§ 3. Федеративная форма государства

Федерализм в современном мире. Несмотря на то что подавляю­щее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. Се­годня их число достигло 24: Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, ФРГ, Нигерия, Мексика, Пакистан, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, сербо-хорватско-мусульманская фе­дерация в Боснии и Герцеговине, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Венесуэла, Танзания, Эфиопия, Папуа-Новая Гвинея, Феде­ративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Коморские острова. Эти государства расположены на всех континентах. При этом в Западном полушарии федеративные государства занимают более че­тырех пятых его территории. И хотя за последние десятилетия имел место и распад целого ряда федераций, тем не менее за послевоенный период их численность в мире возросла почти в четыре раза.

Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федератив­ных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира — США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Состав­ляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.

Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитар­ными государствами, однако содержат в своей политико-территори­альной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий» (например, Италии, Испании, Великобритании, Шри-Ланке и др.), о которых го­ворилось в предшествующем параграфе данной главы и которые нахо­дятся как бы на стыке с федерациями и процесс федерализации в них продолжается.

В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (на­пример, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федератив­ной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда быв­ших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации — современная Юго­славия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-му­сульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все осно­вания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расши­ряться.

В-четвертых, в современной России происходит глубокое рефор­мирование старого федерализма и становление нового, реального фе­дерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы поли­тико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдви­нулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма.

В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.

В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в мас­штабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и фе­деративных политических форм. Это связано прежде всего с необходи­мостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Миро­вой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенден­ций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных госу­дарств.

Понятие федерации. Федерация (от лат. foedus — союз, объедине­ние) — одна из основных форм политико-территориальной организа­ции государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, про­винций, земель), обладающих конституционно закрепленной полити­ческой самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. С одной стороны, федерация качественно отлича­ется от унитарного государства, для которого, как показано выше, ти­пично подразделение его территории не на государственные, а на адми­нистративные единицы и наличие лишь одной системы высших орга­нов государственной власти на общегосударственном уровне, в то время как федерация состоит из государств и/или государственных образований — субъектов федерации, имеющих свою территорию, свою конституцию, свое гражданство, собственное законодательство, высшие государственные органы и т.д. С другой стороны, федерация коренным образом отличается от такой формы межгосударственного объединения, как конфедерация, поскольку образование федерации всегда означает создание государствами и/или государственными об­разованиями — субъектами федерации их общего (единого) суверенно­го государства с федеральными органами власти и управления, с еди­ной территорией, общим гражданством, единой денежной единицей и т.д., в то время как конфедерация (о чем подробнее речь в следующем параграфе данной главы) — это не одно союзное государство, а союз двух или нескольких независимых государств, объединение которых не приводит к появлению нового суверенного государства со всеми выте­кающими из этого следствиями.*

* Сложность общего определения понятия «федерация» приводит к тому, что авторы многих учебников по конституционному праву, да нередко и научных трудов по федера­лизму уходят от его четкого и ясного формулирования. Но и тогда, когда такие попытки все же делаются, их трудно признать удачными. Так, М.В. Баглай в учебнике «Консти­туционное право Российской Федерации» пишет: «Федеративное государство — это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью» (С. 284—285). Нечеткость, расплывчатость такого определения выявляет­ся прежде всего в том, что оно не позволяет отграничить федерацию от конфедерации, ибо, но сути дела, ведет речь не об одном общем союзном государстве, а о союзе государ­ственных образований и не указывает, о каком именно уровне их самостоятельности можно говорить в рамках федерации.

Необходимо иметь в виду, что понятие «федерация» уже понятия «федерализм». Федерализм — это теория и практика строительства, функционирования и развития не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций и некоторых других межгосударственных объедине­ний, в условиях которых могут развиваться и, как показывает истори­ческий опыт, действительно нередко развиваются процессы федерали­зации. Поскольку образование территориальных автономий и развитие процессов автономизации и в рамках унитарных государств означает известное обособление определенных территорий от центра и идет в русле сближения таких унитарных государств с федеративными, то есть все основания говорить о зарождении и расширении элементов федерализма, о тенденциях федерализации в таких государствах, осо­бенно в тех из них, которые в специальной литературе получили наиме­нование регионалистских, «государств автономий», «полуфедераций», «квазифедераций» и т.д. и о которых уже говорилось выше (§ 2 гл. 8).

Виды федераций. Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особеннос­тями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех фе­дераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяют­ся: а) по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные); б) по своей структуре — на симмет­ричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между феде­рацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.

Тот факт, что федерации образуются разными путями, часто нала­гает серьезный отпечаток и на основы федеративных отношений в стра­не. Одно дело, когда федерация складывается в результате объедине­ния ранее независимых государств (государственных образований) обычно на основе заключения между ними специального договора о федеративном союзе или о вхождении в такой союз. Таким образом в свое время сложились как федерации, например, США в 1787 г., Швей­цария в 1848 г., СССР в 1922 г., Закавказская федерация (ЗСФСР) в составе Грузии, Армении и Азербайджана в 1922 г., бывшая Югославия (ФНРЮ) в 1945 г., Танзания в 1964 г., Объединенные Арабские Эми­раты в 1971 г., сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине в 1995 г. Иногда формой такого договора может оказаться принятие конституции на договорной основе.

Другое дело, когда федерация создается «сверху», путем принятия соответствующей новой конституции, поправок к старой конституции или иного законодательного акта. Таким путем, например, утвердились федерации в России в 1918 г., в Индии в 1948 г., в ФРГ в 1949 г., в Пакистане в 1970 г. и в Бельгии в 1993 г. В связи с этим первые обычно именуются договорными или союзными федерациями, а вторые — кон­ституционными или автономными, поскольку их субъекты чаще всего складываются на основе расширения автономности прежде негосудар­ственных территориальных единиц. В этом отношении федерация может превращаться из договорной в конституционную и наоборот или носить смешанный, конституционно-договорной характер, примером чего может служить современная Российская Федерация, которая до 1992 г., когда был заключен Федеративный договор, была конституци­онной федерацией, основанной на автономии ее субъектов, а после этого и принятия Конституции РФ 1993 г. стала конституционно-до­говорной федерацией, опирающейся как на Договор, так и на Консти­туцию.

Федеративные государства неодинаковы и по их структуре и соста­ву. Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему политико-правовому статусу субъекты (например, земли в ФРГ или в Австрии, эмираты в ОАЭ — сегодня; республики в СССР, Югославии и Чехословакии — в прошлом), в связи с чем они именовались и именуются симметричными. Но у большинства федераций их структура и состав неодинаковы, ибо включают в себя разнопорядковые субъекты или политико-территориальные единицы, не являющие­ся субъектами данной федерации. Например, РСФСР в прошлом и современная РФ имели или имеют несколько различных по статусу субъектов — республики, автономные области, области, края, города федерального подчинения, автономные округа. США, наряду со шта­тами, включают федеральный округ, ассоциированные территории; Индия — штаты, один штат с особым статусом, союзные территории; Бразилия — штаты, федеральный округ, муниципии и т.д. Такие феде­рации рассматриваются поэтому как асимметричные. Абсолютно сим­метричных федераций, в которых все территориальные единицы имели бы во всем одинаковый статус, были бы полностью равноправны и имели бы одни и те же полномочия, сегодня практически не существу­ет. Даже названные выше в целом симметричные федерации могут включать в себя некоторые частичные элементы асимметрии (напри­мер, неодинаковое представительство земель в верхней палате парла­мента Германии и эмиратов в Национальном собрании ОАЭ). Федера­ция может быть в основном и главном симметрична, но включать раз­нородные территориальные единицы (в США, например, все штаты — субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус, но федераль­ный округ и ассоциированные территории, не являющиеся субъектами федерации, имеют существенно иной статус).

Различаются федерации также и по характеру и содержанию взаи­моотношений между федеральным государством в целом и его частя­ми — субъектами, по уровню самостоятельности последних. Конечно, уже сам факт политико-территориального построения страны на базе принципа федерализма означает достаточно высокую степень децент­рализации государственной власти по сравнению с унитарными стра­нами. Но и внутри федеративных государств имеют место существен­ные различия по характеру и уровню распределения предметов веде­ния и полномочий между федеральным центром и субъектами федера­ции. В одних из них львиная доля государственной власти сосредоточивается в центре, предметы же ведения и полномочия субъектов фе­дерации серьезно ограничены задачами самостоятельного решения ре­гиональных и местных проблем в рамках, установленных федеральным центром, и под его строгим контролем. Такие федерации являются централизованными в той или иной мере (Индия, Пакистан и др.). В других федерациях предметы ведения и компетенция (совокупность полномочий) федеральных органов сравнительно ограничена, а пред­меты ведения и компетенция органов субъектов федерации достаточно широки, последние обладают высокой самостоятельностью и не под­вергаются широкому и жесткому контролю со стороны федеральных органов. Такие федерации обычно признаются децентрализованными в той или иной мере (например, США, ФРГ, Швейцария и др.). По­дробнее об этом будет сказано ниже. Здесь же важно отметить, что одно и то же федеративное государство со временем может эволюциониро­вать в сторону усиления либо централизации, либо децентрализации и даже превращаться из децентрализованного в централизованное и на­оборот.

Субъекты и несубъекты федерации. Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и характеру. Есть двухчленные федерации, состоящие из двух субъектов (например, современная Югославия, включающая Сербию и Черного­рию; Танзания — Танганьику и Занзибар; бывшая Чехословакия — Чехию и Словакию и др.). Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микро­незия — по 4; Австралия — 6; ОАЭ — 7; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргенти­на — 22, Бразилия и Швейцария — по 23, Индия — 25, Мексика — 31 и др. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Брази­лии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Кана­де, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии; республики — в Югославии; эмира­ты — в ОАЭ и др. В отличие от подавляющего большинства зарубеж­ных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ.

Субъектами федерации могут быть как государства, так и государ­ственные образования (государственно-подобные политико-террито­риальные единицы). Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэ­лы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных слу­чаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении. Субъ­екты федерации чаще всего имеют свои парламенты, принимающие местные законы, свое правительство, иногда — свое гражданство, свою судебную систему (например, в США). Если в федерации парламент двухпалатный, то субъекты федерации так или иначе имеют свое пред­ставительство в верхней палате. По форме правления подавляющее большинство субъектов федерации — республики, но в отдельных слу­чаях они могут быть монархиями (например, эмираты в ОАЭ, часть субъектов Малайзии и др.). Формально монархическими федерациями являются Канада, Австралия и Бельгия, но их субъекты имеют, в сущ­ности, республиканский характер.

В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут строиться на различных началах: а) на территориальной основе; б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе; в) на сочетании территориальных и национально-территориальных основ.* Большинство федераций построено на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина, Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.). Среди них есть и полиэтничные по составу населения страны (например, США), в которых, однако, иноэтничное население либо не составляет сколько-нибудь значительную часть населения, либо проживает некомпактно, разрозненно. Но большинство из этих федераций — это моноэтничные в своей основе страны, наличие в ко­торых сравнительно небольших иноэтничных включений, иногда даже более или менее компактно проживающих (например, сорбы в ФРГ), не вызывает потребностей в создании соответствующего субъекта фе­дерации.

* В некоторых учебниках по конституционному праву (см. напр., Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 269) федерации в данной связи подразделяются на построенные: а) по национальному признаку; 6) на территориально-национальной осно­ве; в) на чисто территориальном принципе. Нам такое разграничение представляется не­удачным, во-первых, потому, что во всех случаях речь должна идти о территориальном, а не экстерриториальном устройстве федерации, в связи с чем говорить о построении ряда федераций просто по национальному признаку неверно, ибо и СССР, и Югославия, и Чехословакия строились но национально-территориальному признаку. Во-вторых, когда имеются в виду федерации, где их субъектами одновременно являются как терри­ториальные, так и национально-территориальные образования, правильнее говорить не о территориально-национальной основе их построения, а о сочетании двух начал в них — территориальных и национально-территориальных. В-третьих, вряд ли правомерно го­ворить о чисто территориальном построении федераций, ибо и в них нередко учитыва­ются и другие факторы (исторические, экономические, социальные, политические, культурные и др.).

По национально-территориальному (этнотерриториальному) принципу были построены в прошлом СССР, бывшая Югославия и Чехословакия, а сегодня такими федерациями являются современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине. В той или иной мере и форме этнический фактор (включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии и др. Примерами сочетания территориальных и этнотерриториальных начал в структуре федерации могут служить сегодня Российская Федерация, включающая более полусотни территориальных и более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия, Пакистан, Эфиопия, Канада и др., в которых наряду с обыч­ными субъектами федерации имеются и специфически этнотерриториальные (например, в Канаде 9 англоязычных провинций и франко­язычный Квебек). Сами субъекты таких экстерриториальных феде­раций не обязательно должны носить моноэтничный характер. Они могут быть двунациональными и многонациональными (например, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Дагестанская рес­публики в РФ, ряд штатов в Эфиопии и др.). Необходимо иметь в виду и то, что выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку необязательно связано с преобладанием представите­лей данного этноса в общей численности населения этого субъекта. Такое преобладание может быть, а может и отсутствовать. Важнее другое: компактное проживание этих представителей на своей исто­рической территории.

В составе федерации могут находиться и такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации, хотя и входят в ее политико-территориальную структуру. Такими единицами чаще всего являются федеральные округа, в которых расположена столица федерации и прилегающие к ней территории (например, округ Колум­бия с г. Вашингтон в США; столичный округ с г. Бразилия в Бразилии, округ, где строится новая столица Нигерии — город Абуджа, и др.). В состав федераций могут входить также федеральные территории и вла­дения (например, остров Гуам, Виргинские острова и др. в США), ко­торые находятся в прямом управлении федерации и не обладают мно­гими правами, которые имеют субъекты федерации. Особое место в территориальной структуре США занимает свободно ассоциированная (присоединившаяся) территория Пуэрто-Рико. Территории — несубъ­екты могут со временем превращаться в субъекты федерации. Так, в 1959 г. Аляска и Гавайские острова получили статус 49-го и 50-го шта­тов США. Ряд ранее свободно ассоциированных территорий США по­лучили ныне статус независимых государств — членов ООН (Маршалловы острова, острова Микронезии, остров Палау) Число несубъектов в различных федерациях неодинаково: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Венесуэле — 2.

Проблема суверенитета в федерации. Поскольку субъектами фе­дерации являются государства и/или подобные им образования, по­стольку проблема суверенитета и распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами всегда была и остается в центре внимании теории и практики федерализма. Приходится и сегодня констатировать, что ни среди теоретиков, ни среди специалис­тов-практиков нет даже принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы, которые исходят из того, что в любом, в том числе и федеративном, государстве может быть только один суверенитет. Естественно, что с таких позиций суверенной обыч­но признается лишь федерация, а ее субъекты, в том числе и государ­ства-субъекты, — несуверенными.* Когда это утверждается в отноше­нии таких федераций, субъектами которых являются не государствен­ные, а политико-административные территориальные единицы, то это, естественно, не вызывает возражений. Но как быть применительно к тем многим федерациям, субъектами которых являются государства? Другие авторы решают эту проблему с прямо противоположных пози­ций — с позиций признания делимости суверенитета и обладания как федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета».

* См.: Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53, 205; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 271.

Выше, в связи с общей характеристикой государственного сувере­нитета как атрибута государства (§ 2 гл. 5), уже была достаточно по­дробно определена наша принципиальная позиция по вопросу о суве­ренитете в федеративном государстве и высказано несогласие с указан­ными крайними позициями. Напомним, что речь шла о признании одновременной суверенности и федерации, и ее субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих, но и дополняющих друг друга. К сказанному следует добавить, что отрицание возможности действия двух суверенитетов на одной и той же террито­рии толкает к тому, чтобы либо отрицать за любыми субъектами феде­рации государственный характер, либо признавать государства-субъ­екты федерации несуверенными. Но поскольку отрицать общепри­знанный государственный характер многих субъектов федерации (рес­публик, штатов и др.) очень трудно, ибо это одно из главных отличий федерации от унитарного государства, то основные усилия сторонни­ков указанной позиции направлены обычно на доказательство несуверенного характера субъектов федерации. Но это неизбежно ведет их, во-первых, к необходимости признания несуверенных государств при одновременном общепринятом утверждении, что суверенитет — атри­бут государства; а во-вторых, к отрицанию в том или ином виде суве­ренности даже таких субъектов федерации, о которых в соответствую­щих конституциях прямо говорится об их суверенности.

В большинстве конституций федеративных государств их субъек­ты не называются суверенными, хотя одновременно не говорится об их несуверенном характере. Тем не менее в ряде конституций таких госу­дарств о суверенности их субъектов говорится прямо. Так, ст.3 Консти­туции Швейцарии гласит, что «кантоны суверенны, поскольку их суве­ренитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осущест­вляют все права, которые не переданы союзной власти». Статья 40 Конституции Мексики указывает, что страна «состоит из штатов, сво­бодных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам». В Конституции современной Югославии (ст.6) также говорится, что входящие в нее республики Сербия и Черногория суверенны в вопро­сах, не относящихся к компетенции федерации. Суверенность субъек­тов федерации — союзных республик формально признавалась в кон­ституциях СССР и бывшей Югославии. О суверенном характере субъектов РФ — республик говорится в Федеративном договоре РФ и во многих конституциях этих республик.

И тем не менее немало авторитетных авторов считают, что субъек­ты федерации «не обладают государственным суверенитетом, хотя их власть — государственная власть».* На чем основываются подобные утверждения? По существу, на том, что субъекты федерации, находясь внутри федерации, так или иначе оказываются ограниченными в пред­метах своего ведения и полномочиях.** Так, субъекты федерации обыч­но не являются субъектами международного публичного права, участ­никами межгосударственных политических отношений. Но такое и не­которые другие ограничения правомочий вполне естественны и понят­ны, поскольку речь идет о вхождении данного государства в состав федерации. Совершенно ясно, что суверенитет такого государства не может быть таким же, как если бы оно не входило в федерацию и было бы полностью независимым. Суть же дела в том, что не всякое ограни­чение, а тем более самоограничение предметов ведения и полномочий государств — субъектов федерации означает потерю ими своего суве­ренитета. Концепция «абсолютного суверенитета» с ее принципом «все или ничего» представляется неверной и утопичной особенно в совре­менных условиях. В самом деле, почему, спрашивается, отказ, условно говоря, от «внешнего суверенитета», но сохранение «внутреннего суве­ренитета», т.е. верховенства и всей полноты государственной власти во внутренних делах, не позволяет говорить в данном случае о суверени­тете в определенных пределах, ограниченных предметами ведения и полномочиями федерации. Ведь и суверенитет подлинно демократи­ческой федерации не беспределен, не абсолютен, а ограничен консти­туционно закрепленными предметами ведения и полномочиями госу­дарств-субъектов (особенно в условиях договорной федерации), не го­воря уже о последствиях, вытекающих из факта признания верховен­ства международного права и вхождения в международные объедине­ния (например, ЕС).

* Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 313—314.

** В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть» / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674, прямо заявляется: «Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то уже не является суверенитетом». По сути дела, это — концепция признания лишь «абсолютного суверенитета», ни чем и не в чем не ограниченного.

Нередко признание суверенности субъектов федерации необходи­мо связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава федерации. В известном учебнике по конституционному праву, напри мер, утверждается: «Теоретически допустим суверенитет субъекта фе­дерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта феде­рации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции».* С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Во-первых, бросает­ся в глаза расплывчатость, неопределенность приведенных формули­ровок о «теоретически допустимом суверенитете», о «спящем сувере­нитете» или «потенциальном суверенитете», из которых трудно по­нять, идет ли речь в данном случае о реальном суверенитете, или о доктринальном понимании суверенитета, или о своего рода «виртуаль­ном» суверенитете и т.д. Совершенно не ясно, являются ли в федера­ции, где признается право свободного выхода, ее субъекты суверенны­ми или нет, ибо, с одной стороны, «спящий суверенитет» все-таки суверенитет, а с другой — это не действительный, а лишь «потенциаль­ный суверенитет». Во-вторых, нельзя смешивать суверенитет государ­ства и ту или иную конкретную форму его реализации, а тем более устанавливать необходимую связь между ними. Сецессия (т.е. отделе­ние, выход из состава) — это одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях, но не сам суверенитет. В-тре­тьих, по логике утверждений авторов, получается, что самыми суверенными (потенциально и реально) субъектами федерации в мире были союзные республики СССР и Югославии, за которыми давно и четко конституционно провозглашалось право свободного выхода из федера­ции, которые приняли соответствующее решение и даже осуществили его уже в процессе распада этих федераций. Но разве не ясно, что это далеко не так, ибо конституционные положения о праве на свободный выход из федерации носили чисто формальный характер и никак не влияли на истинное положение субъектов этих федераций. В-четвер­тых, поскольку сегодня практически нет (за исключением Эфиопии) таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного выхода, приведенные положения авторов равнозначны отрицанию су­веренитета за субъектами современных федераций.

* Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674-675.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти — федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успеш­ного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотноше­ний между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децент­рализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными.

В одних странах дело ограничивается конституционным закрепле­нием исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимы­ми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдель­ных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федера­ции к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейца­рия, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно феде­ральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и фи­нансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федераль­ного центра. В разных конституциях конкретный перечень исключи­тельных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравни­тельная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного опре­деления полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гаран­тированности от излишнего вмешательства федерального центра, осо­бенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточ­но четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие пол­номочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлин­ного федерализма.

Другие страны идут по пути конституционного определения исклю­чительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это — Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ве­дения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культу­ра, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслужи­вание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень пред­метов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра.

Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федераль­ный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключитель­ной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исклю­чительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к со­вместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов — штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации.

Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закреп­ляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта со­стоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить един­ству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов феде­ральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой — обес­печивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления со­вместной компетенции органов федерации и ее субъектов.

Асимметрия и равноправие субъектов федерации. Как «идеаль­ный тип» федерация должна состоять из одних и тех же равноправных территориальных единиц, имеющих единый статус. Но такая идеаль­ная схема — это теоретическая абстракция, которая в реальной жизни всегда проявляется в виде той или иной модификации, включающей более или менее серьезные отклонения от «идеального типа». Как уже отмечалось выше, в мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие из них, которые могут рассматриваться как относи­тельно симметричные, включают в какой-то мере элементы асиммет­рии. Большинство реально существующих современных федераций асимметрично. Так, во многих из федераций их субъекты (не говоря уже о несубъектах) неравноправны или не вполне равноправны. Все это убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг общезначимых, общеобязательных признаков федерации и ут­верждать, будто при асимметричности, неравноправии субъектов феде­рации государство перестает быть федеративным.

Прежде всего необходимо учитывать, что асимметрия асимметрии рознь. Федерация в одних отношениях может быть асимметрична, а в других — симметричной. США, например, асимметричны по своей структуре, ибо включают в себя не только штаты, но и федеральный округ, федеральные территории и ассоциированное государство; но они симметричны по одинаковому статусу основных частей государст­ва — штатов как равноправных субъектов американской федерации. В ФРГ субъекты федерации — земли имеют в принципе одинаковый статус, но в рамках такого принципиального равноправия имеется эле­мент существенного неравноправия, поскольку по Основному закону ФРГ земли неодинаково представлены в верхней палате федерального парламента.

О чем говорят эти и подобные им факты? Прежде всего о том, что многие федерации сочетают в себе одновременно черты симметрии и асимметрии, элементы равноправия и неравноправия субъектов феде­рации, в связи с чем к ним, на наш взгляд, правильнее было бы приме­нять не безоговорочные, жесткие, негибкие суждения об их симметрич­ности или асимметричности, о равноправности или неравноправности субъектов, а положения о преимущественно симметричных или пре­имущественно асимметричных федерациях, об относительно равно­правных и относительно неравноправных субъектах федерации. Вмес­те с тем исторический и современный опыт красноречиво свидетельст­вует, что федерализм и асимметрия — это отнюдь не несовместимые друг с другом явления, если только первое не сводить к «идеальному типу» федерации. Равным образом при определенных условиях могут успешно совмещаться асимметрия и относительное равноправие субъ­ектов федерации, ибо не всякая асимметрия и связанное с ней частич­ное, ограниченное неравноправие субъектов означает нарушение рав­ноправия таких субъектов в главном и основном, в принципе. Ниже (§ 5 гл. 8) на конкретном примере Российской Федерации будет пока­зано, как в этой федерации реально совмещается ее серьезная асиммет­рия с конституционным принципом равноправия субъектов этой феде­рации.

Модели федерализма. Единая в своей основе сущность федерализ­ма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федера­ция соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выра­жающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федера­лизма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-спе­цифическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в нераз­рывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма пред­ставляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.

Категория «модель федерации» выражает именно групповые осо­бенности данного вида федерации в рамках единой сущности федера­лизма. Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализо­ванных моделях федерализма, то совершенно очевидно, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федера­ций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федера­ции. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация.

В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма «столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от дру­гих».* Действительно, любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связан­ное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и разви­тия федерации. Несущественные же отличия (например, наличие не 4—5, а 6—7 субъектов федерации или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки опре­деленной модели федерализма, отражая лишь ее индивидуальную спе­цифику. Рассмотрим кратко в этой связи некоторые наиболее извест­ные модели федерализма на примере отдельных федеративных государств.

* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 273; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 207.

Американский федерализм. США как федеративное государство включает ныне 50 штатов — субъектов федерации (в начале их было лишь 13), а также не являющиеся субъектами федерации федеральный (столичный) округ Колумбия, федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, «свободно присоединившиеся государства» Пуэрто-Рико и остров Гуам, «ассоциированные государст­ва» Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микро­незии и Республика Палау. Три последних, ассоциированных государ­ства формально независимы и даже являются самостоятельными чле­нами ООН, имеют своих президентов и свои парламенты, но вопроса­ми их международных отношений и обороны ведает Правительство США. Пуэрто-Рико и Гуам не являются членами ООН, но избирают собственных губернаторов и свои парламенты, посылают по одному делегату в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса. Виргинские острова и острова Восточное Самоа нахо­дятся в прямом управлении США. Федеральный округ Колумбия не обладает статусом штата, законодательную власть здесь осуществляет непосредственно Конгресс США, но г. Вашингтон обладает правом самоуправления, избирает свой городской совет и своего мэра, хотя Конгресс вправе отменять любое их решение. Сравнительно недавно (1970 г.) Вашингтон получил право посылать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей Конгресса. Американ­ский федерализм строится по территориальному принципу и этнонациональные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре.

Все штаты — государственные образования, хотя и не обладающие государственным суверенитетом и правом на выход из федерации.* Они равноправны и имеют свои конституции, свое гражданство, свое законодательство и исполнительные органы, собственные системы права и судебные системы и т.д. Штаты обладают широкими полномочиями в области управления образованием, здравоохранением, земле­пользованием, внутренней торговлей, поддержания общественного по­рядка, организации и проведения выборов, определения системы мест­ного самоуправления и др. Во главе штатов стоят избираемые губерна­торы, имеющие достаточно широкие полномочия и руководящие всей исполнительно-распределительной деятельностью органов штатов. Они подписывают законы штатов и имеют право отлагательного вето, являются главнокомандующими национальной гвардией и т.д. Вместе с тем Конституция США (ст.6) устанавливает, что конституции шта­тов должны соответствовать федеральной Конституции и что законы федерации обладают верховенством по отношению к законам штатов. Она достаточно жестко разграничивает исключительные предметы ведения федерации и штатов (см ст.1 разделы 8, 9 и 10). В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обла­дают большими правами и сегодня наблюдается дальнейшее расшире­ние их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от феде­рального центра.

* В отличие от данной преобладающей точки зрения, отдельные американские исследователи исходят из того, что в федеративной системе государственная власть распределяется между федеральным центром и субъектами федерации «каждая из которых в определенной степени суверенна в своих нравах». (Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 105).

Германский федерализм. ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня вхо­дят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федера­ции, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный фе­дерализм.

ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др. Одни специалисты не считают их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответ­ствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции фе­дерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70).

В сфере исключительной законодательной компетенции федера­ции земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постоль­ку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодатель­ной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего обще­ства и участие федерации необходимо для улучшения жизненных ус­ловий в ряде областей (ст. 91а).

Компетенция в ФРГ разделяется на исключительную компетен­цию федерации, совместную (конкурирующую) компетенцию федера­ции и земель и компетенцию земель. К первой относятся прежде всего вопросы иностранных дел, обороны, федерального гражданства, денеж­но-валютной системы (и части налогового законодательства), воздушного и федерального железнодорожного сообщений, почты и телеком­муникаций, таможенного и торгового единства территорий, свободы передвижения, паспортного режима, иммиграции и эмиграции и др. (ст. 73). Совместная компетенция включает более обширный перечень вопросов (около 30), хотя многие из них носят более дробный и част­ный характер (ст. 74). При определенных условиях федерация имеет право издавать типовые (рамочные) предписания для законодательст­ва земель по ряду других вопросов, включая общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, распределение земли, охрана природы и др. (ст. 75). Компетенция земель в Основном законе ФРГ прямо и детально не определяется и носит остаточный характер. В ст. 30 говорится в общей форме, что «осуществление государствен­ных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В основном к их ведению относятся строитель­ство, местные финансы, образование, культура и др. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными го­сударствами (ст. 32). Если земля не выполняет возложенные на нее конституцией или другим федеральным законом федеральных обязан­ностей, то федеральное правительство с согласия Бундестага может применить меры федерального принуждения (ст. 37).

Швейцарский федерализм. Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превра­тилась в федерацию. В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них обще­кантональных органов. Асимметрия швейцарского федерализма нахо­дит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референду­мах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразде­ленных кантонов. Кантоны в целом складывались не по экстеррито­риальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факто­ров. Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немец­кий, французский и итальянский.

* С 1 января 2000 г. в Швейцарии вступил в силу новый основной закон, который называется «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации».

Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной кон­ституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя ис­следователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные кон­ституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представи­тельство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федераль­ного собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кан­тоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключи­тельной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих во­просах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих зако­нов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции.

Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечивается единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхо­да из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Феде­ральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федера­цией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установ­лен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключитель­ной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расши­рению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обо­роны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валют­ной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энерге­тики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены канто­нального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиня­ется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воз­действия на поведение кантонов, поскольку значительная часть феде­ральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Пред­усматривается право прямого вмешательства федерации в дела канто­нов (п. 6 ст. 85).

Бельгийский федерализм. Бельгия — одно из самых молодых феде­ративных государств мира, современный исторический опыт которой привлекает сегодня особенно пристальное внимание в связи с тем, что в ней переход к федерализму произошел, во-первых, после более чем полуторавекового безраздельного господства унитаризма; во-вторых, в условиях резкого обострения этноязыковых противоречий; в-третьих, постепенно, заняв почти четверть века (1970—1993); в-четвертых, в рамках демократически, экономически, социально-культурно разви­той страны с монархической формой правления. Показательно и то, что само строительство и функционирование федерации осуществлялось и осуществляется на этнотерриториальной и этноязычной основе в то время, когда ряд подобных федераций за последнее десятилетие потер­пели крах.

Статья 1 Конституции Бельгии гласит, что страна является «феде­ративным государством, состоящим из сообществ и регионов». В стра­не в основном с двунациональным составом населения (фламандцы — около 60%; валлоны — менее 40%, а также немцы — менее 1%) созданы три сообщества — Французское, Фламандское и Германоязычное (ст. 2); три региона — Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3); четыре лингвистических региона — французского языка, нидер­ландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и регион немецкого языка, границы которых могут изменяться только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат парламента, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании (ст. 4). Валлонский и Фламандский территориальные ре­гионы подразделяются на провинции, перечень которых приводится в Конституции (ст. 5). Конституция закрепляет свободу использования принятых в стране языков и не объявляет ни один из них государствен­ным; регулирование этого вопроса допускается только законом и лишь в отношении актов органов государственной власти и для судопрои­зводства (ст. 30).

Сочетание экстерриториального и этнолингвистического начал в федеративном устройстве Бельгии налагает серьезный отпечаток на формирование и деятельность федеральных органов. Так, из 71 сенато­ра (членов высшей палаты парламента — Сената) 25 избираются ни­дерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 — назначаются из их состава соответственно со­ветами Фламандского и Французского сообществ, являющихся пред­ставительными органами каждого из этих сообществ; 1 — назначается советом Германоязычного сообщества из его состава; 6 — назначаются сенаторами, избранными и назначенными от фламандского и германоязычного населения, и 4 — от франкоязычного, германоязычного и фламандского населения (ст. 67). Советы Фламандского и Француз­ского сообществ и их правительства являются одновременно советами и правительствами соответственно Фламандского и Валлонского реги­онов. Принимаемые этими советами документы имеют силу закона в соответствующих лингвистических регионах, а также для учреждений двуязычного столичного региона, характер деятельности которых оп­ределяет их принадлежность к тому или иному сообществу (ст. 127). К компетенции указанных органов двух сообществ и регионов отно­сится регулирование вопросов культуры, образования, сотрудничества между регионами, международного сотрудничества в указанных преде­лах, регулирования использования языков в сфере управления и обра­зования, социальных отношений между работодателями и работника­ми и др. Споры по вопросам компетенции разрешает Арбитражный суд (ст. 141-143).

Индийский федерализм. Современная Индия — крупнейшее по чис­ленности населения и самое полиэтничное федеративное государство, построенное с учетом этнолингвистических факторов. В стране насчи­тывается несколько сот этносов, говорящих на сотнях различных язы­ков, в том числе около трех десятков народов, численностью более одного миллиона человек каждый, и полутора десятков народов чис­ленностью более десяти миллионов человек каждый. По своей струк­туре индийская федерация включает 26 штатов и 6 союзных террито­рий, пользующихся меньшей автономией по сравнению со штатами. Большинство из них построено на монолингвистической или билин-гвистической основе. Но учитывались и другие факторы (например, культурные особенности, экономическая и административная целесо­образность, задачи укрепления единства страны и ее безопасности и т.д.). Штаты не являются государствами, не обладают суверенитетом и правом выхода из федерации, хотя имеют свои законодательные ор­ганы и законодательство, правительства, представительство в верхней палате парламента страны. Вместе с тем, в отличие от многих других федераций, штаты здесь не имеют собственных конституций и своего гражданства (за исключением штата Джамму и Кашмир). Индия — асимметричная федерация не только потому, что имеет в своем составе как штаты, так и союзные территории с иным статусом, но и потому, что указанный штат имеет особый статус. Кроме того, хотя формально, по Конституции штаты имеют общий, единый статус, в действитель­ности ряд штатов, помимо указанного, находятся в неравном положе­нии, обладая разными полномочиями. Представительство штатов в верхней палате парламента страны также существенно различается в зависимости от численности их населения — от одного до 34 предста­вителей.

Индия — централизованная федерация, в которой федеральный центр обладает большими полномочиями. В штатах имеется назначае­мый Президентом страны губернатор, представляющий интересы центра в штате и обладающий немалыми правами. Он созывает и за­крывает сессии законодательного собрания штата, подписывает зако­ны, обладает правом отлагательного вето, назначает судей окружных судов и т.д. Исполнительные и судебные органы федерации и штатов составляют единую систему, в рамках которой правительство страны имеет право давать правительствам штатов любые обязательные указа­ния по исполнению федеральных законов. В случае неподчинения Пре­зидент страны может по предложению губернатора или федерального правительства отстранить правительство штата и ввести президент­ское правление (ст. 356 Конституции), т.е. непосредственное управле­ние штатом федеральными органами. Такое управление в полувековой истории индийского федерализма вводилось довольно часто — более ста раз. Президент Индии назначает и членов высших судов штатов.

Исключительная компетенция федерации достаточно широка и включает иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, банковскую систему, денежное обращение, железнодорожное, водное и воздушное сообщения, почту и телеграф, торговлю между штатами и др. Исклю­чительная компетенция штатов охватывает вопросы общественного порядка, полиции, тюрем, местного самоуправления, отдельных сторон организации судебных органов, просвещения, здравоохранения, сани­тарии, культуры, промышленности, сельского хозяйства, социального страхования и др. В сферу совместной компетенции включаются в ос­новном вопросы гражданского и уголовного законодательства, законо­дательства о труде, семье, браке, профсоюзах, печати, социального стра­хования и др. При этом ст. 248 Конституции Индии устанавливает, что все вопросы, не входящие в состоящий из более чем двухсот пунктов перечень указанных трех видов компетенции, также относятся к ис­ключительной компетенции федерации. Относительно высокая цент­рализация индийской федерации во многом связана с необходимостью противостоять опасным тенденциям сепаратизма в ряде штатов, осо­бенно в Пенджабе, Джамму и Кашмире, Тамилнаду и Гуджарате.

Бразильский федерализм. Бразилия — моноэтничная в своей основе федерация, более 96% населения которой составляют бразильцы. Есте­ственно поэтому она строится по территориальному принципу и состо­ит из 26 штатов и федерального столичного округа, который здесь, в отличие от США и ряда других федераций, является субъектом феде­рации по своему правовому статусу. Главное своеобразие бразильского федерализма состоит в том, что при нем составными частями страны признаются не только штаты и федеральный округ, но и муниципии — административно-территориальные единицы (их более 4 тыс.), на которые подразделяются штаты. Статья 1 Конституции Бразилии в этой связи указывает, что Федеративная Республика Бразилия основана на «нерушимом союзе» штатов, муниципий и федерального округа, а ст. 18 — что политическое административное устройство страны вклю­чает Союз, Штаты, Федеральный округ и муниципии и что все они автономны по Конституции. Штаты имеют свои конституции, свои законодательные (законодательные собрания) и исполнительные (из­бираемые населением штата губернатор и вице-губернатор) органы, но не являются государствами, не обладают суверенитетом и не имеют права выхода из федерации.

Бразильский федерализм своеобразно сочетает в себе децентралистские и централистские начала. С одной стороны, расширяется ком­петенция штатов и совместная компетенция федерации и штатов, ут­верждается автономность не только штатов, но и муниципий, которые, будучи составными частями штатов, одновременно с ними выступают в качестве субъектов федерации. Конституция страны гарантирует автономию муниципий, их полномочия, ограничивает возможность вмешательства штатов в дела муниципий и т.д. (ст. 25—31,34—35). Ин­тересы и права муниципий учитываются при определении компетен­ции штатов и федерации. С другой стороны, централизм бразильского федерализма ясно выражен в широкой сфере предметов ведения феде­рации, в остаточным характере исключительной компетенции штатов, в примате федерального законодательства в рамках совместной компе­тенции, в широких возможностях для федерального вмешательства в дела штатов, которое возможно в целом ряде случаев, перечисленных в ст. 34 Конституции: при угрозе целостности страны; иностранной ин­тервенции или интервенции одного субъекта федерации в другой; се­рьезном нарушении общественного порядка; нарушении свободной де­ятельности ветвей власти в субъектах федерации; двухлетней неуплаты штатом взносов в федеральный бюджет; исполнении федерального за­кона и судебного решения; обеспечении ряда важнейших конституци­онных принципов.

К компетенции федерации Конституция (ст. 21 и 22) относит во­просы: иностранных дел, войны и мира, обороны и национальной без­опасности; введения осадного или военного положения; федеральной интервенции; внешней торговли; федеральной полиции; многих отрас­лей права; денежно-валютной системы; почты и связи; транспортной системы; водных ресурсов; энергетики; основ национального образова­ния; социального обеспечения; основ городского развития и многое другое. Совместная компетенция разделяется на два вида (ст. 23 и 24): совместная компетенция федерации, штатов, федерального округа и муниципий и совместная компетенция федерации, штатов и федераль­ного округа в области сопутствующего законодательства, в рамках ко­торой федерация определяет лишь общие основы.

Роль и значение федерализма. Роль и значение федерализма оп­ределяется прежде всего тем, что эта форма политико-территориально­го устройства страны позволяет, с одной стороны, обеспечить ее един­ство и целостность, а с другой — удовлетворить потребности ее внут­ренних территориальных единиц в создании собственных государств или государственных образований. Немало исследователей видели ценность федерализма в его способности сочетать преимущества боль­ших государств с преимуществами малых стран. Так, еще в первой половине XIX в. известный французский политолог и социолог Алек­сис Токвиль в своем главном труде «О демократии в Америке» писал, что хотя большие государства имеют свои особые преимущества, одна­ко «ничто так не противно благосостоянию и свободе людей, как боль­шие державы»; поэтому, чтобы «соединить вместе различные выгоды, происходящие от большой и от малой величины наций, и была создана федеративная система».

Конкретные причины, факторы, цели и задачи создания федерации в той или иной стране, как уже отмечалось, могут быть самыми разно­образными — историческими, природно-географическими, политичес­кими, этносоциальными, конфессиональными и др. Но, суммируя кон­кретно-исторический опыт образования и развития федеративных го­сударств мира, можно сделать и ряд обобщающих выводов. В крупных по размерам территории государствах (Россия, США, Канада, Брази­лия, Индия, Австралия, Аргентина и др.) федерализм выполняет преж­де всего функцию деконцентрации и децентрализации государствен­ной власти в вертикальном отношении. Разделение государственной власти по вертикали и предоставление достаточно высокой автономии составным частям государства являются важной предпосылкой прак­тического осуществления демократии, ибо при прочих равных услови­ях это серьезно приближает органы такой власти к массам, существенно расширяет возможности их активного участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности В принципе федерализм позво­ляет гораздо лучше учитывать особенности и проблемы регионов, чем при централизации власти унитарного государства. Сохранение реги­онального многообразия — традиционная задача и функция федера­лизма.

В литературе в этой связи имеет хождение и крайнее суждение, что «федерализм — это демократическое государственное устройство», с которым, на наш взгляд, нельзя безоговорочно согласиться. Оно от­нюдь не равнозначно приведенным выше утверждениям о важной роли федерализма в осуществлении демократии. Если бы речь шла о том, что подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства, то это не вызывало бы воз­ражений. Но приведенное утверждение толкает к ошибочному выводу, будто всякое государство, избравшее федеративную форму, обязатель­но является демократическим. Между тем и мировой и наш (совет­ский) исторический опыт убедительно опровергает такое жесткое, без­оговорочное общее суждение. Он говорит о том, что федерация, как и другие государственные формы, может иметь место в различных усло­виях и служить целям и задачам различных по своему социально-по­литическому типу государств.

В государствах с полиэтничным населением, компактно прожива­ющим на исторически сложившейся территории, федерализм способен сыграть важную роль в решении национального вопроса. Само собой разумеется, что сам по себе федерализм не способен решить этот во­прос, поскольку это зависит и от многих других факторов, могущих иметь и более важное значение (например, от демократического харак­тера государства и соблюдения в нем прав человека). Но нельзя и недооценивать роль и значение в этом и федерации как одной из госу­дарственно-правовых форм решения национального вопроса. На опре­деленном этапе своего исторического развития у многих этносов воз­никает потребность в известном государственном обособлении, позво­ляющем ускорить их внутреннюю консолидацию, лучше обеспечить сохранение самобытности каждого этноса, его языка, культуры, тради­ций, обычаев и т.д. Федерация позволяет удовлетворить эту историчес­кую потребность и в то же время сохранить единство и территориаль­ную целостность многонационального государства. Конечно, создание внутри одного государства (федерации) государственных составных частей неизбежно усложняет его структуру, создает дополнительные проблемы и может вызвать опасность этнократического сепаратизма. Но эти дополнительные трудности и издержки как бы перекрываются тем огромным положительным эффектом, который может быть полу­чен от использования принципа федерализма в гармонизации межэт­нических отношений в стране.

Сегодня нередко можно встретить однобокое, необъективное тен­денциозное толкование мирового опыта федерализма и основанные на этом весьма сомнительные и просто ошибочные обобщающие заключе­ния относительно роли и значения национально-территориального федерализма. Распад ряда многонациональных федераций, построенных по этнотерриториальному принципу, привел к навязыванию мысли о том, что главным виновником такого результата явился национально-государственный федерализм. В связи с этим некоторые ученые и по­литики предлагают вообще отказаться от национально-территориаль­ного федерализма, использовать только территориальный федерализм или даже лишь унитаризм при ликвидации любых национально-терри­ториальных государственных образований и применении исключи­тельно национально-культурной автономии.

Эта крайняя позиция в какой-то мере повлияла и на учебную лите­ратуру по конституционному праву. Так, в одном из учебников гово­рится, что «в истории более прочными федерациями оказались феде­рации территорий, а не федерации национальных территориальных общностей».* В другом учебнике утверждается: «Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государст­венность — очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного един­ства в федеративном союзе».** И далее авторы солидаризируются с мне­нием А.Н. Яковлева, что «национальные же государства, вновь образуе­мые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, — это скорее дестабилизирующая привилегия».***

* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 270.

** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 671.

** Известия. 1994. 6 авг.

С такой общей позицией в принципе нельзя согласиться. Спору нет, этнократические элиты союзных республик в своих сепаратист­ских интересах использовали формы национально-территориальной государственности и, несомненно, несут свою долю вины за развал указанных федераций. Но нельзя не видеть и то, что главную ответст­венность за это несет не та или иная государственная форма сама по себе, а антидемократическая, тоталитарная природа и сущность этих государств, сводившие на нет на практике федерализм, превращавшие его в квазифедерализм, субъекты которого не обладали даже реальной автономией в условиях сверхцентрализации. Разве не ясно, что именно порожденный этим режимом системный кризис федеральной власти, как и допущенные ею ошибки и преступления в области национальной политики, позволили этнократической элите в республиках получить поддержку значительных масс населения, усилить сепаратистские тен­денции и привести дело к развалу СССР.

Односторонность и необъективность в оценке роли и значения на­ционально-территориального федерализма находит свое выражение и в том, что недооценивается место и роль такого федерализма в совре­менном мировом развитии. Нельзя не учитывать, что сегодня среди всех федераций мира почти половина в той или иной мере и форме учитывают в своем построении и функционировании этнотерриториальный фактор (Россия, Индия, Югославия, Бельгия, Канада, Швей­цария, Эфиопия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Пакистан, Малайзия, Нигерия). Распад за последнее десятилетие трех многонациональных федераций (СССР, Югославии, Чехо-Словакии) сопровождался появлением за тот же период четырех новых федераций, построенных по национально-территориальному принципу или с учетом его (новой Югославии, Бельгии, Эфиопии и сербо-хорватско-мусульманской федерации в Боснии и Герцеговине). На путь фактической федерализации встали и те многонациональные унитарные государства (например, Испания), которые на основе регионализма создали национально-территориальные государственные автономии.

Обычно сопоставляют территориальные федерации, в которых либо практически нет инонационального населения, либо оно не со­ставляет сколько-нибудь значительной и компактно проживающей части населения, и этнотерриториальные федерации, субъекты кото­рых полностью или частично представляют национально-территори­альные образования. Но такое сравнение представляется недостаточно корректным и объективным, ибо роль и судьба федерализма здесь оп­ределяются не при прочих равных условиях: в одном случае — в условиях моноэтничного в своей основе состава населения страны, а в дру­гом — в условиях полиэтничного. И тут нет нужды доказывать, что в первом случае опасность, угроза распада страны обычно всегда значи­тельно меньше, чем во втором. Более объективной и правильной была бы оценка роли и значения федерализма на основе сопоставления по­ложения в одной и той же стране до и после ее перехода от унитаризма к федерализму или от территориального федерализма к этнотеррито­риальному. И тогда становится достаточно очевидным, что такой пере­ход может играть и большую положительную роль, служить общественному прогрессу. Так, переход к федерализму в России во многом предотвратил распад огромного многонационального государства и привел к созданию СССР. Переход Индии от унитаризма к территори­альному федерализму, а затем к частичному национально-территори­альному федерализму позволил существенно смягчить межнациональ­ные противоречия и конфликты и укрепить территориальное единство страны. Недавний переход Бельгии от унитаризма к этнотерриториаль­ному федерализму во многом снял былую остроту национально-языко­вой проблемы и межнациональную напряженность и в то же время уберег страну от развала.

Конечно, было бы другой неправомерной и даже вредной крайнос­тью абсолютизировать роль этнического фактора в государственном строительстве и поднимать на щит лозунг «один этнос — одно самосто­ятельное государство». Помимо всего прочего, этот лозунг практически неосуществим, утопичен, поскольку многие сотни этносов крайне малочисленны и уже поэтому практически не могут создать собствен­ные государства, не говоря уже об уровне их развития, межэтнической консолидации и интеграции и т.д. Многие народы вполне успешно про­живают и развиваются в составе многонациональных демократических стран (как федеративных, так и унитарных), имея ту или иную форму национально-территориальной автономии или пользуясь националь­но-культурной автономией. Но нельзя и принижать роль и значение национально-государственных форм в современном развитии, изобра­жая дело так, будто всегда и везде образование новых национальных государств, новых национально-государственных образований внутри отдельных стран и экстерриториальных федераций противоречит ин­тересам общественного прогресса и является дисфункциональным в процессе борьбы за укрепление единства страны. Мир не стал хуже от того, что за послевоенный период число национальных государств уве­личилось в четыре раза и во столько же раз возросло число федераций (в том числе и этнотерриториальных), хотя, несомненно, все это услож­нило его структуру и создало дополнительные проблемы. Так, и созда­ние внутри страны национально-государственных образований далеко не всегда служит интересам этнического сепаратизма, а способно стать важной формой укрепления интернационального единства и сплочен­ности полиэтничной страны.