§ 1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние

Одной из ключевых проблем становления современ­ной местной власти и современного российского обще­ства является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает на­полняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно­значного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует од­нозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состоя­ние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем,  в пра­вовой литературе нет единства мнений в отношении со­держания термина "местное самоуправление".

В последнее время термин "самоуправление" исполь­зуется многими, но закладывается в него при этом раз­ный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территори­ях, где население объединено совместными условиями проживания.

Можно сказать, что местное самоуправление — под­законная система власти, которая функционирует в рам­ках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пре­делах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать сис­тему власти и управления с различными формами само­организации граждан. Комитеты общественного самоуп­равления, уличные, домовые комитеты — все это важ­ные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в государстве, во многом опреде­ляющий всю государственную структуру.

Термин "местное самоуправление" имеет свою ис­торию. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относи­лось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах пред­ставляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тя­гости управления, с соответствующими правами".

Подобного понимания местного самоуправления при­держивались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление мест­ными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодатель­ной властью или принадлежат им по общему праву.

Приведенные определения базировались на поло­жении о том, что местное самоуправление есть само­стоятельная коллективная деятельность общины, сфе­рой интересов которой является круг проблем, охваты­ваемый понятием "местные дела".

Современные определения понятия "местное само­управление", как правило, основываются на тех же по­ложениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.

Представления о понятии "местное самоуправление" были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.

Остановимся на наиболее распространенных оп­ределениях понятия "местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений. По его мнению, "самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизо­ванных формах правления. Местным жителям предос­тавляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ве­домства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления". Далее он отмечает, что самоуправление представляет собой систему, возлагающую на мест­ных обывателей все тягости управления с соответству­ющими правами. Уточняя определение понятия "мест­ное самоуправление", А. Васильчиков заметил, что "полное понятие о местном самоуправлении у тех на­родов, где оно действительно существует, сложилось из трех простых и непосредственных действий: раскладки податей, расходовании земских сборов, о местных су­дах и расправе".

А. Васильчиков рассматривает местное самоуправ­ление как один из видов управления. "Самоуправлени­ем, — пишет он, — называется такой порядок управле­ния, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывате­лями".

Б. Н. Чичерин определял самоуправление как общи­ну, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.

Н. И. Лазаревский утверждал, что "самоуправле­ние есть децентрализованное государственное управле­ние, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного госу­дарственного управления с данной местностью и ее на­селением".

Подобной точки зрения придерживались В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления.

Определяя местное самоуправление в качестве ча­сти государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

Аналогичные понятия местного самоуправления предложила школа германских юристов, рассматривав­шая самоуправление как государственное управление. К. Маркс считал, что самоуправление — "народ, дей­ствующий сам и для самого себя", он "распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью". Сердцевиной самоуправления, по К. Марксу, являются граждане, олицетворяющие реальную власть.

В настоящее время попытки определить понятие "местное самоуправление" также имеются в юриди­ческой, политической, исторической и иной научной ли­тературе.

В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправле­ние" — это система организации и деятельности граж­дан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответ­ственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории".

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность реше­ние населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отраже­ны предметно-объектное содержание местного самоуп­равления, да еще его претензия на автономность. Одна­ко этого недостаточно, поскольку в принципе любой уро­вень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность". "Кардинальное значение, — по мне­нию С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: на­личие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей сис­теме управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного са­моуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и про­блемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.

"Думается, — продолжает С. А. Авакьян, — вся кон­цепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и ме­стное самоуправление есть лишь разные организацион­ные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, посколь­ку они избираются населением, работают в форме сес­сий, комитетов и комиссий, принимают акты, обяза­тельные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка фор­мирования (в частности, избрание первых лиц населе­нием). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях".

"В сложившемся сегодня положении сконцентриро­ваны все противоречия прошлых лет, — справедливо отмечает В. Н. Синяков. — В сознании и граждан, и долж­ностных лиц еще жив стереотип мышления, что госу­дарство везде, что каждый местный Совет — орган госу­дарства, что должна быть жесткая подчиненность по вер­тикали всех органов, в том числе и представительных".

М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "ме­стное самоуправление" — это самоуправление граж­дан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими мест­ными делами".

"В настоящее время, — писал М. И. Пискотин в 1994 году, — в России с местным самоуправлением сло­жилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о рефор­ме местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораз­до меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип ме­стного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем".

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит сред­ством осуществления трех основных целей: обеспече­ния децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в веде­нии местных дел.

Основной смысл местного самоуправления, в пони­мании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соот­ветствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конститу­ция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятель­ное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого во­леизъявления, через выборные и другие органы мест­ного самоуправления".

Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обяза­тельных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органа­ми или должностными лицами, избираемыми непосред­ственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за закон­ностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или об­щерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местно­го бюджета с самостоятельными доходными источника­ми; существование муниципальной собственности, "свое­го" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институ­тов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающи­ми полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел. Это, по наше­му мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

"Местное самоуправление есть проявление свобо­ды человека как существа общественного", — подчерки­вает Е. И. Колюшин. Среди важнейших положений, ха­рактеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятель­ность.

В настоящее время идет поиск оптимальных ва­риантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия "местное самоуправление" важ­на, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного само­управления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка по­нятия может иметь успех при условии, если это по­нятие приносит положительные результаты на прак­тике.

Определение понятия "местное самоуправление" все чаще стало включаться в конституции и законодатель­ные акты о местном самоуправлении.

Впервые в нашей стране такое понятие было вклю­чено в Закон СССР "Об общих началах местного самоуп­равления и местного хозяйства в СССР". Статья 1 этого Закона определила: "Местное (территориальное) само­управление в СССР — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из ин­тересов населения и особенностей административно-тер­риториальных единиц, на основе законов и соответству­ющей материальной и финансовой базы". Преамбула дан­ного Закона установила, что местное самоуправление является частью самоуправления народа, что предпола­гало зависимость его от общенародного самоуправле­ния, от общества в целом.

Статья 1 Закона Белорусской ССР "О местном само­управлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР", принятого 17 июня 1993 г., следующим образом опреде­ляла это понятие: "Местное (территориальное) самоуп­равление в Белорусской ССР — это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государ­ственные и общественные органы всех социальных, экономических, политических и культурных вопросов мес­тного значения, исходя из интересов населения и осо­бенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-фи­нансовой базы и привлеченных средств".

Это, на наш взгляд, одно из удачных по содержа­нию и сущности определений местного самоуправле­ния. В нем нашли отражение почти все элементы, присущие местному самоуправлению: человек, эконо­мика, политика, культура, территория. И, что особен­но важно, — соединение государственного и обществен­ного начал.

В Российской Федерации термин "местное самоуп­равление" закреплен на конституционном уровне. В соот­ветствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправ­ление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Базо­выми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собствен­ность. С юридической точки зрения данное понятие объе­диняет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в ка­честве объекта — вопросы местного значения и муни­ципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муници­пальной собственности.

Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовла­стие реализуется гражданами России как непосред­ственно, так и через формируемые органы государ­ственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление органически входит в систему конституционного строя Российского госу­дарства, будучи одной из форм народовластия. Общее, что объединяет их с государственными органами, — это выборы в соответствии с избирательными закона­ми. Согласно Федеральному закону "Об основных гаран­тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" они наделе­ны определенными правами, могут принимать правовые акты, обязательные для всех юридических и физичес­ких лиц на территории соответствующего муниципаль­ного образования.

В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения вопросов общественной жизни, напря­мую не связанных с общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т. е. имеющими значение прежде всего для населения соот­ветствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому мест­ное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населе­нием формах.

Органы местного самоуправления в отличие от ор­ганов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государ­ства, т. е. не подчиняются им непосредственно. Право­вые, организационные отношения осуществляются в рам­ках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Закрепленный Конституцией РФ подход к трактов­ке местного самоуправления нашел развитие в законо­дательных и иных нормативных актах субъектов РФ. Кон­ституции, уставы и законы республик, краев, облас­тей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержат самые разные определе­ния поднятия "местное самоуправление". В одних случаях оно выделяется в качестве самостоятельного институ­та управления, в других — объединяется по функциям и полномочиям с местными органами государственной власти.

Полагаем, что при разработке законодательных ак­тов о местном самоуправлении в них необязательно вклю­чение понятий о местном самоуправлении. Тем более что, как говорили римские юристы, "всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется не много слу­чаев, когда оно не может быть опровергнуто". В то же время определение понятия "местное самоуправление" вполне возможно и необходимо в юридической, публи­цистической, политической литературе, в научных тру­дах, концепциях законов.

Исследование нормотворческой деятельности сви­детельствует, что единой тенденции включения опреде­ления понятия местного самоуправления в законодательные акты не наблюдается. Каждый субъект РФ действу­ет исходя из собственных соображений.

Так, Устав Тульской области "в ст. 70 определяет местное самоуправление как "право и действительную способность граждан, проживающих на территории мес­тного самоуправления, управлять под свою ответствен­ность и на благо населения общественными делами мес­тного значения, государственными делами, переданны­ми в соответствии с законами области, договорами и соглашениями, и контролировать их".

В Уставе Пермской области, принятом Законода­тельным собранием этой области 6 ноября 1994 г., в ст. 38 зафиксировано, что местное самоуправление — это са­мостоятельное и под свою ответственность решение на­селением вопросов местного значения.

Закон Чувашской Республики от 19 ноября 1993 г. "Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике" определяет местное самоуправ­ление как "самоорганизацию граждан для решения не­посредственно или через систему государственных орга­нов вопросов, касающихся данной территории и ее на­селения, исходя из местных и государственных интересов, на основе Конституции Чувашской Республики".

Аналогичные понятия содержат уставы Свердлов­ской области (ст. 89), Ставропольского края (ст. 73).

Конституция Республики Дагестан (ст. 123), уставы Новгородской и Ленинградской областей дополняют к это­му конституционное положение о владении, пользова­нии и распоряжении муниципальной собственностью. В Уставе Курганской области, законах о местном само­управлении Московской и Ленинградской областей от­сутствует определение понятия местного самоуправле­ния. Нет его и в Законе Ярославской области от 26 июля 1994 г. "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Ярославской области".

Некоторые авторы считают, что местное самоуп­равление строится на основе сочетания территориаль­ного, производственного и демографического факторов. Совокупность трудовых коллективов местных произ­водственных единиц представляет собой местное самоуправление трудящихся. Местным самоуправлением можно назвать объединение местного самоуправления трудящихся с гражданами, не участвующими в мест­ном производстве, но обладающими правами в форми­ровании органов местного самоуправления. Вся эта совокупность неразрывно связана с обществом и государ­ством.

Основу местного самоуправления, по общеприня­тому мнению, составляют: человек, местное производ­ство и свободная деятельность граждан по его созда­нию; объединение граждан по интересам для совместной деятельности; муниципальная, общинная собственность или собственность трудовых коллективов; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из соб­ственных источников доходов и частично из государственных дотаций; совместные действия граждан и государственных органов в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления; участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения; вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством; функции и полномочия местного самоуправления; Действие самоуправления на основе законов и подзаконных актов; зависимость местного самоуправления от общества и государства.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из ос­нов конституционного строя, поскольку оно закреп­ляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

Речь идет о следующих конституционных положе­ниях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:

• признание и гарантированность местного самоуп­равления в Российской Федерации;

• самостоятельность местного самоуправления в пре­делах его полномочий;

• организационная обособленность, отделенность ме­стного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• местное самоуправление — одна из форм осуще­ствления народовластия;

• признание и защищенность муниципальной соб­ственности, в том числе нахождение в этой собственно­сти земли и других природных ресурсов;

• обязанность органов местного самоуправления со­блюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуще­ствление местного самоуправления, установленное Кон­ституцией РФ, конкретизируется в Федеральном зако­не "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное само­управление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливает преде­лы его осуществления — городские, сельские поселе­ния и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямое волеизъяв­ление, выборные и другие органы местного самоуправления.

К формам прямого волеизъявления относятся:

• участие в муниципальных выборах;

• участие в местном референдуме;

• участие в собраниях (сходах) граждан;

• реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;

• реализация права на индивидуальные и коллек­тивные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

• участие в организации и деятельности террито­риального общественного самоуправления.

Под органами местного самоуправления понима­ются:

• выборные: представительный орган местного са­моуправления; глава муниципального образования; иные выборные должностные лица местного самоуправле­ния;

• иные органы и должностные лица местного само­управления, предусмотренные уставом муниципально­го образования.

Федеральный закон закрепляет равные права граж­дан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, националь­ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Это право включает в себя также:

• право избирать и быть избранным в органы мест­ного самоуправления. Правовой основой реализации этого права являются федеральные законы от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции" и от 26 ноября 1996 г. с изменениями и дополне­ниями от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституци­онных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а также законы субъектов РФ о выборах;

• равный доступ к муниципальной службе. Общие принципы организации муниципальной службы и осно­вы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации регулируются Федеральным за­коном от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

• право обращаться в органы и к должностным ли­цам местного самоуправления. В целях реализации дан­ного права Закон устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной ин­формации о деятельности органов местного самоуправ­ления. Это право конкретизируется в региональном за­конодательстве. Так, Устав Кемеровской области от 9 ап­реля 1997 г., закрепляя в ст. 64 право граждан области на осуществление местного самоуправления, включает в него:

• право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

• право избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления;

• право отзывать избранных представителей;

• право состоять на муниципальной службе;

• право получения информации о деятельности ор­ганов местного самоуправления;

• судебную защиту права на участие в местном са­моуправлении.

3. Под местным самоуправлением понимается так­же самостоятельная деятельность населения по ре­шению вопросов местного значения. Именно такое по­нимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Кон­ституция не определяет конкретный перечень этих воп­росов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управ­ляют муниципальной собственностью, формируют, ут­верждают и исполняют местный бюджет, устанавлива­ют местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Впервые на федеральном уровне конкретный пере­чень вопросов местного значения установлен Федераль­ным законом "Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что Закон оставляет этот пе­речень открытым, предоставляя муниципальным обра­зованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения за­конами субъектов РФ, а также вопросы, не исключен­ные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона к воп­росам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муници­пальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муници­пальных учреждений здравоохранения, обеспечение са­нитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и со­держание муниципальных органов охраны общественно­го порядка, осуществление контроля за их деятельнос­тью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на террито­рии муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространен­ных полезных ископаемых, а также недр для строи­тельства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муници­пальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и кана­лизации;

14) организация снабжения населения и муниципаль­ных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и со­держание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории му­ниципального образования;

17) организация утилизации и переработки быто­вых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания насе­ления и муниципальных учреждений, обеспечение на­селения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения ус­лугами торговли, общественного питания и бытового об­служивания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) охрана памятников истории и культуры, нахо­дящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной ин­формационной службы;

25) создание условий для деятельности средств мас­совой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической куль­туры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в. охране окружающей среды на терри­тории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципаль­ной пожарной службы.

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выра­жение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные кана­лы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

• Население осуществляет свое право на местное само­управление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о са­мостоятельной разновидности власти народа, осуществ­ляемой на местном уровне, т.е. о местной или муници­пальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным террито­риальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельс­ких поселениях и на других территориях муниципаль­ных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности мест­ного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в со­ответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муници­пального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется так­же в обязанности для исполнения всеми расположенны­ми на территории муниципального образования пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органа­ми местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выра­жается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми облада­ют органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органа­ми государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет от­ветственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Исходя из сказанного можно дать общее определе­ние местного самоуправления. При этом следует отме­тить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления. Поэтому будем ориентироваться на по­нятие местного самоуправления, как оно зафиксирова­но в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под мест­ным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и уп­равлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., под местным самоуправлением понимает систе­му организации деятельности населения (местных тер­риториальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значе­ния в соответствии с законами государства.

Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в Феде­ральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации", который под местным самоуправле­нием понимает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответ­ственность деятельность населения по решению не­посредственно или через органы местного самоуправ­ления вопросов местного значения, исходя из интере­сов населения, его исторических и иных местных традиций.

Указанные аспекты проявления местного самоуп­равления в той или иной степени, с большей или мень­шей полнотой исследуются в работах российских уче­ных, поэтому, не претендуя на окончательное определе­ние сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной по­зиции, можно сделать вывод о том, что местное само­управление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского об­щества, обеспечивает самостоятельное решение на­селением вопросов местного значения, владения, пользо­вания и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строи­тельства и осуществляется в формах непосредствен­ной и представительной демократии.

Дополнительные аргументы для подобного выво­да и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ ос­новных теорий (концепций) местного самоуправле­ния, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуп­равления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли се­годня "делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное".

Развитие местного самоуправления принято связывать с крушением абсолютизма и развитием федеральных и конституционных идей.

Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учи­тывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.

Достаточно точно подметил в свое время Н. И. Ла­заревский, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из призна­ков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям.

В основе современных взглядов на местное самоуп­равление лежат многие теоретические положения, выд­винутые в трудах отечественных и зарубежных право­ведов XIX—XX вв.

Среди зарубежных ученых большой вклад в разви­тие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.

Теории о местном самоуправлении в России появ­ляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, пред­полагающее относительную децентрализацию и авто­номию, стало предметом внимания различных полити­ческих сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII—XIX вв.

Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чиче­рин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хо­зяйственная и общественная теории самоуправления; са­моуправляющая единица как юридическое лицо; поли­тические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего све­дения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; полити­ческая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория сво­бодной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое об­щинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Творил свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключает­ся в обосновании необходимости ограничения вмешатель­ства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конститу­ции 1831 г., например, наряду с законодательной, испол­нительной и судебной властями признавалась особая "об­щинная" власть.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообще­ствами. Эта теория выдвигала в качестве признаков са­моуправления не государственный, а хозяйственный ха­рактер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу са­мому ведать своими общественными интересами без ка­кого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные пра­ва общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затрудни­тельным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова, В. Н. .Пешкова, которые исходи­ли из права местных учреждений самостоятельно за­ниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Государственная теория самоуправления разрабо­тана немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гейстом. Главная ее суть в том, что самоуправление рас­сматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако оно осуще­ствляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. Подчеркивался его государ­ственный характер.

В рамках этой теории принято выделять два основ­ных направления — политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штей­ном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуп­равление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости дол­жностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятель­ность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а яв­ляются органами местного сообщества, на которые госу­дарство возлагает осуществление определенных полно­мочий государственного управления. Штейн рассматри­вал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х гг. XIX в. Ее сто­ронники В. П. Безобразов и А. Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о его негосударственном характере.

Теория дуализма местного самоуправления исхо­дит из двойственного характера муниципальной деятель­ности — самостоятельное решение местных дел и осу­ществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пре­делы местных вопросов и должны действовать как инст­румент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является ока­зание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться ак­туальными общественная и государственная теории, ко­торые в различных вариациях используются российски­ми учеными при исследовании проблем местного само­управления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Консти­туции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сто­ронникам общественной теории и норма ст. 12 Конститу­ции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

Вместе с тем жесткое отделение одного вида вла­сти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами — победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные со­циально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подхо­ды к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, соци­ал-демократических, марксистских и других теори­ях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распрос­транение в виде идей неолиберализма, неоконсерва­тизма, постсоциализма и т. д.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующе­го ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим по­ложением: местное самоуправление, являясь самосто­ятельным институтом гражданского общества, важней­шим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами ре­шает вопросы местного значения, обеспечивает учас­тие населения в государственном и муниципальном стро­ительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обес­печенности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельс­ких поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, нацио­нальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. На­пример, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления — как составной части системы госу­дарственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации''.

Мы считаем, что подобное однозначное огосудар­ствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации та­кого социального института, как местное самоуправле­ние. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому считаем необходи­мым обозначить более рациональные и более адекват­но отражающие сложившиеся реалии подходы к опре­делению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассмат­ривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные призна­ки государственных, так и общественных институтов. Об­щественно-государственный характер института мест­ного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механиз­ме взаимодействия гражданского общества и государ­ства. Это и есть главная и основная роль местного само­управления в судьбе любого государства.

Для понимания местного самоуправления необходи­мо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулиру­ются только основные, принципиальные вопросы орга­низации и деятельности местного самоуправления; кон­кретное их регулирование осуществляется в конститу­циях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Фе­дерации", в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закреп­ляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государ­ственные гарантии его осуществления; общие прин­ципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации:

• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

• организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной

• материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

• территориальная организация;

• многообразие форм осуществления местного са­моуправления;

• выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;

• законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

• ответственность органов и должностных лиц мест­ного самоуправления перед населением;

• гарантии местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• гласность деятельности местного самоуправления;

• учет интересов населения;

• использование исторических и иных местных тра­диций и обычаев.

Принципы местного самоуправления, определенные федеральным законодательством, получают свое разви­тие и конкретизацию в региональном законодательстве. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Респуб­лики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (ст. 8) в числе ос­новных принципов местного самоуправления называет следующие:

• народовластие;

• законность;

• выборность представительного органа местного самоуправления, его подконтрольность и подотчетность избирателям;

• самостоятельность и независимость органов мест­ного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;

• разделение полномочий представительных и испол­нительных органов местного самоуправления, а также ор­ганов территориального общественного самоуправления;

• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;

• обеспечение защиты прав, свобод и законных ин­тересов граждан, социальной справедливости;

• обязательность решений органов местного само­управления, принятых в пределах установленных зако­ном полномочий;

• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принима­емые решения;

• экономическая и финансовая самостоятельность ад­министративно-территориальных единиц;

• государственная гарантия местного самоуправле­ния;

• реальная управляемость территорий;

• сочетание коллегиальности и единоначалия;

• взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объедине­ниями;

• гласность и учет общественного мнения.

Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов РФ.

Каждый из названных принципов имеет самостоя­тельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную си­стему принципов, т.е. основополагающих идей, исход­ных начал, в соответствии с которыми строятся орга­низация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.

С принципами тесно связаны задачи и функции ме­стного самоуправления.

Среди задач, стоящих перед местным самоуправле­нием, можно выделить следующие:

• укрепление основ конституционного строя;

• обеспечение реализации права граждан Россий­ской Федерации на местное самоуправление;

• создание условий для обеспечения жизненно важ­ных потребностей и законных интересов населения;

• проведение необходимых мер по социальной за­щите населения;

• подготовка и воспитание кадров для муниципаль­ных органов.

Исходя из задач строятся функции местного само­управления, под которыми понимаются основные направ­ления муниципальной деятельности. В их числе:

• обеспечение участия населения в решении вопро­сов местного значения;

• управление муниципальной собственностью и фи­нансовыми средствами;

• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

• обеспечение жизненно важных потребностей на­селения;

• охрана общественного порядка;

• защита прав и законных интересов местного само­управления.

Правовое выражение функций местного самоуправ­ления осуществляется в предметах его ведения, кото­рые включают в себя вопросы местного значения и от­дельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о сле­дующих основных направлениях муниципальной деятель­ности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное раз­витие; землепользование и использование других при­родных ресурсов; социально-бытовое обслуживание на­селения; территориальное развитие; обеспечение обще­ственного порядка.