§ 1. Политико-территориальная организация государства и многообразие ее форм

Любое государство, как известно, имеет свою территорию, опреде­ляющую пространственные пределы распространения его власти. Как отмечается в ст.9 Конституции Беларуси, ее территория является ес­тественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Масштабы и структура территории оказывает существенное влияние на организацию государственной и иной пуб­личной власти и ее формы. В целях наилучшего осуществления этой власти ее организация обычно привязывается к структурным частям территории данного государства. В одних случаях это могут быть толь­ко обычные административно-территориальные единицы (области, ок­руга, районы и др.); в других — особые автономные территориальные образования (автономные области, автономные округа, автономные районы и др.); в-третьих — более или менее самостоятельные государ­ства или подобные им образования (республики, штаты, земли и другие субъекты федерации и др.). В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом страны по форме своей политико-терри­ториальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждое из которых в свою очередь включает опреде­ленные разновидности.

Важно подчеркнуть, что при определении политико-территориаль­ной организации государства речь должна идти не об «организации территории государства», как это утверждается в некоторых учебни­ках,* а об организации государства, его власти и управления в связи с территориальным устройством страны. При всей теснейшей взаимосвязи между «организацией территории государства» и «территори­альной организацией государства» — это качественно различные явле­ния и соответствующие понятия. Организация территории государства может носить и действительно носит многоплановый характер, в том числе и неполитический (например, природно-географический и про­изводственно-экономический). Каждому хорошо известно, что природно-географическое, как и производственно-экономическое райони­рование далеко не совпадает с политико-территориальным и не вклю­чается в него. Когда же говорится об унитарной или федеративной форме государства, то имеются в виду различные формы или виды не любой организации территории государства, а именно политико-тер­риториальной организации государства или, как сказано в иных учеб­никах, о «территориальной организации публичной власти».**

* См., напр.: Конституционное право/Под ред. В.В. Лазарева. С. 262., Конституционное право / Под ред. А.С. Козлова. С. 195 и след.

** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть/ Под ред. Б.А. Страшуна. С. 653 и след.

Долгое время под влиянием прежде всего неправомерной абсолю­тизации положений «сталинской» Конституции СССР 1936 г., соот­ветствующий раздел которой носил название «Государственное уст­ройство», у нас при освещении данной проблематики широко исполь­зовалось обобщающее понятие «государственное устройство». Несмот­ря на неоднократную и многолетнюю аргументированную критику, это понятие, к сожалению, и сегодня в таком смысле используется в нашей учебной и иной литературе.* Между тем неудачность, двусмысленность его достаточно очевидна: по точному смыслу его содержания оно не отражает специфику той проблематики, которая в связи с ним рассмат­ривается. В самом деле, разве формы правления и государственно-по­литические режимы не имеют прямого отношения к устройству государства и не могут рассматриваться как формы государственного уст­ройства. Строго говоря, в государственное устройство и его формы должно быть включено и многое из того, что содержится в характерис­тике основ конституционного строя, конституционного статуса лич­ности, системы государственных органов и др. Иными словами, поня­тие «государственное устройство» и «формы государственного устрой­ства» — это значительно более широкие, родовые понятия по отноше­нию к таким понятиям, как «политико-территориальная организация государства», «формы государственно-территориального устройства», «территориально-политическое устройство государства и его формы» и др.**

* См.: Арановский K.B. С. 90 и след., Михалева Н.А. Указ. соч. С. 198 и след., Боглай M.B. Указ. соч. С. 284 и след.

** Этот последний термин широко использует В.Е. Чиркин (см.: Чиркни B.E. Конституционное право зарубежных стран. С. 155 и след., Сравнительное конституционное право. С. 468—469 и след.). В принципе против этого нет серьезных возражений, ибо он, несомненно, отражает суть и специфику данной проблематики и используется автором нередко как синоним «политике территориальной организации государства». Тем не менее более адекватным нам представляется последнее понятие, ибо в нем исходным, основным, родовым является указание па территориальный характер организации (устрой­ства) государства, а выделение се политического аспекта дополнительным, производ­ным, видовым признаком.

Политико-территориальное устройство, с одной стороны, отлича­ется, как уже отмечалось, от экономико-территориального и природо-территориального устройства; а с другой — включает в себя как госу­дарственно-территориальное, так и административно-территориаль­ное устройство страны. В этой связи представляется неудачным тради­ционное подразделение территориальной автономии на политическую и административную, поскольку последняя, будучи непосредственно связанной с устройством публичной (государственной и негосударст­венной, общественно-самоуправленческой) власти, также не может не носить политического характера. Более правильным и точным было бы подразделение территориальной автономии на государственно-поли­тическую и административно-политическую. В литературе уже отме­чалась условность деления такой автономии на политическую (законо­дательную) и административную.* Показательно и то, что в учебниках используются в этой связи и такие понятия, как «политико-административные единицы» и «политико-административные территориаль­ные единицы».** Немаловажно также отметить, что и в некоторых со­временных конституциях используется понятие «политико-админи­стративная автономия». Так, ч. 2 ст. 6 Конституции Португалии гово­рит об «автономных областях, имеющих политико-административные статуты и собственные правительственные органы», а ст. 227 — о «по­литико-административной областной автономии».

* См., напр.: Сравнительное конституционное право. С. 473—474.

** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна С. 657, 660 и след. Поддерживая данный общий подход, при котором административная автономия также рассматривается как политическая и не противопоставляется последней, нельзя вместе с тем пройти мимо непоследовательности предла­гаемого здесь же разграничения на «политико-административные» и «административ­ные» территориальные единицы, ибо, во-первых, и в том и другом случае речь идет о политико-территориальном устройстве; а во-вторых, если в обоих случаях речь идет об административных территориальных единицах, то видовое отличие должно быть указано и во втором случае.

Нам представляется оптимальным использование понятия «поли­тико-территориальная организация государства и ее формы», посколь­ку именно оно наиболее адекватно отражает содержание той проблема­тики, которая обычно рассматривается в соответствующих главах учеб­ников по конституционному (государственному) праву. Во-первых, оно четко выделяет политико-территориальный аспект характеристи­ки совокупной формы государства. Во-вторых, это понятие охватывает не только государственно-территориальную, но и всю политико-терри­ториальную организацию государства. Известно, например, что мест­ное самоуправление не относится к системе государственной власти, хотя является составной частью политической власти, в связи с чем в политико-территориальную организацию включается и территориаль­ная организация местного самоуправления. В этом отношении не толь­ко понятие «государственное устройство», но и понятие «государствен­но-территориальное устройство (организация)» являются излишне уз­кими, не позволяющими рассматривать в рамках их содержания вопро­сы территориальной организации местного самоуправления. В-тре­тьих, политико-территориальная организация государства охватывает не только федеративное или автономное устройство частей государст­ва, но и их обычное административно-территориальное устройство, которое, как справедливо отмечается в литературе, «стало в преобла­дающей мере политико-территориальным».*

* Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 655.

По своему содержанию политико-территориальная организация (устройство) государства включает три основных элемента: а) масшта­бы и границы государства, в связи с чем конституции соответствующих государств нередко содержат перечень входящих в них территорий; б) политико-территориальную структуру государства, включая его го­сударственно-территориальную (унитарную, федеративную, государ­ственно-автономную) и административно-территориальную (область, округ, район, община и др.) структуры и статус его структурных еди­ниц; в) принципы и формы взаимоотношений между государством в целом, его органами и теми или иными политико-территориальными внутренними подразделениями государства, их органами как государ­ственного, так и негосударственного характера. В этой связи представ­ляется неправомерно суженным понимание территориальной органи­зации (устройства) государства как только системы взаимоотношений между государством в целом, его центральной властью и его территориальными составными частями, их населением и действующими там органами публичной власти, как об этом говорится в некоторых учеб­никах.* Равным образом было бы неверным сводить политико-терри­ториальную организацию государства лишь к его политико-территори­альной структуре.

* Там же. С. 653.

Поскольку политико-территориальная организация государства включает в себе не только политико-территориальную структуру госу­дарства, но и отношения между государством в целом и его территори­альными частями, постольку в ее рамках определяется и характер этих отношений, в связи с чем прежде всего говорят о централизации и децентрализации государственно-политической власти, политико-территориальной организации государства. Достаточно высокий научно обоснованный уровень децентрализации государственной власти в принципе считается одним из важнейших проявлений ее демократизма и эффективности, в то время как сверхцентрализация такой власти, как показано выше (см. § 3 гл. 7), — характерная черта авторитарных и тоталитарных режимов.

Как уже отмечалось, классификация форм политико-территори­ального устройства государства включает в себя прежде всего их основ­ное подразделение на унитарные и федеративные. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Но здесь необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межго­сударственного объединения нескольких независимых стран, взаимо­отношения между которыми, как известно, регулируются не конститу­ционным, а международным правом. Конституционное право рассмат­ривает проблему конфедерализма лишь постольку, поскольку вхожде­ние какого-либо государства в состав конфедеративного союза накла­дывает серьезный отпечаток на внутреннее устройство государства. Это же относится к вхождению государства в иные межгосударствен­ные объединения, что часто находит свое отражение и в конституциях соответствующих государств (например, в конституциях государств — членов Европейского Союза).

В свою очередь, унитарные, как и федеративные, государства могут существенно различаться по своему политико-территориальному уст­ройству в рамках каждого из этих двух основных типов такого устрой­ства. Одно дело, например, когда в унитарном государстве нет особых, автономных, самоуправляющихся областей (районов, округов и др.) и оно включает лишь обычные административные территориальные еди­ницы, а другое, если такое государство имеет на своей территории авто­номии или даже целиком состоит из них, отличается высокой децент­рализацией власти и управления и включает те или иные элементы федерализма. Точно так же и федеративные государства могут сущест­венно отличаться друг от друга по составу субъектов федерации, по уровню централизации и др. Подробно об этом говорится ниже в дан­ной главе.

На выбор формы политико-территориальной организации госу­дарства оказывает существенное влияние целый ряд различных и раз­нородных факторов, и только комплексный учет их в каждом отдель­ном случае позволяет правильно понять, почему в данном государстве избрана именно такая, а не иная государственная форма. В целом же можно сказать, что на выбор той или иной формы политико-террито­риальной организации государства обычно оказывают серьезное воз­действие такие моменты, как: масштабы территорий и численность населения; этнодемографический состав и структура населения, ха­рактер его расселения; исторические, национальные, конфессиональ­ные и иные традиции; условия и особенности возникновения, утверж­дения и развития страны; природно-географическая обособленность составных частей территории; бытовые и иные особенности регионов и др. Например, вряд ли можно признать случайным, что подавляю­щее большинство крупнейших по территории государств мира (Рос­сия, США, Канада, Индия, Бразилия, Австралия, Аргентина и др.) являются федеративными, хотя Китай, тоже обладающий огромной территорией, имеет унитарное устройство, правда, с большими автономными включениями. Не подлежит сомнению и то, что выбор фе­деративной формы многих государств (Россия, Индия, Эфиопия, со­временная Югославия, Бельгия и др., а в прошлом — СССР, бывшая Югославия, Чехословакия) был во многом связан с тем, что на их территории компактно проживали на своей исторической территории разные этносы.

В Конституции Португалии (ч. 1 ст. 227) говорится, что особый политико-административный режим автономных областей Азорских островов и Мадейры «основывается на географических, экономичес­ких и социальных характеристиках и на историческом стремлении ост­ровного населения к автономии». А Конституция Украины (ст. 132) указывает, что территориальное устройство этой страны основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении госу­дарственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Все это говорит о том, что только учет всей совокупности указанных факторов и условий, их действия и взаимо­действия позволяет правильно объяснить причины утверждения в дан­ной стране именно такой формы ее политико-территориальной организации.