1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика

Становление и развитие местного самоуправления в России является предметом специального исследова­ния. Юридическая наука рассматривает эти вопросы в курсах "Всеобщая история государства и права" и "Ис­тория государства и права России".

Местное самоуправление, как самостоятельное яв­ление общественной жизни и институт гражданского об­щества зародилось в глубокой древности. Оно существо­вало как общинное самоуправление еще до государ­ственно-организационного общества, прошло этапы античного мира, Средних веков и Нового времени. Начи­ная с конца XVIII в., и особенно в XIX в., местное само­управление становится постоянным объектом теорети­ческого научного осмысления, активно используется при проведении политических, административных и право­вых реформ.

Оптимизация деятельности органов местного само­управления является важным направлением развития со­временной российской государственности. Идет поиск форм государственного правления и устройства, кото­рые бы воплощали и совмещали в себе принципы централизма и местного самоуправления. Возможные моде­ли искали до последнего времени преимущественно на Западе. Наш язык уже перенасыщен иноязычной термино­логией: мэры, мэрии, префектуры, департаменты и т. п.

Весь ход событий свидетельствовал о попытке прижи­вить западную модель управления или, по меньшей мере, ее отдельные атрибуты к тому устройству влас­ти, которое к настоящему времени изжило себя, — Со­ветам народных депутатов.

Между тем в тени остается тот факт, что в России в течение столетий эффективно действовали разнооб­разные системы местного самоуправления, в том чис­ле в такой форме, как земство, которое отразило спе­цифику российской действительности. Оно появилось в период гигантского общественно-политического перело­ма, в условиях, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Шаг в сторону буржуаз­ной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой системы местного самоуправле­ния, ее децентрализацию.

Говоря языком либеральной публицистики прошлого века, земства стали "цитаделью оппозиции, колыбелью конституции, плацдармом парламентаризма", а земское либеральное движение сыграло не последнюю роль в русском освободительном движении. И это при том, что земства юридически не были наделены политическими функциями.

В последние годы в России стал возрождаться ин­терес к земской системе самоуправления. В ряде изда­ний были опубликованы обращения с призывом созвать Съезд народов России, восстановить земское движе­ние, организовать земства и землячества, объединив их в Земский собор. Некоторые публицисты и обще­ственные деятели, например А. Солженицын, счита­ют, что это даст возможность объединиться, использо­вать свои способности, волю и образование для борьбы с чужими и чуждыми идеями, найти свой, русский, путь в истории. Вместе с тем земство было не настолько совершенным явлением, чтобы просто вернуться к нему. Задача настоящего параграфа — показать позитивные и негативные черты истории и предыстории местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Византийский историк VI в. Прокопий Кесарийский отметил: "Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен живут в демократии, и потому у них счастье и несчастье в жизни счита­ется делом общим". Коллективистские отношения чле­нов первых общин, коллективная собственность на сред­ства  производства,  жилище  и добываемую  пищу формировали уклад их жизни, определенные нормы самоуправления. В этих условиях субъектом местного самоуправления выступали род и племя. По своему характеру это было общинное самоуправление, основой которого были  производственный и территориальный факторы. Раскрывая производственно-территориальный характер общин, Б. Н. Чичерин подчеркивал их корпоративную сущность, указывал, что, с одной стороны, существовали территориальные общины — концы, ули­цы, с другой — сословные союзы: ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества".

В Древней Руси (дохристианский период) определи­лись общие контуры местного самоуправления, его ос­новы, формы, признаки, некоторые параметры взаимо­отношений с центральной властью (старшие города, кня­зья). Применительно к данному периоду Н. В. Постовой определяет местное самоуправление как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц, зависимости от решении центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятель­ности в решении задач местного значения.

Согласно теории "неолитической революции" — одной из концепций происхождения и сущности госу­дарства и права — самоуправление уже в первобыт­ные времена стало приобретать иерархический струк­турированный характер. Значительные изменения в политической и социально-экономической сферах при­вели к организационному формированию таких ин­ститутов самоуправления, как вождь, совет старей­шин, вече. Территориальной основой самоуправления являлась преимущественно вервь — сельская общи­на, о которой упоминает Русская Правда — древней­ший памятник права.

Русские летописи отмечают традиции вечевых со­браний в древнейших городах. Так, в "Повести времен­ных лет" указывалось, что восточные славяне сохрани­ли одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления — избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города — князя. С особым вниманием описали механизм функционирования веча авторы Новгородского "Начального свода".

Русский вечевой строй для многих представителей русской интеллигенции второй половины XIX в. был иде­алом демократии. Так, русский поэт середины XIX в. А. К. Толстой, автор известного романса "Средь шумно­го бала", иронизируя над современниками, писал: "Но до здравого русского вече вам еще, государи, далече".

Именно в верховном органе власти — вече, в кото­ром на равных основаниях участвовали все свободные жители города, нашел выражение демократизм Новго­родской республики. Все существовавшие тогда органы — посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет — наделялись полномочиями по решению веча, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча. Жители города были политически активны и реально причастны к управле­нию. Сохранение древнего вечевого строя, институтов народного самоуправления даже и при том искажении их существа, которое явилось следствием феодальных порядков, и утверждение фактического господства боярско-купеческой верхушки, — справедливо подчерки­вает О. В. Мартышин, — содействовало высокому разви­тию материальной, духовной и политической культур, воспитывало чувство свободолюбия и гражданственнос­ти и представляет собой неоценимый вклад Новгородс­кой земли в историю государства и права нашей страны.

Вечевая структура соответствовала структуре ад­министративно-территориального деления и находилась в определенной соподчиненности. Каждый край русской земли, по выражению И. Д. Беляева, был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоявшим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром.

Раскрывая вопрос о соотношении местного самоуп­равления с государством в тот период, В. П. Безобразов обращал внимание на то, что местное общинное само­управление можно рассматривать в совокупности с об­щим организмом всего государственного механизма уп­равления, в состав которого оно входило как органичес­кая часть единого целого.

Другой исследователь, К. С. Аксаков, указывает на то, что "община соблюдала себя, не смешивалась с го­сударством, хотя признавала его необходимость".

Итак, X—XII вв. характерны дальнейшим станов­лением институтов городского самоуправления. Наибо­лее развитой формой городского самоуправления в Рос­сии стало корпоративное (сословное) самоуправление. Оно являлось вольностью, которой пользовались в этот период преимущественно купеческие и ремесленные организации. В Новгороде возникла одна из первых ку­печеских организаций в Европе. Купеческие гильдии в силу большого количества городов в Древней Руси (а их в домонгольской Руси насчитывалось более 300) пред­ставляли собой мощную силу в истории самоуправления. Гильдии были замкнутыми организациями, основу их де­ятельности определяли уставы. Устав Ивановской орга­низации (Новгородское купечество) провозглашал ее независимость в решении собственных дел от боярства, возглавляемого посадником. Купеческие гильдии сохра­няли свою внутреннюю автономию.

В качестве субъекта городского самоуправления формируется объединенная торгово-промышленная ари­стократия. Согласно договору князя с городом за послед­ним сохранялось право использовать эталоны торговых мер и весов, городу передавались полномочия взимать отдельные пошлины. За представителями городского торгово-ремесленного населения закреплялось право на уча­стие в управлении двумя новгородскими церквями как хозяйственными и политическими учреждениями. Должностными лицами самоуправления были сотские — ру­ководители городских организаций ремесленников, мел­ких торговцев и земледельцев; старосты — руководители купеческих организаций. Наряду с купеческими гиль­диями возникали ремесленные организации. В наиболее завершенном виде вече, посадник, тысяцкий, сотские, старосты как субъекты самоуправления оформились в Новгороде и Пскове. В условиях феодальной раздроб­ленности институты самоуправления трансформирова­лись в государственные органы аристократической бо­ярской республики.

Крестьянское самоуправление постепенно приоб­рело сословный характер. По мнению В. О. Ключевского, оно, в основном, развивалось как "мир" ("крестьянский мир"). Система крестьянского самоуправления включала собрание (сход), в компетенцию которого входило ре­шение вопросов о податях и повинностях, выборы ста­росты. Староста как главное должностное лицо развер­тывал подати и повинности по крестьянским домам, раз­давал по приговору схода пустые участки новым поселенцам, помогая им также в получении льгот, со­бирал арендную плату, отстаивал в суде мирскую зем­лю от захватов и притязаний и интересы общества в целом.

После ликвидации ордынского ига на Руси (1480 г.) происходило усиление центральной государственной власти. Российская государственность в этот период опреде­ляется как сословно-представительная монархия. Важ­ное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному вы­ражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная полити­ческая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство". По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, зе­мель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских со­борах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ве­дающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Зем­ской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми мест­ными делами.

Положение верховной власти оставалось незыбле­мым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от истори­ческих условий, положения сословий. Зачастую в исто­рии России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тес­ным образом связано с уездами (провинциями) как час­тями административно-территориального деления. Сле­дует отметить неравенство уездов и их различные наи­менования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь обла­стями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные еди­ницы — станы, трети, четверти.

Местное самоуправление приобрело новое значение в период становления и развития Русского централи­зованного государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой острой политичес­кой борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

Правовую основу самоуправления определили губ­ная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" «лучшие» люди с конца XV в. стали привлекаться к осу­ществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, за­претив должностным лицам местной, администрации (на­местникам и волостелям) вершить суд без выборных пред­ставителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важ­ных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

Эта функция возлагалась на сотских, которых изби­рало население административно-территориальных единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост".

Широкое распространение губных органов зафик­сировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Су­дебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и бла­гонадежность. Должностные лица в органы земского са­моуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Собор­ном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как мини­мум в 160 городах России (без учета Украины и Сиби­ри), а к середине XVII в. — в 226 городах.

Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот от­дельным административно-территориальным единицам.

Губные и земские избы являлись зачаточными фор­мами местного территориального самоуправления. Ха­рактерно формальное сходство с аналогичными процес­сами в европейских странах, где "вольные права" горо­дам жаловались властью монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная ха­рактеристика полицейских и судебных функций.

Новоторговый устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил купечеству и торговым людям право изби­рать из своей среды "гостя с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом на­казания они должны были следить за соблюдением зако­нов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция вое­вод — основных должностных лиц царской администра­ции — в отношении торговых людей.

Дальнейшее оформление торгово-ремесленного и промышленного населения" страны в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра I. В 1699 г. была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населе­нием, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

Более крупный прорыв был осуществлен реформой городского самоуправления 1718—1724 гг. В соответствии с ней были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы — города. Городское сообщество было формально призна­но субъектом местного самоуправления. Как общегород­ские органы магистраты должны были заниматься уст­ройством школ, сиротских и смирительных домов, гос­питалей и бирж, благоустройством города, оберегать город от пожаров, пристраивать "гуляк и нищих", осуществлять государственные сборы и контролировать уп­лату пошлин, рассматривать менее значительные граж­данские и уголовные дела. В 1734 г. города получили реальные возможности добиться для горожан финансо­во-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Формирование сословных (прежде всего дворянских и городских) органов местного самоуправления во вто­рой половине XVIII в. проходило в обстановке подго­товки и обсуждения многочисленных проектов государственного переустройства. Среди них — "Представление учреждений законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" профессора Москов­ского университета С. Е. Десницкого (1768). Необходимо отметить его вклад в развитие муниципальной теории: была сделана попытка определить функциональное со­держание и компетенцию местного самоуправления. Среди субъектов местного самоуправления особая роль отво­дилась купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям университетов и разных корпусов, училищ, науки и художеств".

Раскрывая соотношение самоуправления и государ­ства в период 1497—1785 гг., исследователи отмечают, что оно не имело устойчивого характера, так как от­сутствовала собственная четкая модель построения общества и управления им. Центральная власть мало уде­ляла внимания восстановлению былой мощи земщины.

"Государственные деятели, — отмечает Э. Н. Берендтс, — слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, ког­да государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механическо­го административного подразделения, а значение жи­вого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет осно­вано на участии в управлении не искусственно со­зданных групп местного населения, а опять-таки жиз­ненных организмов, члены которых связаны прочно об­щностью экономических, духовных и нравственных интересов".

Местное самоуправление все больше формируется сверху. Централизованная политика осуществлялась че­рез Земский собор, впервые созванный в 1549 г. В него входили Боярская дума, Освященный собор — предста­вители высшего духовенства, дворянства, купечества, верхушка посада, т. е. представители местной власти вхо­дили в центральное учреждение. Идея централизации государства, поддержанная Земским, а затем Стоглавым собором (Собор Русской церкви), была закреплена в Судебнике 1550 г. Тем самым начался процесс усиления государственной власти и ослабления власти местной.

Значительный ущерб местному самоуправлению на­несла опричнина, введенная Иваном Грозным в 1565 г. Это был период дезорганизации управления, уничтоже­ния самостоятельности и инициативы граждан в реше­нии местных дел.

В период "великой смуты" именно городские и сель­ские общины сыграли решающую роль в освобождении земли Русской от самозванцев. Неслужилые люди, ото­двинутые прежней централизацией на задний план, те­перь опять выступили вперед и приняли непосредствен­ное участие в делах государственного управления; го­лос общества снова занял свое место в общем деле государства. "С 1613 г., во всепродолжение царствова­ния Михаила Федоровича, — пишет И. Д. Беляев, — все важные государственные дела решались по указу госу­дарства и по соборному приговору, так что власть госуда­ря стояла рядом с властью общества, с властью всей Рус­ской земли, почти постоянно присутствовавшей на земс­ких соборах в Москве в лице своих выборных людей".

В последующем, при царствовании Петра I, наблю­дается подчинение местного самоуправления админист­рации, что вновь привело к разрыву государства и об­щества, самоуправленческие начала были удалены от государственных дел. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая в 1720 г., возобновить взаимодействие го­сударства и местного самоуправления.

Какого-либо системного нормативного акта, регу­лирующего местное самоуправление, в тот период из­дано не было. И только в конце XVIII в. местное само­управление впервые получило свое закрепление в специ­альном законодательстве.

Правовую основу развития дворянского и городско­го самоуправления определили "Грамота на права воль­ности и преимущества благородного российского дворянства" и "Грамота на права и выгоды городам Россий­ской империи", изданные указами Екатерины II в 1785 г. Представительным органом дворянского самоуправления, стало Собрание. В его состав входили все дворяне, имев­шие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года; их кандидатуры подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или пред­ставителем царской власти в губернии при избрании гу­бернского предводителя дворянства. Дворяне получили право обсуждать и давать представления по "вопросам общественной пользы" местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собра­ние также избирало заседателей в сословные суды гу­берний и полицейских должностных лиц земской поли­ции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились исходя из принципа административного контроля со стороны госу­дарства за организацией и деятельностью органов дво­рянского самоуправления.

Жалованная грамота городам определяла основным субъектом городского самоуправления городское собра­ние — "общество градское", в состав которого входили городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения наи­более важных предложений, связанных с развитием го­рода и направлениями деятельности губернской админи­страции.

Текущие вопросы жизни города решали выборные органы городского самоуправления: городская общая дума и городская шестигласная дума. В состав городской об­щей думы входили представители всех шести "разрядов" городского населения (настоящие обыватели; гиль­дии; цехи; иногородние и иностранные гости — купцы; именитые граждане; посадские). Общая городская дума являлась представительным органом. Исполнительно-распорядительные функции передавались избираемой общей городской думой шестигласной городской думе. Из­бирательная система учитывала не только сословную структуру города, но и имущественный ценз. Существен­но ограничивались права малоимущих.

Компетенция городского самоуправления определя­лась решением вопросов местного значения, в том числе: наблюдение за прочностью публичных городских зданий и построение всего того, что необходимо горожанам, в том числе торговых площадей, пристаней, амбаров, ма­газинов; развитие системы общественного призрения; де­ятельность по увеличению источников местных доходов; обеспечение жителей города необходимыми средствами для "прокормления и содержания"; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями, сохранение между жителями города "мира, тишины и доброго со­гласия"; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

Жалованная грамота городам предоставляла опреде­ленные гарантии деятельности органам местного самоуп­равления. В частности, так же, как дворянское собрание, городское собрание, как было указано Екатериной II, "на суд, да не предстанет, но да защищается своим стряп­чим". Жалобы на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы подавались в губернский магистрат. Государство выступало арбитром в разреше­нии конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

В целом в XVIII в. была подготовлена основа для развития российского местного самоуправления во вто­рой половине XIX в.

5 апреля 1797 г. была проведена первая крупная крестьянская реформа, которая привела к созданию но­вого органа самоуправления на территории учреждае­мых волостей — приказа. В его состав вошли избранные на волостных сходах приказной староста и писарь. В отдельных деревнях и селах избирались общинные стар­шины и десятские. В компетенцию названных должност­ных лиц входило выполнение полицейских, финансовых и судебных (по незначительным делам) функций.

Учреждением об управлении государственными имуществами от 30 апреля 1838 г. была проведена реоргани­зация, в результате которой основными субъектами кре­стьянского самоуправления стали волостной сход, воло­стное правление и волостная расправа. Это позволило более строго дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. Одновременно с этим уч­реждался такой субъект, как сельское общество. Оно создавалось в каждом большом казенном селении и было правомочно решать широкий круг вопросов местного значения, в том числе: "народоисчисление", контроль за делами веры, охрану общественного порядка, безопас­ность лиц и имуществ, паспортный контроль, врачеб­ное благоустройство, народное продовольствие, проти­вопожарные мероприятия, управление хозяйством сель­ских обществ, сбор податей, выполнение повинностей. Сельское общество избирало должностных лиц сель­ского самоуправления — старшин, сотских, десятских, смотрителей магазинов, сборщиков податей, а также сельскую расправу.

Ко второй половине XIX в. Россия имела доста­точно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60—70-х гг. XIX в. Местное самоуправ­ление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных вы­борных учреждений.

Получившее силу закона Положение о земских гу­бернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, кото­рая шла тогда между старыми и новыми силами рос­сийского общества. Правительство всегда держало зем­ства на почтительном расстоянии от политической вла­сти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к об­щественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. ис­ходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государ­ственно-властные полномочия земских учреждений. Вме­сте с тем, поскольку в их задачу входило решение воп­росов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постанов­ления, облагать его сборами. Но для эффективного осу­ществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадле­жал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земс­ких средств, она не подчинялась земствам, которые мог­ли осуществлять меры принуждения только через по­лицию, одновременно решавшую вопрос о целесообраз­ности таких мер.

Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государствен­ного  управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними. Вероятно, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы.

Как показывает история, земства оказались весьма жизнеспособными. В 1865 г. они начали свою деятель­ность в 19 губерниях, в 1866 — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, в их орбиту было вовлечено 110 млн. рос­сиян.

В систему земских учреждений входили: избира­тельные съезды (их задачей было раз в три года опре­делять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнитель­ные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяй­ственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей.

Губернские и уездные управы в период между сес­сиями собраний управляли имуществом земства и "во­обще хозяйством губернии или уезда", руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. За­конодательство предусматривало перечень обязаннос­тей управ, в том числе их ежегодный отчет перед со­бранием.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3—6 человек). Ос­новную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие (медики, учителя, агрономы, стати­стики и т. д.). Для контроля за особо важными направле­ниями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные, а также наемные служащие…

Доходы земских учреждений состояли из губернско­го земского сбора, являвшегося, по сути, местным госу­дарственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определен­ную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих пря­мому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения.

В гражданско-правовых отношениях земские учреж­дения пользовались правами юридических лиц.

Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Предусматривался судеб­ный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности пред­седатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий сенат. Нередко он становился на сторону земских учреждений.

Земские учреждения создавались как хозяйствен­ные. Однако многие современники рассматривали их как основу будущего политического устройства страны, ви­дели в них возвращение к традициям русской соборнос­ти и рассматривали как первый шаг к российской кон­ституции.

В земской системе не было центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещатель­ным голосом при императоре.

Правительственные притеснения порождали оппо­зиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли — земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.

Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образова­ния, народной медицины, в обеспечении народного про­довольствия, в деле страхования от пожаров, агроно­мии, ветеринарии, статистике. Они способствовали раз­витию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.

Медицина и образование были важнейшими функ­циями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых зем­ствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них име­ла солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А. П. Чехов стя­жал себе славу не только великого русского писателя, но и "земского доктора".

Земские врачи победили ряд опаснейших эпидеми­ческих заболеваний, что сказалось на уровне смертнос­ти: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 — 34, в 1897 — 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы по­вышения квалификации. Медицина проникла в кресть­янскую среду.

Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обу­чалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 их уже бы­ло 206.

Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости.

В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Го­родское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых админис­тративно-территориальных единиц — волостей.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным са­моуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управ­ления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопро­фессиональных и компетентных работников.

Таким образом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала развитая система самоуправления.

Органами губернского земства были губернское зем­ское собрание и губернская земская управа, срок пол­номочий которых был три года.

Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими со­браниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.

Губернская земская управа состояла из председате­ля и двух членов, избранных губернским земским собра­нием из числа гласных. Число членов с разрешения Ми­нистра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.

Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.

Уездное земское собрание состояло из земских глас­ных и членов по должности — председатель управления государственным имуществом, городской голова уездно­го города и др. Председательствовал на собрании уезд­ный предводитель дворянства.

Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Чле­ны управы утверждались губернатором, а председатель управы — Министром внутренних дел.

Органами городского самоуправления были город­ская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.

В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от ду­ховного ведомства.

Городская управа являлась исполнительным орга­ном городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской вправе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.

Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель гу­бернской земской управы и городские головы губерн­ских и областных городов утверждались по представле­нию губернатора Министром внутренних дел.

Административный надзор за органами самоуправ­ления осуществлялся губернским по земельным и город­ским делам Присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губерн­ского дворянства, вице-губернатор, управляющий ка­зенной палатой, прокурор окружного суда, председа­тель губернской земской управы, городской голова гу­бернского города, один гласный от губернского земского собрания.

В волостях и отдельных сельских поселениях созда­вались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.

Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волост­ной писарь, а также сотские, десятские и другие долж­ностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, которые изби­рались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должност­ные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйствен­ные и общие вопросы.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.

Волостной старшина являлся как бы исполнитель­ным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следова­телей, местной полиции.

Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались долж­ностные лица — сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались дру­гие хозяйственные вопросы.

Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные По­ложением от 12 июля 1889 г. Они обладали администра­тивными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внут­ренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уезд­ные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.

Новые шаги по реформированию местного самоуп­равления были предприняты Временным правитель­ством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.

После победы Октябрьской революции были обра­зованы новые органы власти — Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государ­ственной власти. Хотя в первые месяцы после револю­ции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структу­ре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конститу­ция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Сове­тов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов госу­дарственной власти включала в себя областные, губерн­ские (окружные), уездные (районные) и волостные съез­ды Советов, городские и сельские Советы и их испол­нительные комитеты.

Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Призывы некоторых общественных деятелей к возрож­дению земских учреждений чуть ли не в прежнем виде — не более чем популистский прием. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действова­ли в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были "увенчаны" высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их де­ятельность; ограниченность земств проявлялась в систе­ме выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выбо­ры, которые отдавали предпочтение крупным земле­дельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие воп­росы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

Задача науки — поставить на службу современнос­ти все лучшее из земского опыта — принципы самоуправления и самофинансирования, организацию системы народного образования, здравоохранения и статистики.

Необходимо глубокое творческое переосмысление прежнего российского опыта и критический пересмотр того, что дошло до наших дней. Синтез лучшего, что было в прошлом и имеется в настоящем, может дать жизнеспособную систему местного самоуправления. Пред­ставляет интерес проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного закреп­ления. То, что сегодня именуется предметами ведения местного самоуправления, в те времена обозначалось терминами "местные дела" или "местные нужды и пользы". Точное установление круга таких дел и опре­деление объема прав и обязанностей органов местного самоуправления было насущной задачей реформы в пе­риод ее подготовки и реализации. В самом общем виде местные дела характеризовались как разнородные ме­роприятия, вытекающие из местных нужд и потребностей, в правильном удовлетворении которых наиболее и прежде всего заинтересовано население. По мнению П. Н. Подлигайлова, местные интересы неуловимы для законодательной власти, которая никогда не сможет удов­летворить все местные нужды, совершенно различные в разных местностях и постоянно меняющиеся во времени.

Многие из ученых и практических работников того времени считали нежелательным подробное перечисле­ние дел, входящих в компетенцию органов самоуправ­ления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ог­раничению. Поэтому предлагалось указать в законе об­щие принципы самоуправления. Например, Петербург­ская городская дума в своих предложениях по проекту Городового Положения 1870 г. исходила из того, что го­родское общинное управление учреждается в целях удовлетворения всех потребностей городского населения и заведует городским имуществом, капиталами, сбора­ми и повинностями.

С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. По их мнению, оставить все без точно­го определения означало предоставить органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведом­ства городского управления целые категории дел. В ко­нечном счете победила данная позиция, и в окончатель­ном варианте Городового Положения 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно.

Сословность, корпоративно-групповая традиция в истории российского самоуправления оказали значитель­ное воздействие на трактовку местного самоуправления. Корпорация, традиционно выступавшая и как регуля­тор общественных отношений — в рамках купеческой гильдии, цеховой организации ремесленников, кресть­янской общины, дворянского собрания, и как механизм осуществления властных полномочий, в основном, деле­гированных государством, в конечном итоге сформиро­вала двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части вла­сти государственной. Первая тенденция имела глубокие корни в российской истории, обусловленные естествен­ным во многом характером местного самоуправления. Вторая тенденция усиливалась значительной ролью государства в истории страны и жизни общества. Не слу­чайно государственные теории местного самоуправле­ния получили значительное развитие в истории правовой мысли России. Развитие самоуправленческих начал трактовалось как естественная предпосылка совершен­ствования государственной власти. Государство рассмат­ривалось в качестве необходимого условия развития местного самоуправления.

Большой вклад в обсуждение проблем самоуправле­ния внесли российские мыслители, прежде всего право­веды, а также практики — государственные чиновники и общественные деятели — в процессе подготовки и реали­зации земской и городской реформ в 60—70-е гг. XIX в.

Земства внесли большой вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Со­зданные для выполнения земских повинностей и тем са­мым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь кос­венно связанные с реальными нуждами региона, они на­ходили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие кресть­янских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.

Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к учас­тию в местном самоуправлении, перенесение центра тя­жести в решении вопросов хозяйственного и культурно­го развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех эта­пах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений го­сударства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов зако­нов, которые доводились до общего сведения; проведе­ние выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения.

Из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать вы­воды, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации.

1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское.

2. Существование на местном уровне различных ви­дов самоуправления, в том числе производственное, ку­печеское, студенческое и др.

3. Функционирование (на определенных этапах ис­торического развития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне.

4. Оптимальное сочетание централизованного госу­дарственного управления с децентрализацией управле­ния на местах.

5. Ступенчатые структуры формирования органов местного самоуправления, которые включили в себя из­брание непосредственно населением в сочетании с пред­ставительством от других видов самоуправления.

6. Выполнение местными органами широкого круга полномочий.

7. Установление государственного контроля за дея­тельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

8. Тесная взаимосвязь реформ государственного уп­равления с проведением земских и городских реформ.

9. Зависимость местного самоуправления от госу­дарственной политики, в том числе от эффективности правового регулирования общественных отношений, воз­никающих на местном уровне.