§ 2. Разработка, принятие и изменение конституции

В предшествующем параграфе конституция рассматривалась пре­имущественно в статике. Теперь предстоит показать ее в динамике, т.е. с точки зрения разработки, принятия, изменения, дополнения и пере­смотра.

Разработка конституции. Как правило, в демократически разви­тых странах конституции отличаются достаточно высокой устойчивос­тью, стабильностью, не подвержены частым перекройкам и конъюнк­турным изменениям и не сменяют друг друга каждые несколько лет и даже десятилетий. Более или менее существенные обычные изменения в общественном и государственном устройстве чаще всего отражаются в них путем принятия поправок. Новые же конституции разрабатыва­ются в этих странах обычно тогда, когда речь идет о необходимости отражения в конституционной форме очень глубоких, принципиаль­ных, качественных изменений в основах конституционного строя, об­разования нового государства, существенного обновления государст­венной формы (например, смены монархии республикой, тоталитарно­го режима демократическим или наоборот и т.д.). В развивающихся странах нередко замена конституций связывалась с дворцовыми пере­воротами, существенно не менявшими основы общественного и госу­дарственного строя.

Как свидетельствует практика, пути подготовки проектов консти­туций в различных странах и в различных условиях развития одних и тех же стран многообразны. Если в принятии конституции ведущая роль в большинстве стран принадлежит учредительному собранию или парламенту, то в разработке проекта конституции лишь в сравнительно редких случаях (например, при разработке проекта Конституции Ита­лии 1947 г. или Конституции Индии 1949 г.) эти органы непосредст­венно играют такую роль. Для разработки конституционных проектов обычно создаются конституционные комиссии (комитеты, советы, со­вещания и др.), которые в одних случаях образуются указанными представительными органами (например, в Австралии, Швеции, России, Финляндии и др.), а в других – главами государств и правительствами (например, комиссии по разработке проектов Конституции Франции 1958 г. и Конституции Греции 1975 г.).

Тоталитарные и авторитарные режимы обычно накладывают свой серьезный отпечаток на процесс подготовки проектов конституций, решающую роль в котором играет правящая и чаще всего единственная в обществе партия. Она создает конституционную комиссию, состав которой может даже формально не утверждаться парламентом, в соот­ветствии со своей программой устанавливает основные контуры буду­щей конституции, обсуждает и фактически утверждает проект. То, что затем может происходить так называемое всенародное обсуждение проекта, так же как и его обсуждение в парламенте, носит чаще всего формальный, во многом показной характер, ибо ничего, по существу, не меняет, особенно в основах строя. Многочисленные одобрительные собрания и тысячи вносимых на них или иначе поправок и предложе­ний не могут скрыть в этих условиях того непреложного факта, что такой проект — в действительности продукт не народа, а партийно-государственной элиты.

Принятие конституции. В принципе различают три способа приня­тия конституции: а) представительными органами; б) избирательным корпусом; в) главой государства.

Первый вариант — это принятие конституции учредительным (конституционным) собранием, парламентом или надпарламентским учреждением. Учредительное собрание представляет собой выборный, а иногда и иной орган, специально создаваемый для разработки и при­нятия конституции и, как правило, распускаемый после выполнения этой задачи. Исторически первым таким собранием был в США Фила­дельфийский конвент 1787 г., заседавший четыре месяца. Вскоре, в 1791 г. такое собрание было созвано во Франции. Позднее практика созывов учредительных собрании получила достаточно широкое распространение. Как известно, сразу же после Февральской революции 1917 г. и свержения монархии в России было провозглашено о созыве Учредительного собрания для принятия ее конституции, которое было избрано в ноябре того же года, а в январе 1918 г. распущено большеви­ками, так и не выполнив своей цели.

Особенно широко учредительные собрания использовались после Второй мировой войны. Так, они созывались для принятия Конститу­ции Франции 1946 г., Конституции Италии 1947 г., Конституции Ту­ниса 1956 г., Конституции Кувейта 1962 г., Конституции Португалии 1976 г., Конституции Нигерии 1978 г., Конституции Ганы 1979 г., Кон­ституции Турции 1982 г., конституций Болгарии и Румынии 1991 г. и др. Созыв в будущем для принятия новых конституций учредитель­ных собраний предусматривается в действующих основных законах целого ряда стран, в том числе и России (Конституционное Собрание). Учредительные собрания различаются по способу их формирования, ибо одни из них формируются путем всеобщих и прямых выборов, а другие избираются лишь частично, а отчасти назначаются или делеги­руются (особенно в развивающихся странах). С другой стороны, неко­торые учредительные собрания окончательно принимают конститу­цию, а другие принимают ее, но окончательно она утверждается рефе­рендумом или каким-либо государственным органом.

В рамках того же первого варианта конституция может принимать­ся и действительно принимается другим представительным органом — парламентом (без его возможного преобразования (переименования) в учредительное собрание). Так были приняты, например, конституции Шри-Ланки 1978 г., Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г. и др. Парламентами, провозгласившими себя учредительными собраниями, были приняты конституции Шри-Ланки 1972 г., Танзании 1977 г., Нидерландов 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г. и др. Иногда конституции принимаются надпарламентскими органами, которые могут включать в себя парламент, а могут и не включать (например, Конституция Ин­донезии 1945 г., принятая Народным консультативным конгрессом; Конституция Афганистана 1987 г. — Великой джиргой; Конституция Монголии 1992 г. — Великим народным хуралом).

Второй вариант — это принятие конституции путем проведения референдума, т.е. общегосударственного голосования избирателей. Прямо и непосредственно через референдум, без предварительного рассмотрения проекта в представительных государственных органах конституции в демократических странах принимаются довольно редко (например, Конституция Франции 1958 г., Конституция России 1993 г., Конституция Казахстана 1995 г. и др.). В развивающихся стра­нах (Алжир, Бирма, Бенин, Мадагаскар, Эфиопия и др.) такой способ применяется значительно шире. Так, только за период с 1989 по 1993 г. через референдумы конституции были приняты в 16 странах Африки. При этом за последние десятилетия во многих развивающихся странах серьезно демократизировался процесс разработки и обсуждения про­ектов конституций перед референдумом. Более часто в демократически развитых странах референдум используется как форма окончательного одобрения конституции после ее рассмотрения и принятия представи­тельными органами. Например, так принимались конституции Италии 1947 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г. и др. Бывает и так, что этот процесс имеет обратную направлен­ность: конституции, уже принятые на референдуме, позднее утвержда­лись вновь избранными парламентами (например, конституции Бирмы 1947 г. и Эфиопии 1987 г.).

В принципе референдум, несомненно, самый демократический спо­соб принятия конституции. Но и при этом нельзя не учитывать, что, во-первых, он также ограничен в том отношении, что избиратель на нем имеет только возможность высказаться за или против предложенного проекта, но не имеет возможности принять участие в его обсуждении и внести те или иные поправки; а во-вторых, в условиях тоталитаризма и авторитаризма референдум чаще всего не позволяет выявить дейст­вительное, свободное волеизъявление народа и может, как показывает опыт, использоваться в антидемократических целях (например, рефе­рендум в Чили 1980 г. в условиях военной диктатуры Пиночета).

В целом же первый и второй варианты принятия конституции яв­ляются сегодня наиболее распространенными, преобладающими. После принятия конституции представительным органом или на рефе­рендуме глава государства чаще всего промульгирует (удостоверяет) такое решение, не имея при этом обычно права отлагательного вето.

Третий вариант — это принятие конституций путем дарования, по­жалования (октроирования) конституции монархом своему народу. Сегодня такой способ не имеет сколько-нибудь серьезного распростра­нения, хотя в прошлом он был нередок, о чем уже шла речь выше. Такие конституции в настоящее время действуют в Катаре (1962), Саудов­ской Аравии (1992) и некоторых других странах монархической формы правления. В прошлом они были свойствены многим абсолютным мо­нархиям и иногда именовались хартиями (например, Хартия 1814 г. Людовика XVIII, Конституция Японии 1889 г., Конституция Марокко 1911 г. и др.) Позднее конституции были пожалованы монархами в Иордании в 1952 г., Непале в 1962 г., Свазиленде 1978 г. и др. странах. Октроированными были и конституции более 30 стран, которым Вели­кобритания даровала конституции актами монарха при их освобожде­нии от колониализма, хотя большинство их к нынешнему времени уже заменены другими конституциями.

Изменение, дополнение и отмена конституции. Как уже отмеча­лось, стабильность, присущая конституциям, не означает их неизмен­ность. Динамика общественной и государственной жизни неизбежно порождает необходимость внесения тех или иных конституционных изменений с тем, чтобы конституция не отставала от жизни. Поэтому изменение конституций не является большой редкостью. В то же время уже отмечалось, что конституции не должны изменяться слишком часто под влиянием несущественных, сиюминутных моментов. Ста­бильность конституций достигается, в частности, усложнением, ужес­точением порядка их изменения и дополнения. В этой связи также уже говорилось о том, что конституции подразделяются на «жесткие», из­меняющиеся в особом, усложненном порядке, и «гибкие», изменяю­щиеся в том же порядке, что и обычное законодательство. Жесткость порядка их изменения во многом определила особое долгожительство конституций ряда стран (например, конституций Японии 1949 г., Дании 1953 г. и др.), не говоря уже о конституциях «первого поколе­ния» (например, Конституции США 1787 г.). При этом, конечно, всег­да необходимо помнить, что реальная стабильность конституции в ко­нечном счете определяется не только и не столько ее юридической жесткостью, сколько стабильностью существующего общественно-по­литического строя, высокой общей, политической и правовой культу­рой общества. Именно поэтому, как свидетельствует мировой истори­ческий опыт, многие юридически «жесткие» конституции подверга­лись пересмотру весьма часто (конституции Мексики, многих афри­канских стран и др.), в то время как немало формально «гибких» кон­ституций оказывались достаточно стабильными.

Естественно, что с изменением и дополнением «гибких» конститу­ций обычно не возникает особых сложностей. Такими конституциями являются, например, конституции Новой Зеландии, Израиля, Саудов­ской Аравии, Монако и др. Другое дело «жесткие» конституции, для изменения которых чаще всего требуется получение не простого, а квалифицированного большинства (двух третей — в Австрии, Италии, Нидерландах и др. или трех пятых голосов — во Франции, Испании, Греции и др.) в парламенте, а в ряде случаев еще и утверждение попра­вок на референдуме (Швейцария, Дания и др.). В некоторых федера­тивных государствах (Мексика, Бразилия и др.) требуется также их одобрение большинством субъектов федерации; в России — двумя тре­тями субъектов РФ, а в США — тремя четвертями всех штатов. Иногда вводится и такое дополнительное условие, как повторное голосование поправок в парламенте через определенный промежуток времени (Италия, Бельгия, Греция, Финляндия и др.). Бывает, хотя и не часто, что часть статей конституции изменяется в обычном порядке, а часть — в жестком, сложном (Индия, Мальта и др.).

Очень часто конституции содержат специальные положения, ис­ключающие всякую возможность изменения их отдельных статей или разделов. Так, в конституциях Италии, Франции и ряда других стран прямо указывается, что установленная республиканская форма прав­ления не может быть предметом пересмотра. А в Конституции Греции запрещается пересмотр не только формы правления, но и других основ государства. В Основном законе ФРГ также не допускается изменение целого ряда статей, связанных с основами конституционного строя, правами человека и федеративным устройством страны. В Мавритании и Буркина-Фасо запрещается изменение республиканской формы правления и многопартийности. В Испании, Шри-Ланке, на Мадагас­каре — это нормы о правах и свободах человека; в Индии и Пакистане — о федеративном устройстве; в Алжире и Мозамбике — о высших орга­нах власти; в Индии, Болгарии, Эфиопии и др. — о порядке изменения конституции и т.д. В ряде случаев в конституциях устанавливается срок, в течение которого они не подлежат пересмотру (в Португалии, Бразилии, Греции, например, не ранее 5 лет). Нередко не допускается изменение конституций в период чрезвычайного, военного и иного осо­бого положения (например, в Испании, Бельгии, Бразилии, Румынии, Беларуси, Эстонии, Молдове и др.) или при посягательстве на терри­ториальную целостность страны (Франция, Гвинея, Конго, Мали и др.).

Обычно изменение конституций осуществляется путем исключе­ния из текста отмененных положений, замены старых положений но­выми или дополнения вновь принятыми. Но иногда этот процесс про­исходит в иной форме: старый текст, перестающий действовать, сохра­няется, а к нему принимаются поправки, публикуемые вслед за старым текстом. Впервые и наиболее наглядно такой способ изменения консти­туции использовали США. Позднее его применили в своих конститу­циях также Венесуэла, Югославия и частично бывшая Чехо-Словакия. Каждый из этих способов имеет свои преимущества и свои недостатки: традиционный, первый — сокращает объем текста, облегчает определе­ние действующих норм и их обозримость, но не отражает их эволюцию, динамику в историческом плане; американский, второй — позволяет сравнивать былые и действующие нормы, что бывает немаловажно для их понимания, толкования и применения, но усложняет пользование текстом, поскольку требует отграничения его действующей части от недействующей.

Субъектами права постановки вопроса об изменении и дополнении конституции или ее отмене обычно являются те же, кто обладает таким правом в общем, обычном законотворческом процессе. Но в ряде слу­чаев для них устанавливаются особые критерии. Так, во Франции и Бельгии инициировать пересмотр конституции могут не только члены парламента, но и глава государства по предложению главы правитель­ства. В других странах для этого требуется предложение определенного числа депутатов (например, в Греции — 150 депутатов, в Турции, Мав­ритании, Конго, Бенине и др. — одной трети, а на Филиппинах — трех четвертей депутатов) или главы государства, правительства, субъектов федерации (например, в Бразилии — более половины штатов, в США — двух третей штатов). В парламентских республиках главы го­сударств чаще всего правом инициирования пересмотра конституции не обладают. В ряде случаев вопрос об изменении конституции может быть поставлен самими избирателями, для чего в Австрии и Швейца­рии требуется собрать подписи 100 тыс. избирателей, в Молдове — 200 тыс., в Литве — 300 тыс., в Италии — 500 тыс., а на Филиппинах — не менее одной пятой зарегистрированных избирателей. В Швейцарии почти за столетие (1891—1989) таким образом было выдвинуто 179 конституционных законопроектов.

Конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран промульгируется главой государства, а иногда (Болгария) — председателями палат парламента. Конституционный закон, принятый на референдуме или одобренный субъектами федерации не нуждается в такой промульгации (США, Франция, Югославия, Мадагаскар и др.). Хотя в большинстве случаев при принятии конституционного закона глава государства лишен права отлагательного вето при их промульга­ции, в некоторых странах он им обладает (Индия, Пакистан, Нидерлан­ды и др.).

В отличие от частичных изменений и дополнений конституции, ее отмена представляет собой полную и всестороннюю замену одного ос­новного закона страны другим. Как правило, это бывает связано с осу­ществлением революций, переворотов, коренного изменения соотно­шения общественно-политических сил в стране и т.д., хотя сама такая отмена в результате указанных событий может быть и частичной, со­провождающейся соответствующей оговоркой. При полной отмене конституции, в отличие от частичной, может предусматриваться более сложная процедура ее проведения. Так, Конституция Швейцарии тре­бует, чтобы общему её пересмотру предшествовало проведение рефе­рендума о целесообразности такого пересмотра, а в случае положитель­ного ответа на этот вопрос обе палаты Федерального собрания подле­жат переизбранию. Более жесткие требования для полного пересмотра конституции в сравнении с ее частичным пересмотром предусмотрены и в ряде других стран (Испания, Куба и др.). В случае военных перево­ротов, особенно в развивающихся странах, военные хунты часто стре­мятся облегчить себе пересмотр конституций путем частичной или полной отмены их действия, после чего используют в своих целях про­извольный и упрошенный порядок изменения старых или принятия новых конституций.