§ 2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения

Местное самоуправление — многогранное, много­аспектное, многостороннее социальное явление.

Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму са­моорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения су­ществовало далеко не всегда. Если говорить о совре­менных принципах и формах самоорганизации местного самоуправления, то они, как справедливо отмечается в литературе, формировались в результате длитель­ного многовекового диалектического противостояния об­щества и государства, явились итогом политического отчуждения. Современные принципы и формы местно­го самоуправления — результат сложного процесса по­иска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Веро­ятно, исходя из этого современное местное самоуп­равление следует рассматривать как механизм взаимо­действия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соот­ветствующих интересов.

Распространено мнение, что местное самоуправле­ние явилось своеобразной побудительной силой, толч­ком к развитию государственности. В частности, иссле­дователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наиболь­шее развитие в США, подчеркивают то обстоятель­ство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обхо­дилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран. Д. Бурстин полагает, что именно долгий опыт американского самоуправления был одной из причин вой­ны за независимость.

Доминирующей чертой первобытного бытия и со­знания считается коллективизм, который выступает в качестве универсального принципа жизни и мировоз­зрения. "Человеку, жившему в условиях первобытного строя, — писал А. Ф. Лосев, — были понятными и наи­более близкими только общинно-родовые отношения. На основании этой понятной ему действительности он и рас­суждал о природе, обществе и обо всем мире... Вот по­чему небо, воздух, земля, море, подземный мир — вся природа представлялись ему не чем иным, как одной огромной родовой общиной, населенной существами че­ловеческого типа, находящимися в тех или иных род­ственных отношениях и воспроизводящими собой перво­бытный коллективизм первой в истории общественно-экономической формации".

Государство, когда оно проявляется, активно фор­мирует систему позитивного права, установленного в виде законов, административных распоряжений, судеб­ных прецедентов, санкционированных обычаев.

Государство возникает и конституируется как пред­ставительство общественных интересов, как сила, сто­ящая над обществом, но уже с самого начала оно выс­тупало как система организованного политического господства одних людей над другими, или, по терминологии марксизма-ленинизма, классового господства. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, фор­мы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные инте­ресы.

Проблема местного самоуправления, его место и роль в политической организации общества — один из сложнейших вопросов, которые на протяжении более ста лет занимают умы правоведов, государствоведов и политологов. Обсуждение этой проблемы как нельзя бо­лее ярко подтверждает сказанное в свое время Т. Гоббсом: "Я не сомневаюсь, что если бы истина, что три угла треугольника равны двум углам квадрата противо­речила чьему-либо праву на власть или интересам, то учение геометрии было бы оспорено и вытеснено сож­жением всех книг по геометрии". Это говорит о том, что политико-правовая наука своим критерием имеет не только объективную истину, а политическую составляющую. Отношение к политической и правовой докт­рине определяется соотношением политических и пра­вовых сил в данном государстве на конкретном этапе его развития, и прежде всего в политико-правовой док­трине получают выражение классовые интересы и ин­тересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период.

Однако наряду с классовыми интересами в поли­тико-правовой доктрине получают выражение представления об общечеловеческих ценностях, т. е. идеи о справедливости, общем благе и свободе. Общечеловеческие ценности и идеи выражены в тех учениях о праве, которые содержат идеи равенства людей перед законом, идеи прав и свобод человека, И с этими идея­ми связаны представления о необходимости подчине­ния государства праву.

Воплощение общечеловеческих ценностей в уче­ниях об обществе и государстве тесно связаны с про­блемой преодоления политического отчуждения, под ко­торым понимается превращение государства в организацию независимую от общества, чуждую обществу и господствующую над ним. Политическое отчуждение имеет различную форму и степени, вплоть до превра­щения относительной самостоятельности государства в абсолютную. Проблема политического отчуждения была поставлена в трудах Руссо, Гегеля, Маркса и других мыслителей.

Однако уже на ранних этапах истории проявляется стремление практически преодолеть политическое от­чуждение, выражавшееся в различных формах. Наибо­лее последовательный протест против политического от­чуждения выражен идеей отмирания государства, идеей замены управления людьми управлением вещами и про­изводственными процессами. Сама по себе идея обще­ства без власти и подчинения не раз высказывалась на всех этапах политической и правовой мысли, она встречается в древних мифах и иносказаниях, произведениях социалистов. Модификацией этой идеи является анар­хизм, анархосиндикализм и идея отмирания государ­ства.

В разные эпохи широкое распространение имели и имеют демократические теории подчинения государства народу. В этих теориях обосновываются различные фор­мы самоуправления, непосредственная и представитель­ная форма демократии, выборность и ответственность должностных лиц. Главное требование этих теорий — подчинение государства обществу.

Рядом с демократическими теориями, а иногда и в сочетании с ними, развивались идеи подчинения государ­ства праву. Суть этих идей состояла в том, что людьми должно управлять не государство, а равный для всех за­кон. Политическое отчуждение в этих теориях преодоле­валось лишь частично, поскольку государство оставалось для общества внешней силой, хотя и подчиненное закону. В процессе развития идей подчинения государства праву возникли либеральные теории, поставившие проблему прав человека и разработавшие систему гарантий защиты этих прав. Идея общественного порядка, основанного на законе, возникла еще в Древнем мире, но в период бур­жуазных революций проблемы прав человека получили новое содержание и широкое распространение.

Говоря о понимании местного самоуправления, не­обходимо отметить, что местное самоуправление явля­ется объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества, вероятно, более сложную, чем местное само­управление.

В современном понимании местное самоуправление, с нашей точки зрения, является одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, т. е. на уровне поселения или иной ограниченной территории. Полагаем, что современный процесс становления и развития местного самоуправления — в определенном смысле объективный и неизбежный процесс, поскольку современные принципы организации местного самоуп­равления выражают собой конкретную форму неотъемлемого фундаментального свойства всех социальных си­стем, а именно их свойство к самоорганизации.

Самоорганизация общества на самых ранних стади­ях своего развития реализовывалась в форме местного самоуправления на основе принципов, близких к совре­менным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества задол­го до образования государства. Об этом со всей очевид­ностью свидетельствуют исследования по организации местного самоуправления, его истории. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественных полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообще­ства: племенем, родом, общиной, — а доверить их реше­ние отдельным членам сообщества. Вследствие усложне­ния общественной жизни стали образовываться государ­ства. Можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и пре­образований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современ­ной государственной структуры. Из этого следует очевид­ный вывод: эволюция примитивных форм территориаль­ного самоуправления в результате усложнения обще­ственных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институ­ты уравновешенны общественными.

Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах — управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других — больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования.

Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

Периоды расцвета и кризиса в истории государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следо­вали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определен­ных социально-экономических ситуациях и в конкрет­ный исторический период была направлена на подавле­ние, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием мес­тного самоуправления можно проследить на многочис­ленных примерах российского и зарубежного опыта. Ве­роятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономическо­го развития и смены государственных режимов. По об­щему правилу, развитие местного самоуправления свя­зано с наличием государственных кризисов и обуслов­ленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоле­ния кризиса государственности по общему правилу пред­полагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная пози­ция не способствует укреплению государственной влас­ти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в пе­риод кризиса и его преодоления должна быть установ­лена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

Наибольшее распространение получила первая по­зиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, ко­торые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление госу­дарственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д.".

Высказывается мнение (В. Лапин и др.), что мест­ное самоуправление не является альтернативой силь­ной государственной власти, а как раз напротив — в своем развитом виде оно составляет признак сильного государства. В период государственных кризисов оно бе­рет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне и тем самым способствует сохранению и укреп­лению государства. Что касается периода между кризисами, то здесь местное самоуправление играет стаби­лизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь факто­ром, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе.

Широко распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Для России институт местного самоуправления иг­рает значительно более важную роль, чем в большин­стве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуп­равление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. Европейская Хартия местно­го самоуправления предусматривает, что "органы мест­ного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя".

"Для России местное самоуправление — это не только дань демократии, это еще и неотъемлемый ат­рибут сложных экономических отношений — отношений различных форм собственности и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления являются в значительной сте­пени взаимообусловленными процессами. Реализация со­временных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципаль­ной школы не только гарантирует становление и разви­тие демократических позиций в российском обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое раз­витие страны. Другими словами, экономический потенциал муниципальных образований должен состоять из значи­тельной части экономического потенциала всей России".

В современных условиях России местное самоуп­равление способствует укреплению территориальной це­лостности государства путем участия населения в раз­витии горизонтальных экономических связей. Оно также способствует развитию приграничного сотрудничества го­сударств, решению других геополитических задач.

Для Российской Федерации введение местного са­моуправления на принципах Конституции является про­грессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государствен­ного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установле­ние системы сдержек и противовесов между различны­ми уровнями власти, обеспечивающих гарантии местно­го самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправ­ления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том чис­ле государственных.

Местное самоуправление, возникшее в глубокой, догосударственной истории человечества, не случайно получает широкое развитие в XIX в., когда идеи де­мократии овладевают обществом, когда выдвигаются на первый план понятия правового государства, приорите­та прав человека, связанности государства правовым за­коном, его справедливости, индивидуальности и гума­низма.

Россия после длительного перерыва пытается вер­нуться к цивилизованной системе социального управле­ния, включающего государственное управление и мест­ное самоуправление.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современнос­ти — соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущ­ность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

Именно такая направленность местного самоуправ­ления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого — человек, его права и свободы.

Местное самоуправление выступает посредником в реализации нерешенной проблемы государственной по­литики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Идея местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение го­сударства от общества — проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.

Местное самоуправление приучает людей к ответ­ственности и поэтому способствует преодолению тради­ционного российского патернализма, способствует фор­мированию гражданской политической культуры и но­вого типа личности — активной, инициативной, не уповающей целиком на государство; личности, в боль­шей степени приверженной ценностям свободы.

Термин "самоуправление" обычно используется применительно к нескольким уровням объединения лю­дей:

• ко всему обществу — общественное самоуправле­ние, или самоуправление народа;

• к отдельным регионам или объектам — местное самоуправление;

• к управлению производством — производственное самоуправление.

В наше время многие принципы самоуправления получили развитие в идеологии "зеленых", социалистов и некоторых других общественных движений. Хотя иде­ал безгосударственного управления обществом нигде и никогда не был реализован, многие самоуправленчес­кие идеи практически пытаются воплотить в демокра­тических политических системах. В научной литературе имеются разнообразные аргументы как в пользу самоуправления, так и против него. Оно позволяет всем чле­нам общества или отдельного объединения наиболее полно выражать свою волю и интересы, преодолевать отчуждение, эффективно бороться с бюрократизмом, способствует общественной самореализации личности. В то же время широкое непосредственное участие в управлении недостаточно компетентных и не несущих за это институциональной ответственности людей про­тиворечит закону общественного разделения труда, сни­жает эффективность управления, затрудняет рациона­лизацию производства, особенно связанную с сокраще­нием излишней рабочей силы. Оно может привести к "проеданию" инвестиций, преобладанию краткосрочных, сиюминутных интересов над интересами долгосрочными, перспективными.

Для общества всегда важно найти оптимальную меру сочетания самоуправления и профессионального управ­ления.

Сегодня практика государственного строительства обозначила важность проблем управления, в круг кото­рых в последнее время вошли вопросы местного само­управления. Главная задача — обосновать политическую целесообразность мер, реализация которых позволит бо­лее результативно организовать структуру и деятель­ность органов государственной власти и органов местно­го самоуправления. Она является ключевой для совре­менного состояния развития российского общества.

Одной из важнейших проблем развития российской государственности на современном этапе является ре­форма местного самоуправления. В современных усло­виях государство не рассматривается в качестве органа постоянно централизованной власти. Современное де­мократическое устройство обусловливает самооргани­зацию и саморазвитие каждого территориального обра­зования, как и государства в целом.

Речь идет о том, чтобы рассматривать государство как систему управления, с учетом его подсистем, на всех уровнях, не отделяя и подсистемы общественного "самоопределения.

Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

Роль местного самоуправления в становлении демократического правового социального государства и формировании институтов гражданского общества сегодня общепризнана. Практически все согласны с утверждением его государственно-правовой природы.

Местное самоуправление занимает определенное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре. И было бы доста­точно упрощенно полагать, что ему принадлежит са­мый нижний ярус в структуре власти современного го­сударства.

На фундаменте местного самоуправления может быть выстроена публично-властная вертикаль как феде­рального, так и регионального (субъектов Федерации) значения. Важное предназначение местного самоуправ­ления в современных условиях — "цементировать" государственную систему управления Российского федера­тивного государства, укреплять российскую государствен­ность.

Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Сказанное предопределяет важность вопроса о за­конодательном урегулировании порядка и основных прин­ципов наделения органов местного самоуправления го­сударственными полномочиями.

При наличии продуманной системы государственно-правовых взаимоотношений речь может идти о том, что­бы рассматривать органы местного самоуправления в ка­честве политико-правовой основы федеративного госу­дарства. Это отвечает сложившейся мировой практике, исследователи которой отмечают, что современная прак­тика взаимоотношений между Центром и местными орга­нами самоуправления показывает, что последние при­близились к статусу местного центрального правитель­ства.

Роль местного самоуправления как стабилизирую­щего фактора в кризисные периоды развития государ­ственности можно проследить на всем протяжении ис­тории русской государственности.

Становление России как единой и великой держа­вы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного само­управления. В периоды разобщенности Российского го­сударства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуп­равление было в значительной мере компромиссом меж­ду верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния Центра и провинции.

Местное самоуправление есть особая подсистема публичного управления, обладающая известной самосто­ятельностью в отношениях с центральной государствен­ной администрацией и ее непосредственными предста­вителями на местах.

Не случайно в центр внимания Федеральной про­граммы государственной поддержки местного самоуп­равления поставлен вопрос о постепенном переходе от централизованного государственного управления к де­централизованному управлению путем передачи муни­ципальным образованиям полномочий и ресурсов по са­мостоятельному решению вопросов местного значения.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям". В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

Местное самоуправление призвано противостоять негативным тенденциям современной бюрократии, сыг­рать роль оплота в защите интересов народа.

Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного само­управления государство регулирует распределение фи­нансовых средств между органами местного самоуправ­ления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нор­мально функционировать.

Аналогичные по сущности нормы закреплены и в ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Хартии осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре­имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Таким образом, органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наде­ляются правом осуществлять государственные полномо­чия. Следовательно, по смыслу Хартии, они являются в широком смысле слова как бы продолжением государ­ственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых ими функциях.

Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти.

С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Местное самоуправление исторически хранит ос­новные черты общинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должно проявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как института гражданского общества?

Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, ре­лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод о необходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных и других структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в них представителей от соответству­ющих структур.