§ 3. Охрана конституции

Важным институтом современной демократии, правового государ­ства является конституционное правосудие, конституционная юсти­ция. Будучи высшим и основным законом, конституция в демократи­ческом государстве нуждается в особой защите, суть которой может пониматься как весьма широко, так и в относительно более узких смыс­лах.

Сущность и необходимость охраны конституции. Дело в том, что в обеспечении сохранения, соблюдения и действия конституции в дей­ствительно демократическом обществе должно быть заинтересовано все или почти все общество. Более того, как отмечается в ст. 15 Консти­туции РФ, все opганы государственной власти, местного самоуправле­ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю­дать Конституцию РФ. И поэтому когда тот или иной орган государст­ва или местного самоуправления, какая-либо общественная организа­ция или даже отдельный гражданин сами строго соблюдают положения конституции, обеспечивают условия и предпосылки их соблюдения, предотвращают их нарушение и законными методами и средствами борются с допущенными нарушениями конституции, то это, несомнен­но, тоже охрана конституции, понимаемая в самом широком смысле — как дело общегосударственное, дело всего народа, всех граждан. В этой связи нельзя не упомянуть, что в конституциях ряда стран (ФРГ, Сло­вакия, Гана, Бенин и др.) предусмотрены даже неправовые средства защиты конституции — право народа, граждан на сопротивление не­конституционной власти.

Вместе с тем нельзя не видеть, что в системе государственных ор­ганов законодательно выделяются, прежде всего самими конституция­ми, и такие органы, которым прямо вменяется обязанность следить за соблюдением конституционной законности. Так, говорится, например, о том, что президент страны – гарант конституции, следящий за ее соблюдением и защитой (ст. 80 Конституции РФ; ст. 5 Конституции Франции и др.) Следить за соблюдением конституции и защищать ее, несомненно, входит и в обязанности правительства, парламента, судов общей юрисдикции, прокуратуры (осуществляющей общий надзор за законностью), уполномоченных парламента по правам человека (омбудсманов) и др. И все это, конечно, тоже охрана конституции, пони­маемая теперь уже в относительно более узком смысле, т.е. как одна из сторон многообразной деятельности определенных государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения конституции. Для этих органов охрана конституции — это лишь одна из многих осущест­вляемых ими функций и задач.

Но чаще всего в понятие «охрана конституции» вкладывается еще более узкий смысл. Охрана конституции в узком, собственном, строгом смысле — это организация и деятельность специального органа, при­званного в установленных законом формах и процедурах осуществлять конституционный контроль (надзор) за соответствием конституции прежде всего действующего законодательства и иных нормативно-пра­вовых актов, а также решать некоторые другие задачи, или же наделе­ние общей судебной системы во главе с Верховным Судом соответст­вующими функциями. В таком смысле, т.е. как основа юридической охраны конституции, как главный элемент в ее правовой защите, она и будет пониматься в дальнейшем.

В литературе нетрудно заметить, что в одних случаях говорится о конституционном контроле, в другом — о конституционном надзоре, в третьем — эти понятия употребляются как равнозначные. Естественно, возникает вопрос об их соотношении. И хотя и по этому вопросу в научных и учебных изданиях нет однозначного решения, тем не менее можно констатировать, что эти понятия рассматриваются в них как очень близкие и однопорядковые, связанные с обеспечением соблюде­ния и охраны конституции. Вместе с тем есть известные основания для того, чтобы не отождествлять их, поскольку соблюдение и защита кон­ституции могут осуществляться различными способами и методами, что и находит свое отражение в использовании этих неравнозначных понятий.

Конституционный контроль — это такая проверка соответствия конституции действий органов государственной и общественной влас­ти, при которой орган такого контроля имеет право сам отменять не­конституционные действия подконтрольного органа. В отличие от этого, конституционный надзор связан лишь с дачей указания поднад­зорному органу на неконституционность его действий (вплоть до ре­шения об их приостановлении), но изменять или отменять его акты орган конституционного надзора не может. Иногда различение этих понятий проводится по иной линии: конституционный контроль — это выборочная проверка контролирующим органом деятельности подкон­трольного органа либо по собственной инициативе, либо по сигналу; а конституционный надзор — это постоянное наблюдение за деятельнос­тью поднадзорного органа.* В учебном плане можно и целесообразно, памятуя об этих оговорках, понимать конституционный контроль в широком смысле, как любую (надзорно-контрольную) форму провер­ки конституционности актов и/или действий любого органа государст­венной и общественной власти.

* О необходимости, строго говоря, известного разграничения понятий «конституциoнный контроль» и «конституционный надзор» говорит и практика организации cooтветствующих opганов. Так, предшествовавший Конституционному Суду РФ (органу конституционного контроля) Комитет конституционного надзора СССР обладал весьма ограниченными полномочиями.

В современном его понимании институт судебного конституцион­ного контроля зародился в США в начале XIX в., притом не в резуль­тате установления конституции, а на основе судебных прецедентов, особенно когда Верховный суд в 1803 г. заявил, что федеральная Кон­ституция является высшим законом страны и любой закон Конгресса, противоречащий ему, может быть признан судом неконституционным. На этом основании была тогда же объявлена недействительной, неконституционной часть закона о судопроизводстве. Такой принципиаль­ный подход был позднее воспринят рядом латиноамериканских, а затем европейских и иных стран. После Первой мировой войны была выработана иная, европейская модель конституционного контроля, ав­торами которой считаются известные австрийские юристы Ганс (Ханс) Кельзен и К. Эйзенман.

В отличие от американской модели (США, Канада, Австралия, Япония, Индия, Швейцария, Швеция, Норвегия и др.), когда функция судебного конституционного контроля возлагается на общую судеб­ную систему, прежде всего на Верховный суд, европейская модель (ФРГ, Франция, Италия, Россия, Испания, Австрия, Армения, Поль­ша, Венгрия, Словакия, Хорватия, Бразилия, Египет, Колумбия, Алба­ния, Коста-Рика, Казахстан и др.) предполагает создание специализи­рованного органа судебного или иного конституционного контроля. Сегодня институт конституционного правосудия приобрел практичес­ки универсальный характер и существует в подавляющем большинстве стран. В целом европейская модель в настоящее время преобладает. Но при этом необходимо учитывать как то, что серьезно расширилось ис­пользование своего рода смешанных, гибридных моделей, так и то, что в большинстве стран институт конституционного правосудия создан лишь в послевоенный период, а во многих странах — лишь в последние десятилетия и поэтому находится еще в процессе становления.

Особая необходимость и возрастающее значение конституцион­ного контроля на современном этапе вытекают из все большего рас­ширения и усложнения национальных правовых систем и иерархич­ности их правовых норм. В этих условиях, как показывает опыт, даже зрелые и хорошо юридически оснащенные парламенты, правительст­ва и главы государств, не говоря уже о должностных лицах и общест­венных организациях, не застрахованы от принятия неконституцион­ных решений. Это связано с тем, что, во-первых, сегодня, как правило, разрабатывается и принимается значительно больше нормативно-правовых актов, чем в прошлом. Во-вторых, далеко не всегда такие акты принимаются взвешенно, без спешки, с предварительной серьез­ной юридической экспертизой и людьми с достаточно высокой пра­вовой квалификацией. В-третьих, в процессе разработки и принятия законов и иных актов различные политические силы могут оказывать и действительно оказывают серьезное влияние на их содержание и порядок принятия, приводящее нередко к отклонению от норм кон­ституции (например, от закрепленного в ней принципа разделения властей). В-четвертых, наконец, как и в любом другом деле, человеку при принятии законов, других правовых решений свойственно оши­баться. В связи со всем этим важно отметить, что в отдельных странах (например, во Франции, Польше и др.) орган конституционного кон­троля обладает правом предварительного контроля, т.е. проверки кон­ституционности закона до его вступления в силу, в отличие от такого органа большинства стран (США, ФРГ, Индия, Филиппины и др.), где речь идет о последующем контроле, т.е. контроле после вступле­ния закона в юридическую силу.

Уже из сказанного видно, что, хотя конституционный контроль является необходимой чертой, атрибутом правового демократического государства, формы его организации и функционирования в различ­ных странах не одинаковы.

Объекты, содержание, формы и субъекты конституционного контроля. Объектами конституционного контроля являются прежде всего все нормативные правовые акты, стоящие по своей юридической силе ниже конституции. Это могут быть: конституционные или орга­нические законы; обыкновенные законы; акты органов исполнитель­ной власти; акты органов местного самоуправления. Конституционные законы, принятые квалифицированным большинством голосов на ре­ферендуме, обычно не подлежат проверке на конституционность. Но законы, принятые на референдуме простым большинством голосов, могут подвергаться такой проверке. Объектом конституционного кон­троля могут быть и частно правовые акты (завещания, договоры и др.) и судебные решения, а в отдельных странах и индивидуальные правоприменительные акты. К числу объектов конституционного контроля относятся действия должностных лиц, создание и деятельность поли­тических общественных объединений (особенно партий), акты и дей­ствия общественных объединений, выполняющих по поручению госу­дарства определенные властные функции и др.

Не подлежит сомнению то, что объектом конституционного кон­троля являются внутригосударственные договоры и соглашения. Таким объектом служат и международные договоры. Поскольку кон­ституции многих стран закрепляют приоритет, примат международно­го права над национальным, то проверка соответствия национальных законов и иных правовых актов международным договорам также должна включаться в конституционный контроль. Проверке на консти­туционность часто подвергаются проекты международных договоров или уже подписанные международные договоры до их вступления в силу. Сложнее обстоит дело, когда речь идет о расхождениях между действующими международными договорами и конституцией. В кон­ституциях ряда стран (например, Франции, Испании и др.) закрепля­ется положение, что в этих случаях орган конституционного контроля (Конституционный Совет, Конституционный Трибунал) устанавлива­ет такое расхождение, а заключение или ратификация такого договора становятся возможными лишь после пересмотра конституции.

Содержание конституционного контроля также неодинаково в раз­личных странах. И тем не менее можно сказать, что важнейшую часть этого содержания составляет обычно проверка конституционности за­конодательства и прежде всего защита прав человека и гражданина. Очень большую его часть занимают также: толкования конституции и представление заключений высшим органам государства по конститу­ционным вопросам; решения споров о компетенции органов государст­венной власти; признание правильности проведения референдумов, действительности или недействительности всеобщих выборов; опреде­ление конституционности правоприменительной практики и конкрет­ных действий исполнительной власти и др. Сказанное не означает, что все эти функции обязательно выполняет орган конституционного кон­троля любой отдельной страны. В каждой из них имеет место свой набор таких функций. В некоторых странах для выполнения отдельных из них создаются наряду с органами конституционного контроля осо­бые органы. Например, во Франции наряду с органом конституцион­ной юстиции — Конституционным Советом создается еще Государст­венный Совет, проверяющий конституционность актов исполнитель­ной власти (административная юстиция), а также Высокая палата пра­восудия и Палата правосудия республики для реализации ответствен­ности высших государственных должностных лиц (в Польше — это Государственный Трибунал).

В этих общих рамках в одних странах (ФРГ, Испания и др.) осо­бенно большое место в осуществлении конституционного контроля занимает рассмотрение жалоб, связанных прежде всего с защитой прав и свобод личности, а в Австрии основную массу рассматриваемых дел составляют дела о конституционности административных актов орга­нов исполнительной власти. В некоторых странах (Польша, Египет, Узбекистан, Албания и др.) в функции органов конституционного кон­троля входит толкование не только конституции, но и обычных зако­нов. В Италии такой орган рассматривает по существу обвинения, вы­двинутые парламентом против президента, а в ФРГ — вопросы некон­ституционности политических партий. В целом же можно говорить об общей тенденции расширения сферы конституционного контроля в разных странах.

Формы (виды) конституционного контроля еще более многообраз­ны. Уже шла речь о том, что конституционный контроль может быть предварительным и последующим. Также различают: абстрактный (т.е. не связанный с конкретным делом) и конкретный конституционный контроль; обязательный и факультативный (т.е. осуществляемый только по инициативе управомоченного субъекта); решающий (или по­становляющий) и консультативный (т.е. при не обязательности реше­ния для подконтрольного органа); материальный (т.е. связанный с про­веркой содержания акта) и формальный (т.е. связанный с проверкой компетентности органа, издавшего соответствующий акт, формы этого акта и процедуры его принятия); полный и частичный (т.е. распростра­няющийся не на всю, а лишь на определенную сферу отношений, уре­гулированных конституцией); внешний и внутренний (т.е. осущест­вляемый не иным, а самим органом, принявшим соответствующий акт) конституционный контроль.

В разных странах конституционный контроль могут осуществлять различные субъекты (органы). Как уже отмечалось, в рамках англо­саксонской системы права такой контроль осуществляют общие суды во главе с высшим судом или только последний (США, Япония, Арген­тина, Норвегия, Швеция, Австралия, Индия, Гана, Шри-Ланка, Фи­липпины, Эстония и др.), а в других странах — специализированным органом конституционного контроля (европейская модель). Этот орган чаще всего носит судебный характер и именуется конституцион­ный суд, но иногда (например, во Франции, Тунисе, Марокко, Сенега­ле, Казахстане и др. странах) — несудебный или квазисудебный харак­тер и именуется — конституционный совет. Особое место в таком самом общем разделении моделей конституционного контроля зани­мал конституционный контроль, существовавший в прошлом в СССР и других социалистических странах, где его ограниченные функции были возложены на сам парламент и его постоянно действующий орган. Сегодня в оставшихся по наименованию социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля, как нет их и в Великобритании, где нет единой консолидированной писаной конституции и очень строго соблюдается принцип верховенства парла­мента. В отдельных странах (Италия, Греция, Португалия и др.) сдела­на попытка объединить черты американской и европейской моделей конституционного контроля, при которой судья, усомнившийся в про­цессе разбора дела в конституционности применяемого им закона, об­ращается в конституционный суд. В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-религиозные советы (в Иране — попечи­тельный Совет; в Марокко — консультативный Совет), состоящие из богословов и юристов и следящие за соответствием законов прежде всего Корану. В Пакистане, наряду с Верховным судом, осуществляю­щим конституционный контроль, существуют еще исламский совет, рассматривающий соответствие правовых актов Корану, и суд шариа­та, рассматривающий иски граждан, в частности, о несоответствии ка­сающихся их актов шариату.