§ 2.    Нормативная основа административной ответственности. Систематизация законодательства об административной ответственности

Обычно выделяют три основания административной ответственности: нормативное, фактическое и процессуальное.

Нормативное основание — это наличие правовой нормы, предусматривающей административный проступок и ответственность за его совершение.

Фактическое основание — это совершение противоправного, виновного деяния лицом, за что предусмотрена законодательством административная ответственность.

19

>>>20>>>

Процессуальное основание — это постановление (решение) органа административной юрисдикции о наложении на правонарушителя определенного вида административного взыскания либо меры воздействия, предусмотренной ст. 241 КУоАП.

Реальное наступление административной ответственности возможно только в том случае, когда будут иметь место все три перечисленных выше основания ответственности. Прежде всего, необходимо наличие нормы предусматривающей административную ответственность, затем компетентные органы (должностные лица) выясняют, подпадает ли под признаки административного проступка совершенное деяние и только тогда компетентный орган выносит мотивированное решение о применении к виновному соответствующей меры ответственности.

Основным законодательным актом, устанавливающим административную ответственность, является Кодекс Украины об административных правонарушениях.

В системе законодательства об административных правонарушениях он занимает особое место, что определяется рядом обстоятельств:

1. КУоАП не только первый, но и основной в настоящее время кодифицированный акт Украины21, содержащий нормы об административной ответственности;

21 Мы поддерживает позицию тех авторов, которые считают, что таможенное право является подотраслью административного права. Поэтому Таможенный кодекс Украины также следует отнести к систематизированным нормативным актам Украины, которые регулируют порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности. Несмотря на то, что нарушения таможенного законодательства были исключены из КУоАП и устанавливаются на сегодняшний день только нормами Таможенного кодекса Украины, их не следует рассматривать в качестве отдельного вида правонарушений — таможенных проступков, так как они являются разновидностью административных проступков, посягающих на специфическую сферу общественных отношений. По нашему мнению, термины «таможенные проступки», «земельные проступки», «экологические проступки», ♦финансовые проступки» и т.п. не должны использоваться в юридической науке, т.к. противоречат общим положениям и разработкам теории государства и права. Попытки законодателя в последнее время закрепить некоторые из таких терминов во-первых, не способствуют развитию юридической науки и, во-вторых, запутывают как самих ученых, так и субъектов право-

20

>>>21>>>

2. Этот акт является наиболее полным по содержанию нормативным актом, включающим в себя нормы материального и процессуального характера, так как в нем определяются и общие вопросы административной ответственности, и конкретные составы административных проступков, устанавливаются санкции за их совершение, а также предусмотрен процессуальный порядок применения мер административной ответственности.

Тот факт, что КУоАП представляет собой синтез материальных и процессуальных норм, сказался и на структуре кодекса. КУоАП состоит из 5 разделов, 33 глав и примерно 360 статей.

В первом разделе «Общие положения» определены: задачи Кодекса Украины об административных правонарушениях (ст. 1 КУоАП); источники законодательства, устанавливающего административную ответственность (ст. 2 КУоАП); полномочия местных советов по принятию решений, за нарушение которых предусматривается административная ответственность (ст. 5 КУоАП); полномочия органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций по предупреждению административных правонарушений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению (ст. 6 КУоАП); гарантии обеспечения законности при применении мер воздействия за административные правонарушения (ст. 7 КУоАП), а также особен-

применительной деятельности, которые непосредственно воплощают эти нормы в жизнь. В данном случае уместно использовать такие терминологически верные понятия, как «нарушения таможенного законодательства», «нарушения земельного законодательства», «нарушения экологического законодательства», «нарушения финансового законодательства» и т.п. Вольное использование терминологии в науке отрицательно сказывается на качестве законодательства. Поэтому полностью согласны с точкой зрения Е.В. Додина в том, что термин «финансовые санкции» в виде штрафа за административные проступки не имеет права на существование, поскольку использование таких санкций расширяет сферу государственного принуждения и в то же время существенно сокращает круг материальных и процессуальных гарантий законности, установленных административным законодательством (Додин Е.В. Административная ответственность в проекте Конституции Украины // Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 67).

21

>>>22>>>

ности действия закона об административной ответственности во времени и в пространстве (ст. 8 КУоАП).

Раздел 2 (главы 2-15) представляет собой совокупность норм материального права и состоит из Общей и Особенной части, каждая из которых имеет свое специфическое функциональное назначение.

В Общей части сформулировано понятие административного правонарушения (ст. 9 КУоАП); определен круг субъектов административной ответственности, их право- и дееспособность (ст.ст. 12-16 КУоАП); установлен перечень административных взысканий (ст. 24 КУоАП), цель их применения (ст. 23 КУоАП) и даны легальные определения понятий каждого из них (ст.ст. 26-32 КУоАП). Кроме того, регламентированы общие правила наложения взысканий за совершение административных проступков и установлены сроки наложения этих взысканий (глава 4, ст.ст. 33-40 КУоАП).

В Особенной части сформулированы составы административных проступков с указанием конкретных видов административных взысканий, применяемых за их совершение, и дана классификация административных проступков, размещенных в одиннадцати главах Кодекса. Так, например, глава 5 посвящена административным правонарушениям в области охраны труда и здоровья населения; глава 7 регулирует административную ответственность за нарушения правил охраны природы, памятников истории и культуры, за неправильное использование природных ресурсов; глава 10 посвящена административным правонарушениям на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи, в главе 14 определяются административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и т.д.

Можно сказать, что все предусмотренные КУоАП виды административных правонарушений классифицированы по объекту посягательства с точным определением составов конкретных административных проступков   .

22 Структура Особенной части раздела 2 КУоАП чаще всего подвергается критике со стороны ученых, утверждающих, что некоторые главы выделены в кодексе не по объекту посягательства, а совершенно по другим критериям (Корчевний Г.В. Адміністративна відповідальність за порушення авторського права і суміжних прав: Автор. Дис. ...канд.юрид.наук. — X.: Національний ун-т, внутр.справ, 2002. — С. 13-14).

22

>>>23>>>

Специфика структуры КУоАП состоит также в том, что он не только определяет составы административных проступков, но и содержит перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об этих правонарушениях, устанавливает их компетенцию и перечень подведомственных им дел (раздел III), регулирует производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV), а также исполнение постановлений о наложении административных взысканий (раздел V), т.е. исполнительное производство.

В настоящее время положения КУоАП подвергаются постоянным корректировкам и уточнениям. Вносятся изменения и дополнения, имеющие целью привести содержание отдельных статей Кодекса в соответствие с реалиями сегодняшнего дня.

За последние десятилетия назрела коренная переработка законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность. Систематизация законодательства в данной сфере должна сводиться к тому, что на смену множества нормативных актов, устанавливающих административную ответственность, придет единый кодифицированный нормативный акт (при этом не важно как он будет называться23), представляющий собой единственный источник законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность. Систематизация законодательства, устанавливающего административную ответственность, необходима, прежде всего, для того, чтобы привести Кодекс Украины об административных правонарушениях в соответствие с Новой Конституцией Украины, Законами Верховной Рады и иными нормативными актами, имеющи-

23 Можно предложить несколько вариантов: 1) назвать его Кодекс Украины об административном принуждении (Миколен-ко O.I. Питання систематизації законодавства про заходи адміністративного примусу // Правова держава, 2002. — № 5. — С. 180—183), закрепив таким образом в нем все види административного принуждения; 2) учитывая достижения теории государства и права, такой кодекс терминологически правильнее называть «Кодекс Украины об административных проступках»; 3) учитывая тот факт, что в кодексе содержатся не только нормы материального, но и процессуального права, логичнее было бы назвать такой кодифицированный акт — Кодекс Украины об административной ответственности, т.к. административная ответственность регулируется нормами и материального и процессуального характера.

23

>>>24>>>

ми отношение к регулированию общественных отношений в данной области.

Кодекс Украины об административных правонарушениях не регулирует применение специальных мер административного принуждения, которые осуществляются органами внутренних дел, службой безопасности, пограничных войск и др. Некоторые ученые считают, что такие меры административного принуждения следует закрепить в отдельной главе Процедурного кодекса Украины24, законопроект которого разрабатывается и дополняется в Верховной Раде Украины. Другие ученые считают, что указанные меры административного принуждения должны содержаться в Кодексе Украины об административных правонарушениях, что позволит комплексно закрепить основания и порядок применения всех мер административного принуждения, а не только мер административной ответственности и некоторых мер процессуально-обеспечительного характера, как это на сегодняшний день предусмотрено в КУоАП25.

В систему законодательства об административных правонарушениях помимо Кодекса включаются также иные нормативные акты, которые устанавливают административную ответственность как физических, так и юридических лиц, и действуют автономно вплоть до включения их в Кодекс соответствующим Законом Верховной Рады Украины. Причем между принятием указанных актов и включением их в Кодекс проходит нередко значительное время, хотя установившие административную ответственность акты действуют, как правило, с момента их опубликования. В качестве примеров таких актов могут быть приведены, в частности, Закон Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 года, Закон Украины «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях относительно нарушений порядка проведения расчетов с потребителями», принятый 23 января 1997 г. в связи с введением в 1995 году в действие Закона Украины «О применении электронных контрольно-кассовых аппаратов и товарно-кассовых книг при

24 Мельник Р.С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю: Дис. ...канд.юрид.наук. — X: Нац.ун-т.внут.справ, 2002. — С. 178.

25 Миколенко О.І. Питання систематизації законодавства про заходи адміністративного примусу // Правова держава, 2002. — № 5. — С 180-183.

24

>>>25>>>

расчетах с потребителями в сфере торговли, общественного питания и услуг», и др.

Особого внимания требует статья 5 КУоАП, регламентирующая полномочия местных советов по принятию решений, за нарушение которых предусматривается административная ответственность. Органам местного самоуправления предоставлено право принимать общеобязательные решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Указанные органы могут также устанавливать правила борьбы с эпизоотиями, ответственность за нарушение которых предусмотрена ст. 107 КУоАП. Кроме этого, сельские поселковые и городские советы имеют право устанавливать правила благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, обеспечения в них чистоты и порядка, правила торговли на рынках, а также правила обеспечения тишины в общественных местах, за нарушение которых административная ответственность предусмотрена соответственно ст.ст. 152, 159 и 182 КУоАП.

Необходимо отметить, что положения этой статьи не согласуются со ст. 92 Конституции Украины, п.22 которой закрепляет, что деяния, которые являются административными правонарушениями, и ответственность за них определяются исключительно законами Украины26.

Особого внимания заслуживает вопрос систематизации законодательства об административной ответственности.

Систематизация законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность, — это дея-

26 В связи с реформированием государственного устройства Украины, повышением роли местного самоуправления существенно изменился правовой статус органов представительной и исполнительной власти на местах. Наряду с вопросами, отнесенными к компетенции районных и областных государственных администраций, существуют полномочия местных советов как органов местного самоуправления и полномочия государственного характера, которые делегируются местным советам органами государственной исполнительной власти. В связи с этим, отмечает А..С. Васильев (Кодекс Украины об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. Изд. 3-е / Под общ. ред. А.С. Васильева. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 22.), в настоящее время назрела необходимость четкого разграничения компетенции указанных органов по предметам исключительного и совместного ведения, в том числе в области общественных отношений, охрана которых обеспечивается мерами административной ответственности.

25

>>>26>>>

тельность по объединению нормативно-правового материала, регулирующего общественные отношения в данной сфере, с целью его доступности, удобства пользования, усовершенствования и приведения в единую внутренне согласованную систему.

Теория государства и права в основном выделяет три вида систематизации законодательства27: инкорпорацию, кодификацию и консолидацию.

Инкорпорация — это вид систематизации, при котором содержание нормативного материала остается неизменным, а изменяется лишь его внешняя форма. Результатом инкорпорации являются различного рода сборники законодательства Украины. Например, Сборник законодательства об административной ответственности физических лиц, состоящий из нормативных актов, устанавливающих порядок привлечения к административной ответственности граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, или Сборник законодательства об административной ответственности иностранцев и лиц без гражданства и т.п.

Кодификация — это вид систематизации, при котором происходит коренная переработка старого нормативного материала, устраняются пробелы в праве и в результате издается единый нормативно-правовой акт, отменяющий действие старых правовых норм, регулировавших однородную сферу общественных отношений. К кодифицированным нормативным актам, устанавливающим административную ответственность относятся Кодекс Украины об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Украины.

Консолидация — это такой вид систематизации, при котором происходит объединение в рамках одного нормативно-правового акта разбросанного по различным источникам нормативного материала. Этот вид систематизации характеризуется тем, что никаких новых правовых норм он не закрепляет, а направлен лишь на объединение уже существующих, но разрозненных правовых норм. В рамках законодательства об административной ответственности такой вид систематизации пока не применим и не имеет такого значения, как кодификация.

27 Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник.— X. Изд. «Консум», 2000. — С. 278-282.

26

>>>27>>>