§ 3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х гг. XX столетия: поиски новых путей возрождения

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуще­ствления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества воз­можно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х гг., затронули систему местной власти, лик­видировали советский тип организации низовых терри­ториальных коллективов. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.

Начальный этап был связан с проведением консти­туционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и включал в себя качественную перестройку местной власти. Су­щественным толчком к изменениям послужило осозна­ние обществом ряда недостатков действующей пред­ставительно-управленческой системы, среди которых отмечался формальный характер представительных ин­ститутов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, обращалось внимание на сра­щивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками. Другие недостатки — низкий уровень профессионализма орга­нов власти и управления, доминирование исполнитель­ных органов над представительными — не позволяли эффективно контролировать и направлять деятельность депутатов.

Осознание негативных факторов советской систе­мы подтолкнуло общество, прежде всего высшее зве­но партийно-государственной номенклатуры, к попыт­ке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядитель­ных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг "Вся власть Советам!". В рамках Советов созда­вались собственные постоянно действующие руководя­щие органы — президиумы, состоявшие исключитель­но из депутатов. В Советах стали избирать председате­лей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распоряди­тельных органов общей компетенции. В Советах и их исполкомах упор был сделан на принцип коллегиаль­ности.

В то же время сохранялось подчинение нижестоя­щих органов власти и управления вышестоящим.

Действенность федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управле­ния не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.

Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эф­фективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкреп­ляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражда­нами прежде всего через призму удовлетворения имен­но жизненных нужд, через состояние продовольственно­го рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустрой­ства. На местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни. Эту государственно-правовую психологию учитывал российский опыт государственного управления прошлого века, обогативший историю традициями земства, кото­рые, как было показано выше, руководствовались прежде всего идеей государственного служения.

В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократи­зации представления о власти на местах как негосудар­ственной власти, как самоуправления городов и сел ста­ли получать все больше сторонников. На уровне обще­ственного правосознания обосновывалась необходимость выведения местных органов власти из системы государ­ственных органов.

Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоя­тельности, демократичности, на деле во многом явля­лись как бы "агентами", нижним звеном центральной вла­сти на местах, не имели никакой самостоятельности. И дело было не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма строго исполняли все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное решение местных орга­нов, аргументируя это его нецелесообразностью или не­законность. Необязательно было даже что-то запрещать — Советы полностью зависели от материальных и финансо­вых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое их решение принимало вид как бы государствен­ной проблемы. При таком подходе не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современ­ной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соот­ветствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управле­ния (ст. 145), однако в нее было включено понятие мес­тного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Кон­ституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: "В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действо­вать в соответствии с законодательством республик орга­ны территориального общественного самоуправления, со­брания граждан, иные формы непосредственной демократии".

Конституционное закрепление местного самоуправ­ления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило по­степенно. При внесении изменений и дополнений в Кон­ституцию СССР от 24 мая 1991 г. понятия "местное самоуправление" и "органы территориального обществен­ного самоуправления" были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономно­го округа все еще оставались местными органами госу­дарственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы "составляют единую систему предста­вительных органов государственной власти".

Правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 г. была довольно противо­речивой. Она базировалась на законах, унаследован­ных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам постро­ения государства, общества и взаимоотношений меж­ду ними.

В одном государственном организме сосуществова­ли и противостояли друг другу два несовместимых нача­ла. Новое — президентская власть, федерализм, прин­цип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое — строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все вла­стные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.

Законодательное оформление новой российской го­сударственности вначале шло постепенно, путем при­нятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ.

В связи с реформированием социально-экономи­ческих отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отноше­ния собственности, земельные отношения, предпри­нимательскую деятельность, приватизацию, банковс­кую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности ста­ли начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьез­ное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности. Эти законодательные акты утверждали новые принципы, возможности и права, но они не всегда обеспечивали четкое регулирование, механизмы реализации.

Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил — реформаторов и контрреформато­ров, которые в течение 1992—1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особен­но на федеральном уровне, противостояние между ис­полнительной властью и Советами.

В 90-е гг. можно выделить два основных периода, связанных с реформой местного самоуправления:

• попытки трансформации местных Советов в орга­ны местного самоуправления в 1990—1993 гг.;

• становление системы местного самоуправления, фундаментальные основы которой были определены Кон­ституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом "Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Эта периодизация имеет весьма относительный характер, так как политические процессы на местном уровне, как и в целом в стране, носили противоречивый и неоднозначный характер. Так, в ряде регионов России выполнение указов Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправле­ния в Российской Федерации" носили частичный харак­тер: местные Советы, например, в Башкирии и ряде других субъектов РФ продолжали свою деятельность. После же принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. на уровне муниципальных образований организационно и функционально местное самоуправление реализовы­валось через местные администрации — исполнительно-распорядительные органы, оказавшиеся в совершенно ином правовом пространстве и вынужденные сочетать в своей организации и деятельности подчас противополож­ные принципы (назначение и выборность) и тенденции (зависимость и самостоятельность).

Первые попытки перехода на местном уровне к осу­ществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Со­веты к началу 90-х гг. представляли реальную и конкрет­ную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятель­ности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов был период — 1917—1918 гг. — когда они действовали на де­мократических принципах: выборности, многопартийнос­ти, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, сохранялась определенная историческая преемственность. Это:

• геополитический фактор — огромные простран­ственные характеристики России, которые предопреде­ляли в целях сохранения и укрепления ее единства уси­лия по развитию на местном уровне институтов непос­редственной представительной демократии, в том числе и органов самоуправления;

• специфика социальной организации, в которой до­минирует не отдельная личность, индивидуум, а кол­лектив — мир, община, артель;

• такие особенности российской ментальности, как доброта, отзывчивость, взаимопомощь и т. п., которые наиболее полно могли осуществиться на уровне местно­го сообщества.

Правовую основу реформирования местных Сове­тов в этот период обеспечило принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Зако­на РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".

Первым практическим шагом стало принятие Зако­на СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Отметим характерные особенности этого правового акта.

Прежде всего Закон исходил из понимания необхо­димости четкого закрепления основных принципов су­ществования местного самоуправления, функций и струк­туры его органов. Согласно этому Закону система мест­ного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления насе­ления (советы и комитеты микрорайонов, домовые, улич­ные, квартальные, сельские комитеты и другие орга­ны), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само­управления признавался сельсовет, поселок (район), го­род (район в городе). Закон предоставил союзным и авто­номным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Закон внес существенные изменения во всю систе­му властных отношений. Он не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятель­ности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отра­зить республиканское законодательство.

Принципиальная позиция Закона — это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятель­ность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основы.

Основой местного хозяйства рассматривалась комму­нальная собственность, включавшая имущество, создавае­мое или приобретаемое органами местного самоуправле­ния за счет принадлежащих им средств, а также переда­ваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальными предприятиями обеспечивалось преимущественное право пользования местными природ­ными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принад­лежащих другим собственникам, но имеющих важное зна­чение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местно­го Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть при­были (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом.

Местные Советы в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывали и утверждали, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, пла­ны социально-экономического развития территории. Ма­териально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономичес­кой самостоятельности участников хозяйственной дея­тельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и испол­нение бюджета.

Органы местного самоуправления получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соот­ветствии с требованиями действующего законодатель­ства.

Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполни­тельных и распорядительных органов, принятые в пре­делах их компетенции, обязательны для исполнения со­ответственно нижестоящими Советами, их исполнитель­ными и распорядительными органами. В систему местных органов власти и управления все еще включались крае­вые и областные органы. В то же время союзный Закон от 9 апреля 1990 г., не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные.

Следующий этап реформ был вызван критикой кол­легиальных начал в управлении. Это во многом ускори­ло принятие российского Закона о местном самоуправ­лении. На этом этапе произошло резкое сужение кол­легиальных начал. Исполкомы перестали существовать. Их правопреемниками стали местные администрации, главы которых начали действовать на принципе едино­началия. В системе местных Советов в то же время шла организация так называемых малых Советов. Они созда­вались из депутатов "больших Советов" и проектирова­лись как их постоянно действующие органы, осуществ­лявшие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.

Компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась, расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" в деятельно­сти Советов и администраций, в том числе утвержде­ние Советами структур местных администраций по представлению глав администраций: отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов Закону и решениям самих местных Советов; правo главы администрации обжаловать решение Совета в судебном порядке. Явно наметилась тенденция пере­распределения властных полномочий между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов  вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали бы­лое влияние, что на фоне усиливавшегося политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно.

Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г., который создавал предпосылки для пре­вращения местных Советов в органы самоуправления Населения, способные удовлетворить его насущные потребности. Российский Закон четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сель­советах (ст. 10), т. е. в низовых административно-тер­риториальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные админист­рации вслед за соответствующими органами респуб­лик в составе Российской Федерации перестали ха­рактеризоваться как местные и были противопостав­лены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Однако на этом этапе негосударственная природа органов местного самоуправле­ния прямо не провозглашалась.

Закон предусмотрел разработку и принятие на ме­стах положений (уставов) о местном самоуправлении. Это стимулировало развитие местного правотворчества. Был законодательно изменен характер взаимоотношений ор­ганов местного самоуправления и органов государствен­ной власти и управления. Определялось, что органы ме­стного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции орга­нов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Устанавливалось также, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе при­нимать не предусмотренные, законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.

Однако в этот период государственные органы со­храняли право отмены не соответствующих законодатель­ству актов местных органов. Сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.

Демократические преобразования в России приве­ли к тому, что стала оживать существовавшая в доре­волюционный период идея выделения местного самоуп­равления из системы государственной власти.

Официальное исключение местного самоуправле­ния из системы органов государственной власти произош­ло при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Со­гласно редакции ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы рес­публик, краев, областей, автономной области, автоном­ных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "об­разуют систему представительных органов государствен­ной власти в Российской Федерации". Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами ко­торой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уров­нях — федеральном и субъектов Федерации — суще­ствует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: "Местные Советы народ­ных депутатов — районные, городские, районные в го­родах, поселковые, сельские — входят в систему мест­ного самоуправления". Раздел VII стал именоваться "Ме­стное самоуправление в Российской Федерации".

Таким образом, в России в 1992 г. на конституци­онном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.

Развитие в стране процесса демократизации сопро­вождалось заметным оживлением политической актив­ности граждан, позволявшей надеяться, что выражен­ная в законах политическая воля "верхов" получит быст­рое и должное практическое воплощение на местах. Оптимизм подпитывала заметная активизация избавив­шихся от партийной опеки Советов разных уровней. Од­нако вспыхнувшее вскоре противостояние исполнитель­ной и законодательной властей привело к поиску новых решений организации власти, в том числе и на местном уровне.

После октябрьских событий 1993 г. практически все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе пред­ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливал, что "деятельность районных в городах, городских в районах,

поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая ад­министрация". По Указу от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации"1 пре­кращалась деятельность районных и городских Советов.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено По­ложение об основах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации на период поэтапной кон­ституционной реформы. Оно предусматривало следую­щую систему местного самоуправления:

• собрания, сходы граждан и выборный глава мест­ного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек без образования предста­вительного органа;

• выборное собрание представителей и выборный гла­ва местного самоуправления (глава администрации) в город­ских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек;

• выборное собрание представителей и назначаемый либо избираемый населением глава местного самоуп­равления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек;

• глава местного самоуправления — глава админист­рации (без указания на то, избирается он или назнача­ется) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представи­телей органов местного самоуправления городских и сель­ских поселений);

• глава местного самоуправления — глава админист­рации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган мест­ного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).

Основное содержание изменений, внесенных зако­нами 1990—1991 гг., можно свести к следующим прин­ципиальным положениям:

• Советы как органы местного самоуправления трак­товались исходя из весьма распространенной теории ду­ализма местного самоуправления, в соответствии с ко­торой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления;

• сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автоном­ной области и автономных округов;

• исполнительно-распорядительные органы местно­го самоуправления в России до 24 мая 1991 г. рассмат­ривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фак­тически отсутствовало разграничение компетенции пред­ставительных и исполнительно-распорядительных орга­нов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению "любые вопросы", что в условиях постепенного ослабления органов государственной влас­ти, ее децентрализации и усиления роли местных орга­нов достаточно быстро привело к нарастанию конфрон­тации представительных и исполнительно-распоряди­тельных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнени­ями от 30"сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему ис­полнительной власти в Российской Федерации.

Однако принятие данного законодательства не при­вело к формированию адекватной интересам населения и потребностям ситуации системы местного самоуправ­ления. Следует заметить, что отдельные положения, ста­тьи названных законов противоречили друг другу, а дру­гие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие консти­туционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закре­пить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв — произошло кон­ституционное закрепление статуса самостоятельной си­стемы местного самоуправления.

В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансфор­мации местных Советов в органы местного самоуправ­ления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических про­цессов в стране приобрело обвальный характер. В сен­тябре—октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправ­ления в Российской Федерации" — районные в горо­дах, городские в районах, поселковые, сельские, рай­онные и городские Советы народных депутатов. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. совет­ской модели, как отмечается в научной литературе, были обусловлены объективными причинами и предпо­сылками:

• советская система сохранила иерархический харак­тер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов и снижающий в целом мобильность в деятель­ности отдельных органов, гибкость и динамизм в опре­делении и осуществлении политики на местном уровне;

• местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему со­ставу, что не позволяло обеспечить не только компе­тентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений. Сказывалось и общее снижение дисциплины в стране, "митинговая эйфория" в деятельности Советов. Все это дискредитировало Советы в глазах населения;

• возможность и эффективность деятельности пред­ставительных органов снизились еще более после вве­дения порядка назначения глав администрации вышесто­ящими органами, усилив, таким образом, дисбаланс в соотношении представительных и исполнительно-распо­рядительных органов в пользу последних;

• сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на рас­пределение финансовых средств. Экономическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с ме­стными финансовыми потребностями.

Новые подходы к местному самоуправлению были определены Конституцией РФ 1993 г., которая заложи­ла принципиально новые положения о местном самоуп­равлении, закрепив его организационное отделение от системы органов государственной власти.

***

На основании проведенного анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России, СССР и РСФСР можно сделать вывод о необходимости ис­пользования ряда его позитивных достижений в современной практике муниципального строительства и ре­формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В их числе можно было бы:

1) четко разделить местное самоуправление на го­родское и сельское и их самостоятельное (отдельное) правовое регулирование в форме федеральных законов о самоуправлении в средних и малых городах и поселках; о самоуправлении в сельских поселениях;

2) законодательно закрепить, что власть и управ­ление в больших, крупных и крупнейших городах и на объединенных территориях (районы, уезды, сельские округа) осуществляется на основе сочетания государственных и самоуправленческих начал, предусмотрев поря­док формирования и функционирования соответствую­щих представительных и исполнительных органов;

3) предусмотреть возможность участия в составе ор­ганов городского и сельского самоуправления представи­телей других видов самоуправления, действующих на соответствующей территории, путем их делегирования;

4) добиться повсеместного образования органов мес­тного самоуправления. Это особенно относится к сель­ским поселениям, в более чем половине которых такие органы на сегодняшний день отсутствуют. В стране су­ществует свыше 24 тыс. сельских поселений, тогда как органы местного самоуправления действуют только в 12 тыс. муниципальных образованиях, включая городс­кие поселения и объединенные территории. Это позво­лит включить в процесс самоуправления новые допол­нительные силы народных масс.