержки развития муниципальных образований, подготовку кадров для органов местного самоуправления;

• информационную поддержку местного самоуправ­ления.

В Программе определяются конкретные мероприя­тия по государственной поддержке развития муници­пальных образований, предусматриваются два основных этапа ее исполнения:

• первый этап (2000—2002 гг.) — создание базовых условий для развития муниципальных образований и ре­ализации конституционных полномочий местного само­управления;

• второй этап (2003—2014 гг.) — выполнение про­граммных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способ­ных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Необходимо обратить внимание на следующие, пре­дусмотренные Программой, мероприятия:

• развитие системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органа­ми местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов Российской Федера­ции о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;

• изучение опыта организации местного самоуправ­ления как в Российской Федерации, так и за рубежом;

• научно обоснованный подход к установлению тер­риторий муниципальных образований и созданию струк­тур органов местного самоуправления;

• установление принципов организации структур уп­равления муниципальным хозяйством;

• разработка и внедрение механизмов эффективно­го взаимодействия органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления;

• обеспечение деятельности системы информацион­ной поддержки местного самоуправления;

• совершенствование системы подготовки, перепод­готовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправ­ления;

• формирование федерального, регионального и му­ниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;

• разработка и утверждение государственных обра­зовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности "Государственное и муниципальное управление";

• издание и распространение научной и учебно-ме­тодической литературы, касающейся подготовки, пере­подготовки и повышения квалификации кадров для ор­ганов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуп­равления.

4. Установление государственной защиты и гаран­тий местного самоуправления, их форм, пределов и возможностей, в том числе:

• компенсация местному самоуправлению дополни­тельных расходов, возникших в результате решений, при­нятых органами государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации" увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в резуль­тате решений, принятых федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновремен­но с принятием соответствующего решения. Решения ор­ганов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реали­зуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств;

• гарантии избирательных прав;

• судебная защита местного самоуправления, кото­рая означает право граждан, проживающих на террито­рии муниципального образования, органов и должност­ных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействитель­ными нарушающих права местного самоуправления ак­тов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприя­тий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

5. Осуществление государственного контроля и над­зора за соблюдением законности в деятельности орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, включающего в себя:

• контроль за реализацией переданных органам ме­стного самоуправления государственных полномочий;

• финансовый контроль, контроль межбюджетных от­ношений;

• прокурорский надзор;

• государственную регистрацию устава муниципаль­ного образования;

• другие виды государственного контроля, включая контроль со стороны различных государственных ве­домств и служб.

6. Установление государственно-правовой ответствен­ности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий.

Такая ответственность наступает в случае наруше­ния ими Конституции РФ, конституции, устава субъек­та РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, ус­тава муниципальных образований.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соот­ветствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед государством можно рассмат­ривать как новый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая ответственность, ко­торая, в конечном итоге, влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления, о чем законодательный (представи­тельный) орган государственной власти субъекта-РФ при­нимает решение на основании заключения соответству­ющего суда. Одновременно назначаются новые муници­пальные выборы.

Рассмотрение государственных функций в сфере местного самоуправления позволяет сделать вывод о ре­шающей роли государства в установлении и регулиро­вании местного самоуправления, определении его ви­дов, форм, уровней, а также роли, месте и значении местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества.

Все сказанное свидетельствует о тесной взаимо­связи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и о на­личии в самой государственности самоуправленческих элементов.

С помощью единства этих двух начал решаются важ­нейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению терри­торий;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства, что повышает культурно-правовой уровень граждан и воспитывает в них чувство уважения к законам;

3) ликвидируется разрыв между обществом и госу­дарством;

4) достигается единая цель — сохранение и укреп­ление общества и государства при наличии демократи­ческих институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и госу­дарственных органов, сущность которого состоит в обус­тройстве жизни, достойного каждого человека и обще­ства в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный про­цесс.

Приведенные положения являются концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местно­го самоуправления, в основе которой лежит государ­ственно-общественный подход к местному самоуправле­нию и включает при его определении оба эти начала. Поэтому перспективной в условиях нашей страны пред­ставляется государственно-общественная теория местно­го самоуправления, которая, с нашей точки зрения, по­зволит объективно отразить сложившиеся реалии и более адекватно определить место, сущность и роль местного самоуправления в государственно-организованном обществе. На базе такой теории должна быть разработа­на и принята в форме федерального закона Федеральная государственная концепция (доктрина) реформирования местной власти, проведения глубокой муниципальной реформы, в основу которой должен быть положен рос­сийский опыт земского и городского самоуправления, учет достижений советского строительства, а также положи­тельные результаты организации местного самоуправле­ния, имеющиеся в мировой теории и практике.