§ 2. Унитарная форма государства

Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало уни­тарную форму своего политико-территориального устройства. Это — Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Еги­пет и Марокко, Польша и Венгрия, Украина и Беларусь, Греция и Норвегия, Финляндия и Швеция, Португалия и Нидерланды, Румыния и Болгария, Иран и Ирак, Саудовская Аравия и Сирия, Чехия и Словакия, Турция и Ливия, Ливан и Израиль, Казахстан и Узбекистан, Дания и др. В большинстве из них ни в официальном наименовании страны, ни в основах ее конституционного строя их унитарная форма обычно не указывается, а во многих конституциях таких государств нет специальных статей и разделов, посвященных этим вопросам. Но не­редко в других такое определение в том или ином виде содержится. Так, например, в начальных статьях конституций Португалии, Румынии, Украины, Бангладеш, Мозамбика, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и др. прямо говорится об их унитарном характере, а в Конституциях Франции, Финляндии, Люксембурга, Таиланда, Бенина, Грузии, Узбе­кистана, Туркменистана и др. — о единстве и/или неделимости этих государств, их территории.

Понятие унитарного государства. Унитарное государство (от лат. unus, unitas — один, единство) — это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью, а само государство имеет одну кон­ституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему и т.д. Поэтому унитарное госу­дарство нередко называют единым, слитным, простым по своей струк­туре государством, в отличие от федеративного государства как слож­ного, составного, союзного, объединенного. Это, можно сказать, «идеальный тип» унитарного государства, от которого в реальной жизни имеются более или менее существенные отклонения, сближающие иногда такие разновидности унитарного государства с федеративным, о чем речь ниже.

Простые унитарные государства по своей территориальной струк­туре включают в себя только обычные административно-территори­альные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей тер­ритории еще и особые, автономные образования, то оно рассматрива­ется как сложное. Административно-территориальное деление имеют практически все государства, и лишь в крайне редких случаях (напри­мер, Мальта, Бахрейн, Науру или Тувалу в Океании) из-за особой малочисленности населения и очень небольшой территории такое де­ление отсутствует. Административно-территориальное деление уни­тарного государства может быть двухзвенным (например, провин­ции — муниципалитеты в Нидерландах или области — общины в Ар­мении и Болгарии), трехзвенным (например, область — провинция — коммуна в Италии) и даже четырехзвенным (например, регион — де­партамент — район — община во Франции).

По характеру взаимоотношений между государством в целом, выс­шими органами государственной власти и управления и его структур­ными частями, их органами власти, управления и самоуправления уни­тарные государства подразделяются на централизованные и децентра­лизованные. В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократи­ческих стран, и умеренноцентрализованные или демократически цент­рализованные. Точно так же децентрализованность унитарных госу­дарств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения средне­го и нижнего территориального звена управления центру, который на­значает или утверждает своих представителей для управления регио­нами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.). Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении цент­ра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправле­нием в низшем звене (Франция, Великобритания и др.).

Административно-территориальное деление унитарной страны может прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное отражение или о нем может вовсе не идти речь в конститу­ции. Так, в Конституции Испании содержится целый раздел «О терри­ториальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и авто­номных сообществ. В ст. 5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентра­лизацию, приводит принципы и методы своего законодательства в со­ответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специаль­ной главе «Области, провинции и коммуны» (ст. 114—133) четко опре­деляются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно администра­тивными функциями для последующей децентрализации (ст. 128, 129 и др.). В Конституции Греции (ст. 101) указывается, что администра­тивное деление страны производится, исходя из геоэкономических, со­циальных и коммуникационных условий и что государственная адми­нистрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл. 7 Конституции Нидерландов (ст. 123—132). В Конституции Португалии речь идет об уни­тарном государстве, которое «уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализа­ции государственного управления (ч. 1 ст. 6). Разделы 7 и 8 этой Кон­ституции закрепляют статус автономных областей и организацию местной власти.

Примерами простых унитарных государств, в которых нет автоном­ных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша. Адми­нистративно-территориальное устройство Индонезии включает 27 про­винций и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе про­винций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на об­ласти (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включается и ряд крупных городов, возглавляемых мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назна­чаемыми правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами, на­значаемыми чаматом.

Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа — на районы. Провинции возглавляет назначаемый Президентом губер­натор — представитель исполнительной власти страны, который в про­винции возглавляет ее административный орган — исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чинов­ников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, из­бираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности. На­ряду с органами государственной власти на местах в стране имеется и система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами — народными советами провинций, рай­онов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принад­лежит государственному управлению.

В Польше ст. 3 Конституции четко определяет, что она есть «единое государство», а ст. 15 указывает, что в нем «территориальное устройст­во обеспечивает децентрализацию публичной власти». Ее политико-территориальная структура включает 49 воеводств, включая воеводст­во г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государст­венной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воевода­ми, назначенными Председателем правительства и являющимися ор­ганами правительственной администрации и представителями прави­тельства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территори­альное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органа­ми иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью орга­нов территориального самоуправления.

Автономия в унитарном государстве. Хотя большинство унитар­ных государств, как уже отмечалось, включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, кото­рые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в нее известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит ее за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. Автономность и суверенность — это качественно различные уровни самостоятельности политико-территори­альных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройст­ва государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления. Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Ис­пании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточ­ное место между унитарным и федеративным государствами, не выхо­дя в общем и целом за рамки унитаризма.

Автономия (от греч. autonomia — самоуправление, независи­мость) — особый статус территории в государстве (или сама террито­риальная единица с соответствующим статусом), предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющаяся единица.

В данном случае речь идет о территориальной автономии, хотя понятие «автономия» используется и в более широком плане, включающем в частности, и организационную автономию (автономность в партийном, профсоюзном и ином строительстве) и культурном (культурная и на­ционально-культурная автономия и др.). Поскольку последние носят экстерриториальный характер и непосредственно не связаны с полити­ко-территориальной организацией государства, постольку эти виды автономии здесь не рассматриваются. Сама территориальная автоно­мия может носить общий, не специфический, национально-территори­альный характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и национально-территориальные начала. Национально-территори­альная автономия — это одна из разновидностей (форм) политико-тер­риториальной организации многонационального государства, обеспе­чивающая более или менее самостоятельное осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих этнических меньшинств данной страны.

Автономии различного порядка, уровня и характера имеются се­годня во многих унитарных странах. Это — Тибет, Синьцзян, Внутрен­няя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Гор­ный Бадахшан в Таджикистане. Рассмотрим далее политико-террито­риальное устройство сложных унитарных государств на конкретном примере трех крупных стран мира — Китая, Италии и Испании, каждая из которых включает многочисленные, иногда и разнохарактерные автономные образования.

В Китае, где 92% всего населения страны составляют этнические китайцы (хань) и только 8% иноэтничное население (хотя здесь это составляет около 100 млн чел., проживающих почти на половине всей территории страны), в рамках унитарного государства используется национально-территориальная автономия в административной форме. На территории страны в этом отношении образованы: пять автономных районов (Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, Внутренней Монголии, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский), представляющих собой выс­ший уровень административной автономии; три десятка автономных округов, олицетворяющих средний уровень такой автономии; и более ста двадцати автономных уездов как нижнего уровня административ­ной национально-территориальной автономии. Все автономии рас­сматриваются как неотъемлемые части унитарного государства, кото­рым вменяется в обязанность сохранять единство страны. Они не яв­ляются ни государствами, ни государственными образованиями, обла­дающими теми или иными признаками государства. Законодательство Китая рассматривает национальную районную автономию в качестве «основной политической формы марксистско-ленинского разрешения национального вопроса в КНР, одного из важнейших институтов по­литической системы страны».

Выполняя общие для органов всех административно-территори­альных единиц соответствующего уровня (провинций, уездов) функ­ции, органы автономных национально-территориальных единиц, как и органы национальных волостей (составных частей уездов, не являю­щихся автономиями), выступают одновременно и в качестве органов национального самоуправления, в связи с чем автономии наделяются дополнительными полномочиями. Собрание народных представите­лей каждого вида автономии принимает Положение о данной автоно­мии, которое утверждается соответствующим вышестоящим собрани­ем народных представителей. Органы самоуправления автономий осу­ществляют общегосударственный курс с учетом специфики нацио­нальных районов, округов, уездов, самостоятельно распоряжаются местными финансами, содействуют развитию национальной культуры и образования, сохраняют национальные памятники и т.д.

В целом же Китай — сильно централизованное унитарное государ­ства, в котором даже крупные национальные районы обладают ограни­ченной, не государственной, а административной автономией, находят­ся в прямом подчинении и под достаточно жестким контролем высших и других государственных органов. В обычных уездах и волостях осуществляется прежде всего не самоуправление, а государственное уп­равление на основе единой иерархической исполнительной вертикали во главе с Государственным советом КНР, в то время как общественное самоуправление (комитеты городского и сельского населения) созда­ется на самом низовом уровне (деревня, городской квартал) и выпол­няет весьма ограниченные функции.

Италия, как уже отмечалось, относится сегодня к числу весьма децентрализованных по своему политико-территориальному устрой­ству стран, что исторически во многом явилось результатом реакции

на тот сверхцентрализм, который более двух десятилетии существовал в ней в годы фашистской диктатуры (1922—1943). Наиболее рельефно это проявляется в подразделении территории страны на 20 автономных областей, среди которых особо выделяются пять, имеющих в той или иной мере относительно более широкую автономию. В Конституции Италии говорится, что страна делится на области, создаваемые как «автономные образования с собственными правами и функциями со­гласно принципам, установленным в Конституции» (ст. 115), а такие автономные области, как «Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами» (ст. 116). Особая автономность Сици-лии и Сардинии была обусловлена их островным положением, относи­тельной социально-экономической отсталостью, серьезными особен­ностями быта и жизненных традиций, а также проявлениями сепара­тизма; а в трех других — проживанием в них этнических меньшинств (немецкоязычных, франкоязычных и иных).

Все автономные области (как обычные, так и специальные) облада­ют достаточно высоким статусом и широкой компетенцией в рамках унитарной формы политико-территориального устройства, основанно­го на автономии и децентрализации. Их автономия носит не только административный, но и законодательный характер, поскольку область (ст. 117) имеет право издавать законодательные нормы по многим во­просам (организация собственных органов; территория коммун; мест­ная полиция; сельское хозяйство и леса; охота, ремесла и рыбная ловля; ярмарки и профессиональное обучение, помощь школе и благотвори­тельность; гостиничное дело и туризм; местные музеи и библиотеки; областные дороги и транспорт и др.) Области пользуются установлен­ной законом республики финансовой автономией (ст. 119). Область (ст. 121) имеет областной совет (законодательный орган) и джунту во главе с ее председателем (исполнительный орган). Каждая область имеет свой статут, который в соответствии с Конституцией и законами страны определяет ее внутреннюю организацию, принимается област­ным советом абсолютным большинством голосов его членов и утверж­дается законом республики (ст. 123). В области находится правитель­ственный комиссар, который руководит деятельностью государствен­ной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляе­мой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства (ст. 124 и 127). Провинции (их около 100) и коммуны (их около 8000), служащие территориальными единицами государственного и областного деле­ния, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии).

В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы — автономные сообщества, провинции и муниципалитеты — являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей вы­сокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопо­ставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отри­цания автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, Конституция Испании (ст. 2) в то же время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стране в еще большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.

Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории ис­торического компактного проживания соответствующих коренных на­родов. Испания — полиэтничная страна, в которой почти 73% населе­ния составляют кастильцы, или собственно испанцы), свыше 16% ка­талонцы, более 8% — галисийцы и свыше 2% — баски. Испанский уни­таризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют неодинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией, о которой говорится в ст. 149 Конституции; другие — спе­циальной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи — сравнительно ограниченной автономией (ст. 148).

Важно при этом отметить, что, согласно Конституции, различия в статусах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, за­ботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных террито­рий (ст. 138). Целям выравнивания уровней экономического развития «бедных» и «богатых» регионов и воплощения принципа солидарности служит созданный на основе Конституции 1978 г. (ст. 158) Компенса­ционный фонд как фонд регионального развития. Важно и то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории (ст. 139). Ни в коем случае не допускается со­здание федерации автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения парламента страны при уведом­лении его о характере и целях такого соглашения (ст. 145).

Автономные сообщества имеют собственные статуты (уставы), принимаемые парламентом страны путем издания органического (кон­ституционного) закона. Эти статуты в соответствии с Конституцией Испании являются «основной институциональной нормой каждого автономного сообщества, которую государство признает и охраняет как составную часть своего законодательства» (ст. 147) и служат основой законодательства этого сообщества. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, которое осуществляет контроль за деятельностью избираемых им и назначаемых королем органов испол­нительной власти — правительственного совета и его председателя. Автономные сообщества обладают финансовой автономией, имея соб­ственные источники доходов.

Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его конституционных основ вопросы разграничения предметов веде­ния и полномочий автономных сообществ и государства в целом ре­шаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самих автономных сообществ. На этой основе Каталонии, Стране Басков и некоторым другим уда­лось за последние годы получить немалые уступки у центрального правительства, особенно в плане укрепления их финансовой самосто­ятельности. Общая тенденция расширения автономии и децентрализации власти и управления нашла свое выражение в общенациональ­ном Пакте об автономии (февраль 1992 г.) и его практическом осу­ществлении в последующие годы, основывавшихся на нахождении компромисса между децентралистскими и унитаристско-ценралистскими силами. В результате были существенно расширены полномо­чия автономных сообществ на основе ч. 2 ст. 150 Конституции, кото­рая гласит: «Государство может передавать или делегировать авто­номным сообществам посредством издания органического закона полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняется за государством».

По Конституции Испании автономные сообщества обладают до­статочно широкими полномочиями. К их ведению относятся: органи­зация своих органов самоуправления; изменение границ их муниципа­литетов; территориальное, городское жилищное благоустройство; транспорт, общественные работы и дороги на их территории; земледе­лие и животноводство; леса и лесное хозяйство; охрана окружающей среды; развитие экономики автономного сообщества; охота и речное рыболовство; гидротехнические сооружения, каналы и системы ирри­гации; ремесла и местные ярмарки; здравоохранение и гигиена; соци­альное обеспечение; развитие культуры, науки и образования на языке автономного сообщества; музеи, библиотеки и памятники; развитие туризма, спорта и досуга; местная полиция и др. (ст. 148).

Вместе с тем в условиях длительного и постоянного противоборст­ва тенденций единения, унитаризации и децентрализации, автономи-зации в вопросах политико-территориальной организации страны Ис­пании приходится обеспечивать их трудный баланс в рамках унитар­ного «государства автономий». Во-первых, Конституция (ст. 149) за­крепляет исключительную компетенцию государства в таких областях, как: международные отношения; оборона и вооруженные силы; регули­рование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и обязанностей; гражданство, миграция, положение иностранцев, право убежища; от­правление правосудия; денежная система и основы кредитной, банков­ской и страховой систем; государственные финансы и государственный заем; внешняя торговля, таможенный режим и таможенные тарифы; торговое, уголовное, гражданское и иное право; трудовое законодатель­ство, законодательство об интеллектуальной и промышленной собст­венности, о системе мер и весов; основы и координация общего плани­рования экономической деятельности; развитие и общая координация научно-технических исследований; основы и общая координация здра­воохранения; основы законодательства и экономический режим систе­мы социального страхования; правовые основы государственной служ­бы и статуса государственных служащих; общий порядок функциони­рования печати и средств массовой информации; охрана общественно­го порядка и др. Закрепляя эти полномочия за государством в целом, Конституция при их определении во многих случаях подчеркивает, что это не должно наносить ущерб самостоятельности автономных сооб­ществ в соответствующих областях.

Во-вторых, при всей высокой децентрализации и автономности го­сударство сохраняет за собой строгий и широкий контроль за деятель­ностью автономных сообществ. Конституция, в частности, предусматривает, что их статуты рассматриваются и принимаются парламентом страны; что государственные нормы преобладают над нормами авто­номных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключитель­ному ведению последних; что государство может принимать законы, устанавливающие необходимые принципы для согласования норма­тивных узаконении автономных сообществ, даже по отношению к пред­метам, отнесенным к их ведению, если того требуют общие интересы (ч. 3 ст.150).

В-третьих, если автономное сообщество не выполняет обязательст­ва, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает председателя автономного со­общества и при отсутствии ответа с его стороны может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для вы­полнения автономным сообществом указанных обязательств в прину­дительном порядке или для защиты общегосударственных интересов. В осуществлении этих мер Правительство может давать соответствую­щие распоряжения любым органам автономных сообществ.

Конечно, автономизация и децентрализация политико-территори­ального устройства современной Испании не смогла за сравнительно короткий исторический срок решить все этнонациональные и регио­нальные проблемы и тем более устранить экстремистские проявления на националистической и сепаратистской почве. Предстоит пройти еще долгий и нелегкий путь. Но бесспорно и то, что демократическое при­менение принципов автономизма и децентрализма в этой многонацио­нальной стране позволило за короткий период снять былую остроту сепаратистских тенденций, укрепить единство страны, во многом пре­одолеть острейшие межнациональные и межрегиональные напряжен­ности и конфликты. Опыт Испании, сумевшей в кратчайший истори­ческий срок в целом успешно перейти от тоталитаризма к демократии, имеет не только национальное, но и международное значение, особенно для полиэтничных постсоветских и постсоциалистических стран.