Статья 1. Милиция в Российской Федерации

Милиция в Российской Федерации - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами. (вред. Федерального закона от 31.03.99 № 68-ФЗ)

Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. (вред. Федерального закона от 31.03.99 № 68-ФЗ)

1. Милиция является компонентом системы органов исполнительной власти. Тем самым уже с первых строк Закона четко определено ее место в государственном механизме, который слагается из законодательной, исполнительной и судебной властей (имеется также и прокурорский надзор).

Именно на милицию законодатель возложил выполнение столь важных, ответственных и трудных функций. Кроме милиции существует еще целая система органов, в том числе и не входящих в систему Министерства внутренних дел, которые в той или иной степени призваны решать аналогичные или сходные задачи. Однако приоритет в защите указанных в Законе ценностей безусловно принадлежит милиции. С деятельностью милиции не идет ни в какое сравнение деятельность различных общественных и профессиональных организаций частного характера, в том числе и с функциями охраны правопорядка (дружины, частные агентства, бюро и пр.). Именно милиция находится на первой линии борьбы с правонарушениями и, в частности, преступлениями. Действует она от имени и по поручению государства, что налагает на нее высокую ответственность и предоставляет большие возможности.

Существенно и то, что деятельность милиции в сфере охраны правопорядка носит универсальный характер. Это - профилактика правонарушений и преступлений вплоть до привлечения виновных к административной ответственности в установленных законом случаях, а также обеспечение условий для привлечения виновных к уголовной ответственности (административной, налагаемой в судебном порядке). Поэтому положения ст. 1 Закона "О милиции" имеют принципиальное значение, они позволяют определить само существо милицейской службы, отграничить ее деятельность от деятельности ФСБ, военной разведки и контрразведки, а тем более от деятельности Вооруженных Сил республики, функциональным предназначением которых является защита государства, его суверенитета и целостности от посягательств извне. Различное предназначение этих структур и милиции означает, что на Вооруженные Силы ни при каких обстоятельствах не должна возлагаться функция по наведению "внутреннего" порядка. С этой точки зрения участие в событиях на Северном Кавказе частей и подразделений Вооруженных Сил вместо сил МВД - внутренних войск и милиции - является неконституционным.

3''Законодатель особо подчеркивает принадлежность милиции именно к системе государственных органов. Это означает автономность милиции в пределах своей компетенции. Неисполнение законных требований сотрудника милиции, неподчинение ему, оказание сопротивления при исполнении последним своих служебных обязанностей влечет установленную законом ответственность. С другой стороны, могут быть существенно ограничены полномочия и правовые возможности различных органов и организаций в плане участия в охране правопорядка, помимо тех случаев, когда органы милиции сами делегируют часть своих полномочий. Эти обстоятельства должны быть оформлены официально. 4. Для достижения поставленных задач милиция от имени государства наделяется правом применения государственного принуждения и мер, перечень которых устанавливается настоящим Законом и специальными нормативными актами (см. комментарий к ст. 12-16 настоящего Закона). Милиция - это вооруженный орган исполнительной власти, что не означает, однако, придания ей характера и статуса Вооруженных Сил. Вооруженность милиции является необходимым условием эффективного выполнения ею своих функций по охране общественного порядка. Именно этим предназначением определяется степень "насыщенности" милиции различными системами оружия и специальными средствами, а также порядок и условия их применения. Наличие оружия и возможность его применения - не самоцель, а средство. Именно из этого должен исходить каждый сотрудник милиции. Отсюда вытекает и другое правило - использование оружия должно предусматривать причинение минимально необходимого вреда жизни и здоровью правонарушителя, не говоря уже о посторонних гражданах.

Признак вооруженности милиции от имени государства позволяет также разграничить компетенцию милиции и иных формирований, многие из которых действуют от своего собственного имени. Смешение в данном вопросе прав и функций государственных и негосударственных органов недопустимо, поскольку может привести к произволу и беззаконию. Вообще, следует иметь в виду, что милиция - отнюдь не слабосильная организация и выполнение поставленных перед ней задач по охране правопорядка во всех его проявлениях и аспектах не только дает возможность, но и в ряде случаев диктует необходимость применения тех или иных средств силового принуждения и пресечения. Важно лишь, чтобы они были адекватны сложившейся ситуации. На сотрудников милиции при исполнении ими служебных обязанностей по поддержанию правопорядка полностью распространяются требования административного и уголовного законодательства относительно допустимых пределов силового воздействия на правонарушителей. Более того, именно им в первую очередь адресуются специализированные правовые требования относительно правил и средств пресечения правонарушений и преступлений, задержания правонарушителей (см. комментарий к ст. 12-16 настоящего Закона). За нарушение этих правил сотрудник милиции может быть в установленном порядке привлечен и к дисциплинарной, и даже к уголовной ответственности (например, за превышение должностных полномочий - ст. 286 УК РФ).

5. В компетенцию милиции входит обеспечение безопасности личности во всех ее аспектах (см. комментарий к ст. 2).

Важно отметить, что впервые в законодательстве о милиции на первый план выдвигаются именно интересы личности, гражданина во всем их проявлении в противовес существовавшему долгое время представлению о приоритете государственных начал и ценностей над общечеловеческими, а тем более над частными. Это полностью соответствует набирающему силу убеждению о действительной системе общественных ценностей, главной из которых является человек. Тем самым, хоть и косвенно, дается ответ на известный (и принципиальный!) вопрос: кто для кого? Государство для человека или, наоборот, человек (гражданин) для государства? Последнее мы уже проходили в течение по крайней мере семидесяти лет и очень бы не хотелось повторять эти уроки. Намечающаяся тенденция, безусловно, демократическая и перспективная. С ней в немалой степени связано и отношение членов общества к представителям правоохранительных органов (их авторитет). С другой стороны открывается возможность содействия рядовых граждан в деле укрепления законности и правопорядка. В конечном счете речь идет об установлении обоюдной связи гражданин - государство. В данном случае это реализуется в лице полномочных сотрудников милиции, во взаимном уважении гражданина и представителя закона, в соблюдении прав и законных интересов с обеих сторон. Гражданин в этой системе является полноценным ее участником, полноправным субъектом складывающихся отношений. Только на такой основе (но в более широком плане) может нормально функционировать государственный механизм демократического общества и государства.

6. В настоящее время милиция входит в систему Министерства внутренних дел РФ, хотя появление и развитие милиции общественной безопасности (местной, муниципальной) уже означает в этой ее части двойное подчинение: по вертикали - МВД РФ, по горизонтали - соответствующим органам местной власти и управления. Представляется, что такая в целом положительная тенденция должна быть сохранена и развита. В этом смысле может быть использован известный в ряде государств положительный опыт организации системы правоохранительных органов с четким разграничением компетенции центральной и местных ее составляющих, в том числе и по территориальному принципу. России, как федеративному государству, наиболее интересен в этом отношении опыт США и Германии (см. комментарий к ст. 7 - 9 настоящего Закона). Развивая тенденцию к укреплению местного самоуправления, следует четко определить круг соответственно федеральных, региональных и местных интересов в сфере правоохранения, в том числе поддержания общественного порядка, с тем чтобы закрепить правосубъектность различных органов и служб по территориальному и родовому (характер совершенного правонарушения) признакам. Сюда же войдет и ведомственное разграничение компетенции различных подразделений и служб

МВД. Сделать это, конечно, следует с учетом сложившихся национальных, а также административно-территориальных границ. Представляются возможными два пути: либо разработать и принять на федеральном уровне соответствующее законодательство, либо разработать и заключить необходимые соглашения между федеральным центром- и субъектами Федерации, а также в случаях необходимости непосредственно между самими субъектами. Последний вариант представляется менее желательным как подрывающий необходимую властную вертикаль. Однако в любом случае давно назрела необходимость прямого и однозначного решения относительно органов правоохраны, их должностных лиц, в плане правомочности действий на "чужой" территории с разграничением пра-восубъектности федеральных органов и правоохранительных органов субъектов Федерации.

7. Характерно, что указание на то, что милиция действует "в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами" (последняя редакция ст. 1 Закона) включено уже в статью 1 комментируемого Закона, что сразу позволяет определить и функциональное предназначение, и цели деятельности, и пределы полномочий органов милиции. В дальнейшем принцип законности деятельности милиции получает более подробное развитие (см. комментарий к ст. 3 настоящего Закона).