§ 2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы

Правовое регулирование сферы местного самоуп­равления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отноше­ний, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отно­шений, что в итоге должно привести к созданию опти­мальных правовых условий для эффективной организа­ции и деятельности местного самоуправления.

Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том чис­ле информационно-правовыми, технологиями.

При этом мы исходим из того, что в условиях рос­сийского переходного общества праву как фактору, ре­гулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сфе­рах жизни общества и особенно в сфере местного само­управления как нового общественно-государственного института.

В основе нормативно-правового регулирования ме­стного самоуправления лежат Конституция РФ и Ев­ропейская Хартия местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления — один из главных источников муниципального права ев­ропейских государств, намечающий пути развития мест­ного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, ут­вердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению дан­ной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство госу­дарства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулиро­вано так: "Осуществление государственных полномо­чий, как правило, должно преимущественно возлагать­ся на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 ап­реля 1998 г., и ее положения в полной мере распростра­няются на нашу страну.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевид­на: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гаран­тирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Евро­пы, беречь и укреплять политическую, административ­ную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократи­ческого строя, обеспечивая эффективное и приближен­ное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление — одно из важ­нейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хар­тии раскрывает понятие местного самоуправления, оп­ределяет сферу его компетенции, гарантии и механиз­мы правовой защиты, способы контроля за его деятель­ностью и источники финансирования: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способ­ность органов местного самоуправления регламентиро­вать значительную часть государственных дел и управ­лять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов — не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, из­бранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования".

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самосто­ятельное определение своих административных струк­тур, отвечающих местным потребностям и обеспечива­ющих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей мест­ного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии — это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только "бумажной" сто­роной дела. Важную роль в воплощении принятых доку­ментов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств — членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую По­стоянную конференцию местных и региональных влас­тей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Па­лате регионов. В них теперь работают и российские пред­ставители. Текущей работой Конгресса руководит По­стоянный комитет, в который входят посланцы всех стран — членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности дея­тельности Конгрессом предусмотрено создание неболь­ших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.

Конгресс местных и региональных властей занима­ется правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обес­печение участия местных и региональных властей в про­цессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межреги­онального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свиде­тельствует о том, что современная Европа видит в мест­ном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произ­вола с ее стороны. Передача властных полномочий на мес­та позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного са­моуправления выполняют роль посредника между личнос­тью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого — зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.

Хорошо зная положение дел на своих территори­ях, органы местного самоуправления способны более эф­фективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире — ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнитель­ную возможность пользоваться своими гражданскими пра­вами и выразить отношение к деятельности админист­ративно-управленческих органов.

Проблемы местного самоуправления в послевоенной Европе вышли на первый план. По мере стремления к политическому, финансовому, культурному объединению роль коммунальных, самоуправленческих начал наверня­ка будет возрастать: громадное административное и эко­номическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны только мест­ные самоуправляющиеся общины.

В Российской Федерации в 1993 г. на конституцион­ном уровне были закреплены сам институт местного са­моуправления, основополагающие начала его организа­ции и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государ­ственно-правовой структуре. В их числе: признание и гарантированность местного самоуправления, его опре­деление как одной из форм народовластия, обособлен­ность органов местного самоуправления от системы ор­ганов государственной власти, самостоятельность мест­ного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательный учет исторических и иных местных тради­ций, государственные гарантии и судебная защита мес­тного самоуправления, самостоятельность населения при определении структуры его органов и ряд других кон­ституционных принципов местного самоуправления.

Местное самоуправление в значении конституци­онно-правового принципа является важнейшим элемен­том конституционного строя Российской Федерации. Ка­ково соотношение национальной идеи местного самоуп­равления и соответствующего конституционно-правового принципа?

Чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к суж­дениям относительно роли правовых принципов приме­нительно к праву, получившим распространение в на­шей литературе. Л. С. Явич отмечает, что правовые прин­ципы представляют собой определенные для права идеи. Иначе говоря, в правовой сфере принципы выполняют специфическую роль. Они сами выступают по отноше­нию к праву исходными, основополагающими или, как их называет С. С. Алексеев, сквозными идеями. Потому что правовые принципы, существуя прежде всего в юридических нормах, свойственны всей правовой мате­рии, всему механизму правового регулирования. Они проявляются и в юридической практике, и в правосознании, и в правоприменительных актах. Иначе говоря, в правовой области принципы обладают статусом исход­ных идей.

По отношению к социальной идее местного самоуп­равления соответствующий конституционно-правовой принцип представляется как часть теоретико-мировоз­зренческих представлений о ней. Это один из существен­ных компонентов идеи, благодаря которому происходит юридическое признание феномена местного самоуправ­ления. Принципы, воплощенные в других правовых фор­мах и институтах, наполняют идею местного самоуправ­ления юридическим содержанием, элементами которого являются формализованные первичные и вторичные субъекты самоуправленческих отношений, механизм пра­вового регулирования, ответственность и т. п. Эти прин­ципы обеспечивают возможность применения местного самоуправления к конкретным жизненным ситуациям без обращения к дополнительному юридическому инструмен­тарию. Наконец, принципы играют ключевую роль в даль­нейшей разработке и толковании самоуправленческой идеи.

Организация и деятельность местного самоуправ­ления обычно регулируется конституциями, а также ак­тами, издаваемыми центральными законодательными органами или в федеративных государствах — легислатурами субъектов Федерации.

Практика конституционного регулирования местно­го самоуправления получила развитие со времени по­явления первых европейских конституций. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 гг. и бельгийская конституция 1831 г. Последняя содержала специальную статью, посвященную общинному управлению, и, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, признавала власть четвертую — муниципальную. Конституция Германской Империи 1849 г. закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей; с управ­лением под верховным наблюдением государства своими общинными делами, включая местную полицию; с опуб­ликованием своего общинного бюджета; с публичностью прений.

Современные конституции, как правило, регламен­тируют организацию местного самоуправления, но в раз­ном объеме. В странах с федеративным устройством кон­ституции фиксируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование в данной сфере в основном на субъектов Федерации. Пример тому — Основной закон Федеративной Республики Германии. Здесь указывает­ся, что общинам должно быть предоставлено право ре­гулировать в рамках Закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов (п. 1 ст. 28). Однако законодательную компетенцию по правовому ре­гулированию местного самоуправления имеют главным образом федеральные земли.

В США местное самоуправление регулируется ис­ключительно штатами. Степень правового регулирова­ния различных аспектов местного самоуправления в раз­личных штатах не одинакова. В одних штатах конститу­ции содержат небольшое количество норм, посвященных местным органам, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних. В других штатах конституции характеризуются более подробным регулированием управления местными дела­ми. Наряду с нормами, закрепляющими основные прин­ципы деятельности местных органов, в них включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.

В унитарных государствах объем конституционного регулирования также неодинаков. Конституции некото­рых государств посвящают местному самоуправлению отдельные главы, разделы или части. Специальная гла­ва (VIII) "Местное самоуправление" содержится в Кон­ституции Японии 1947 г.; отдельный Раздел 8 "О терри­ториальном устройстве государства" включен в Консти­туцию Испании 1978 г.

В Российской Федерации конституционные поло­жения находят свое развитие и конкретизацию в зако­нодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это — федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), му­ниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные зако­ны, федеральные законы, указы и распоряжения Пре­зидента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

Базовым исходным для построения системы мест­ного самоуправления в нашей стране является Феде­ральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации". Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муни­ципального права, не могут противоречить Конститу­ции РФ и названному Федеральному закону, ограничи­вать гарантированные ими права местного самоуправ­ления.

Федеральный закон определяет роль местного са­моуправления в осуществлении народовластия, право­вые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные га­рантии его осуществления, устанавливает общие прин­ципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномо­чия федеральных органов государственной власти и ор­ганов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ве­дения местного самоуправления, регулируются основ­ные формы осуществления населением местного само­управления — это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную ос­нову местного самоуправления (ст. 7) и создал необходи­мые предпосылки для развития федерального и регио­нального законодательства в сфере местного самоуправ­ления. Среди принятых федеральных законов — о финансовых основах местного самоуправления, об осно­вах муниципальной службы, об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным за­коном от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнени­ями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организа­ции и деятельности местного самоуправления. Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 62, по­священной формированию правовой основы местного са­моуправления, предложил Правительству РФ разрабо­тать и представить на рассмотрение Государственной Думы:

• проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;

• проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

• проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное са­моуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного са­моуправления.

Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. "О некоторых мерах по реализации Федерального зако­на "Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации" утвержден пере­чень подлежащих разработке федеральных законов. В их числе: "О государственных минимальных социальных стандартах", "О государственных и муниципальных зем­лях", "О муниципальных банках в Российской Федера­ции", "Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях" (до настоящего времени названные законы не приняты), "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", "О внесении изменений и дополнений в Ко­декс РСФСР об административных правонарушениях", "О внесении изменений и дополнений в Законы Российс­кой Федерации "О закрытых административно-террито­риальных образованиях", "О милиции", "О пожарной безопасности".

Следует иметь в виду, что многие вопросы мест­ного самоуправления также регулируются в отрасле­вом законодательстве, относящемся к административ­ному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.

Это — нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления. Среди них, например, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г, "Об утверждении Основных положений государственной по­литики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. "О Федеральной целевой про­грамме государственной поддержки развития муници­пальных образований и создания условий для реализа­ции конституционных полномочий местного самоуправ­ления".

К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993—1995 гг., которые формально не утратили силу, но содержание которых во многом поглощено федеральными законами и более поздними президентскими ука­зами.

Нормы федерального законодательства развивают­ся и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходя­щие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответству­ющие федеральному законодательству.

Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, как об этом говорилось на Междуна­родной конференции по проблемам соответствия зако­нодательства субъектов РФ в области местного самоуправления федеральному законодательству, проводившей­ся в г. Тамбове в январе 1998 г., являются следующие: установление региональными правовыми актами огра­ничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключитель­но на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного са­моуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления мате­риальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о мест­ном самоуправлении и ряд других.

Основы местного самоуправления в конкретном ре­гионе устанавливаются конституциями республик, ус­тавами других субъектов РФ.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного са­моуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формиро­вания и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, не­посредственно примыкают законы и другие норматив­ные правовые акты субъектов РФ по вопросам о тер­риториях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного само­управления, о правовых актах органов местного само­управления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных об­разований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, ре­гулирующие порядок проведения муниципальных выбо­ров и местных референдумов. Особенность регионально­го избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон — о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона — о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуще­ствлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуп­равления, о порядке проведения собраний (сходов) граж­дан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функ­ционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и фи­нансовых основ местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправле­ния могут наделяться отдельными государственными пол­номочиями. Такое их наделение осуществляется как фе­деральными законами, так и законами субъектов РФ.

В ряде республик, краев, областей законами уста­навливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нару­шение ими федерального и регионального законодатель­ства.

Вместе с тем, по данным Миннаца России, по со­стоянию на январь 2001 г. в субъектах РФ не было зако­нов по вопросам организации местного самоуправления в трех субъектах РФ; муниципальной службы — в 25; регистрации уставов муниципальных образований — в 16; муниципальных выборов, статуса выборных лиц мест­ного самоуправления и порядка их отзыва — в 10; фи­нансово-экономических основ местного самоуправления — в 69; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 74 субъектах РФ.

К муниципальному законодательству относятся прежде всего уставы городов, районов, поселков, дру­гих муниципальных образований. По состоянию на ян­варь 2001 г. приняты и зарегистрированы уставы почти 11 тыс. муниципальных образований. Устав является ос­новным нормативным правовым актом муниципального образования. В нем определяются предметы ведения ме­стного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и от­ветственность; правовая экономическая и финансовая ос­новы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конк­ретные вопросы организации местного самоуправления.

Государственные требования, предъявляемые к ус­таву муниципального образования, установлены ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой в уставе указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к веде­нию муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов мест­ного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления, членов других выбор­ных органов местного самоуправления, выборных долж­ностных лиц органов местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуп­равления;

8) основания и виды ответственности органов мест­ного самоуправления и должностных лиц органов мест­ного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населени­ем или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц органов местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, чле­нов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуп­равления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц органов мест­ного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществле­ния местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собствен­ностью;

14) вопросы организации органов местного самоуп­равления, обусловленные компактным проживанием на тер­ритории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации органов мест­ного самоуправления, о компетенции и порядке дея­тельности органов местного самоуправления и должност­ных лиц органов местного самоуправления в соответ­ствии с законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Устав разрабатывается муниципальным образова­нием самостоятельно. Устав принимается представитель­ным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования подлежит госу­дарственной регистрации. Федеральный закон устанав­ливает единственное основание для отказа в государ­ственной регистрации устава муниципального образования. Это — противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в су­дебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Порядок регистрации устава устанавливается зако­ном субъекта РФ. Например, Закон Иркутской области от 18 мая 1996 г. (в редакции от 13 ноября 1996 г.) "О государ­ственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов органов местного самоуправления) в Ир­кутской области" устанавливает, что государственная регистрация уставов муниципальных образований осу­ществляется в целях установления их соответствия Кон­ституции РФ и Уставу Иркутской области, федераль­ным и областным законам, производится Управлением юстиции Иркутской области и осуществляется на основе принципов соблюдения прав и свобод человека и граж­данина; признания и гарантированности органов местно­го самоуправления; самостоятельности населения в вы­боре формы организации органов местного самоуправ­ления и определения структуры органов местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом; равных условий и требований, предъявленных к регистрации; гласности.

Закон устанавливает процедуру представления ус­тавов на государственную регистрацию; порядок рас­смотрения заявлений о государственной регистрации ус­тавов и принятия по ним решений; основания для отка­за в государственной регистрации. Предусматривает случаи отмены государственной регистрации уставов, а именно: признание устава утратившим силу решени­ем представленного органа местного самоуправления либо местным референдумом; вступление в силу ре­шения суда о несоответствии положений устава Консти­туции РФ и Уставу Иркутской области, федеральным и областным законам.

В Законе устанавливается Реестр уставов, т. е. до­кумент, содержащий сведения об уставах муниципаль­ных образований, внесенных в них изменениях и дополне­ниях, прошедших государственную регистрацию. Ведение Реестра возложено на Управление юстиции Иркутской области.

Кроме уставов к муниципальному законодательству относятся правовые акты, принимаемые органами и дол­жностными лицами органов местного самоуправления по вопросам своего ведения (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации"). Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Например, Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. "О правовых актах органов местного самоуправ­ления и должностных лиц органов местного самоуправ­ления" определяет виды правовых актов органов и долж­ностных лиц органов местного самоуправления, полно­мочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а также ответственность за при­нятие неправомерных правовых актов.

Под правовым актом понимается акт, изданный пол­номочным на то органом или должностным лицом мест­ного самоуправления и содержащий правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно. Правовой инициативой в органах местного самоуправ­ления, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятию в органы местного самоуправления, в соответствии с названным законом, обладают: глава местного самоуправления, по­стоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администра­ции, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда, прокурор данного муни­ципального образования; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определе­но в уставе муниципального образования. Правовые акты принимаются в форме решений, постановлений, распо­ряжений.

Таково общее состояние правового регулирования органов местного самоуправления. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о его незавершенности и на­личии множества нерешенных проблемных вопросов.

Одна из особенностей действующего законодатель­ства состоит в множественности и неоднородности пра­вовых актов, регулирующих различные институты мест­ного самоуправления. Особенно их разнобой по различ­ным отраслям права и законодательства наблюдается в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

Среди нерешенных проблем формирования право­вой базы органов местного самоуправления участниками "круглого стола", проведенного 10 ноября 1999 г. в Сове­те Федерации, названы, в частности, следующие: неполнота федерального законодательства; отсутствие чет­кого правового разграничения полномочий между орга­нами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренняя несогласованность и несистемность законодательства о местном самоуправлении; неэффективность законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенство системы судебной защиты интересов органов местного самоуправления.

Касаясь недостатков правового регулирования ор­ганов местного самоуправления, участники Всероссий­ского научно-практического семинара-совещания "Орга­низация правовой работы в органах местного само­управления" в своем обращении от 3 марта 2001 г. (г. Оренбург) к Президенту РФ отмечают, в частности, что до настоящего времени существует ряд нерешенных проблем, вызванных неполнотой законодательного регу­лирования в разграничении компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, наблюдается несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами государственной вла­сти субъектов РФ, т.е. принимаются законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, не выполняются нормы муници­пального права должностными лицами органов государ­ственной власти, что приводит к ущемлению прав граж­дан и органов местного самоуправления.

Все это развивается на фоне несовершенства меха­низмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе при отсутствии права органов местного само­управления на защиту посредством конституционного су­допроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

В обращении также отмечается, что и ежегодные послания Президента Федеральному Собранию не нахо­дят отражения в деятельности органов государственной власти в части реализации прав местного самоуправле­ния в Российской Федерации.

Участники совещания справедливо считают, что решение проблем местного самоуправления должно осу­ществляться федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправ­ления в рамках единой государственной политики.

В рекомендациях парламентских слушаний по проб­лемам законодательства в области местного самоуправ­ления от 19 января 2001 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов мест­ного самоуправления сталкиваются с рядом значитель­ных проблем, наиболее существенными из которых яв­ляются:

• несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Кон­ституции РФ, Федерального закона "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

• выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного само­управления;

• многочисленные противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных об­разований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

• несоответствие Конституции РФ федерального на­логового и бюджетного законодательства в части, уста­навливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Среди общих проблем, выявленных в процессе ста­новления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в об­ласти развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., выделяются следующие:

1) несогласованность и несистематизированность за­конодательства Российской Федерации о местном само­управлении. Ряд федеральных нормативных правовых ак­тов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответству­ющие конституционному статусу местного самоуправ­ления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, со­держатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и при­нятых нормативных правовых актов не исчерпывают не­обходимое правовое обеспечение осуществления мест­ного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуп­равления вызывает неоднозначность в понимании неко­торых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;

3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:

• принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному за­конодательству;

• принятие нормативных правовых актов органов ме­стного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

• невыполнение норм муниципального права долж­ностными лицами органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления;

4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, от­сутствие нормативного регулирования на соответствую­щем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

5) отсутствие четкого правового разграничения пол­номочий между органами государственной власти (феде­ральными и субъектов РФ) и органами местного самоуп­равления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов дея­тельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями;

6) недостаточное обеспечение финансово-экономи­ческой самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, ре­шаемых как на государственном, так и на муниципаль­ном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципаль­ной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.;

7) несовершенство механизмов судебной защиты ме­стного самоуправления, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кад­ров и повышения квалификации судей в сфере муници­пального права;

8) отсутствие права органов местного самоуправле­ния на защиту посредством конституционного судопро­изводства прав местного самоуправления и конституци­онных прав граждан на осуществление местного само­управления;

9) нехватка квалифицированных муниципальных кад­ров. Общероссийская система кадрового обеспечения му­ниципальных образований, обучения выборных лиц мест­ного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

Дальнейшее совершенствование нормативного пра­вового регулирования местного самоуправления являет­ся объективно назревшей потребностью и связано, с од­ной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законо­дательной базы, определяющей типы, виды, уровни са­моуправления. Основополагающим стратегическим направ­лением в этом процессе мы считаем разработку и при­нятие Муниципального кодекса РФ, о котором речь шла в предыдущем параграфе и который должен стать зако­нодательной основой новой отрасли российского муни­ципального права.

Одновременно существуют тактические задачи, ре­шать которые необходимо уже сегодня в возможно ус­коренном порядке и в органической взаимосвязи с госу­дарственной модернизацией.

Депутатами, учеными и практическими работника­ми вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательства о местном само­управлении. В числе основных направлений такого со­вершенствования можно выделить следующие.

1. Повышение ответственности органов местного са­моуправления перед государством (усиление властной вертикали).

2. Повышение ответственности органов местного са­моуправления перед населением (развитие демократи­ческих начал местного самоуправления).

3. Обеспечение баланса между полномочиями (пра­вами и обязанностями) органов местного самоуправле­ния и материально-финансовыми ресурсами, находящи­мися в их распоряжении (совершенствование межбюд­жетных отношений).

4. Уточнение территориальных основ местного са­моуправления (отражение в федеральном законодатель­стве особенностей реализации общих (общефедеральных) принципов организации местного самоуправления в раз­личных типах муниципальных образований — крупных, средних и малых городах, районах, малых сельских по­селениях и округах, внутригородских муниципальных образованиях и т. д.).

5. Совершенствование механизмов судебного разре­шения конфликтов, связанных с осуществлением мест­ного самоуправления (защита прав местного самоуправ­ления, а также защита от злоупотребления властными полномочиями органами и должностными лицами мест­ного самоуправления).

Особого внимания заслуживают вопросы повыше­ния ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Неоднократно выска­зывались и высказываются предложения об установлении административной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти, в част­ности о назначении мэров городов главами субъектов Федерации.

Представляется, что как задаче укрепления влас­ти, так и конституционной модели государственного уст­ройства Российской Федерации будет соответствовать внесение в законодательство норм:

• излагающих процедуры государственного надзора и контроля за законностью в деятельности органов мест­ного самоуправления;

• регулирующих порядок государственного контро­ля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

• устанавливающих требования к обеспечению дос­тупности муниципальной власти населению (например, установление нормы представительства не более одно­го депутата от 5—6 тыс. жителей, реализация местного самоуправления в крупных городах на уровне муниципального образования — города и внутригородских му­ниципальных образований, подотчетность руководите­лей муниципальных служб и территориальных подраз­делений органов местного самоуправления населению через собрания (сходы), органы территориального общественного самоуправления и т. д.).

В итоговых рекомендациях парламентских слуша­ний "Проблемы законодательства в области местного са­моуправления", проведенных Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 19 января 2001 г., указывается, что в соответствующих федеральных законодательных актах следует усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, бо­лее широкого участия общественных объединений, поли­тических партий в формировании представительных ор­ганов местного самоуправления. Необходимо повысить роль представительных органов, установить основы ста­туса выборных лиц, гарантии гласности и открытости деятельности органов и должностных лиц местного са­моуправления, гарантии осуществления населением территориального общественного самоуправления.

Практика показывает настоятельную необходимость более точного определения статуса, порядка вступле­ния в силу и оспаривания правовых актов органов мест­ного самоуправления, в том числе уставов муниципальных образований, обеспечения гарантий судебной защи­ты местного самоуправления.

Нуждается в развитии федеральное законодательство, регулирующее конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в части обеспечения гарантий осуществления местного са­моуправления при досрочном окончании полномочий представительных органов и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления, а также в случае признания выбо­ров несостоявшимися или недействительными.

В ходе конституционной реформы во многих субъек­тах РФ органы местного самоуправления городских или сельских поселений, иных территорий были упраздне­ны в нарушение Конституции РФ и федерального за­конодательства. Федеральное законодательство долж­но быть дополнено нормами, обеспечивающими гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а так­же в случаях незаконного упразднения органов местного самоуправления или муниципальных образований.

Особое беспокойство вызывает состояние налого­вого и бюджетного законодательства в отношении мест­ного самоуправления. Очередное необоснованное резкое сокращение собственных доходных источников местных бюджетов в связи со вступлением в силу новых Бюд­жетного и Налогового кодексов ведет к катастрофичес­кой деградации коммунальных и социальных служб, дру­гих муниципальных инфраструктур, становится причиной чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизни и здоровью граждан, создает угрозу стабильности госу­дарства.

Отдельной проблемой являются предпринимающие­ся в некоторых субъектах РФ попытки введения помимо или вместо органов местного самоуправления нового уров­ня органов местной власти — представительных и испол­нительных органов государственной власти администра­тивно-территориальных единиц.

Участники парламентских слушаний рекомендуют:

1) Федеральному Собранию РФ ускорить согласова­ние и принятие федеральных законов: "Об основах ста­туса выборного лица местного самоуправления в Рос­сийской Федерации"; "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации"; "О поряд­ке передачи объектов федеральной собственности в му­ниципальную собственность";

2) Государственной Думе РФ рассмотреть вопрос о внесении изменения в Регламент Государственной Думы с целью увеличения срока рассмотрения субъектами РФ внесенных в Государственную Думу законопроектов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

3) Правительству РФ разработать и внести в Госу­дарственную Думу проекты федеральных законов, на­правленные на:

а) реализацию положений Конституции РФ:

• о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• о самостоятельном установлении органами мест­ного самоуправления местных налогов и сборов;

• об организации органами местного самоуправле­ния охраны общественного порядка;

б) реализацию положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации" в части:

• установления минимальных государственных социальных стандартов;

• регулирования особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения;

.в) реализацию гарантий судебной защиты местного самоуправления в части:

• совершенствования законодательства, регулирую­щего порядок обжалования органами местного самоуп­равления решений и нормативных правовых актов орга­нов государственной власти субъектов РФ, противоречащих федеральным законам и Конституции РФ;

• установления порядка признания судами не под­лежащими применению не соответствующих законода­тельству нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

• установления порядка надзора за законностью дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуп­равления;

• установления ответственности органов и должност­ных лиц государственной власти и местного самоуправ­ления за нарушение законодательства и ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Участники парламентских слушаний высказались за:

• разработку комплексной программы развития за­конодательства в сфере местного самоуправления, в том числе комплекса мер для стабильного увеличения соб­ственных налоговых доходов местных бюджетов;

• возобновление работы Совета по местному само­управлению в Российской Федерации и проведение все­российского совещания (съезда) представителей органов местного самоуправления.

Одним из перспективных, с нашей точки зрения, является использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но которая не нашла пока дос­тойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления.

Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимается право и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государ­ства, имеющих выборные органы и находящихся в административном плане между центральным правительством и местными органами власти, пользующихся либо пре­рогативами самоорганизации, либо прерогативами, обыч­но ассоциируемыми с центральной властью, брать на себя под свою собственную ответственность и в интере­сах своего населения ведение существенной части госу­дарственных дел в соответствии с принципом субсиди­арности.

Рамки регионального самоуправления должны оп­ределяться конституцией, статусами региона, общего­сударственным законом или международным правом. Мы считаем, что принципы и положения, заложенные в Хартии после ее подписания и ратификации, будут постепенно распространяться на субъекты РФ, и тем са­мым самоуправленческие начала во все большей степе­ни будут проникать в российский государственный орга­низм.