1. Из истории создания Совета Европы

Ужасы второй мировой войны, жестокости, творимые нацистским режимом, и опыты национал-социализма над человеческой личностью  заставили весь мир по-новому взглянуть на проблему обеспечения прав человека. Кроме того, абсолютно несостоятельным оказалось их соблюдение на внутригосударственном уровне исключительно национальными усилиями. Таким образом, задача налаживания межгосударственного сотрудничества в правозащитной области приобрела в послевоенный период особую актуальность и насущность.

Уже в 1941 г. президент США Франклин Рузвельт и премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль обнародовали Атлантическую Хартию, в которой провозгласили четыре свободы: свободу жить, свободу религии, свободу от нужды и свободу от страха. После окончания второй мировой войны поощрение прав и основных свобод человека было зафиксировано в качестве одной из главных задач созданной в 1945 г. Организации Объединенных Наций.

Устав ООН содержал ряд соответствующих положений. В Преамбуле, в частности, говорится, что народы стран — членов Организации Объединенных Наций преисполнены решимости «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство больших и малых наций», а также «содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе». Имеются в Уставе ООН еще два крайне важных положения, относящихся к проблеме межгосударственного сотрудничества в сфере прав человека. В ст. 1, зафиксировавшей цели Организации Объединенных Наций, говорится о том, что ООН преследует цель «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Кроме того, в соответствии со ст. 55 Устава ООН содействует «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».

10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла разработанный Комиссией ООН по правам человека исторический по своему значению документ — Всеобщую декларацию прав человека. Несмотря на то что Всеобщая декларация была одобрена в качестве резолюции Генеральной Ассамблеи, носящей не обязательный, а рекомендательный характер, важность этого события трудно переоценить. Положения Всеобщей декларации и в наши дни рассматриваются большинством государств мира в качестве стандарта, к достижению которого необходимо стремиться при выработке внутренней и внешней политики в области прав человека. Однако от принятия документа декларативного характера до появления на свет первых конвенций и пактов ООН по защите прав человека, накладывающих юридические обязательства на участвующие в них государства, прошло почти 20 лет1.

События же в Европе развивались весьма стремительно. Сразу следует оговориться, что идея поощрения и защиты прав человека в региональном контексте находилась как бы на пересечении двух европейских послевоенных течений: движения в защиту прав человека и идеи европейского строительства. Надо сказать, что лидеры стран Европы были свидетелями того, насколько тяжело и противоречиво шла разработка Пактов по правам человека в рамках Комиссии ООН по правам человека. В этой связи они находились перед достаточно сложной дилеммой: следует ли по-прежнему работать над глобальной, если можно так выразиться, реализацией идей, заложенных во Всеобщей декларации прав человека, или стоит попытаться создать более эффективную и действенную правозащитную систему в рамках отдельно взятого региона мира? Сомнения в возможности создать подобную эффективную систему имелись, причем весьма серьезные.

В этих условиях более активными оказались представители европейской общественности, организовавшие проведение в Гааге с 7 по 10 мая 1948 г. Конгресса Европы. Инициатива созыва Конгресса принадлежала Международному Комитету движений за европейское единство. Работа форума была организована в рамках трех комиссий: Комиссии по политическим вопросам, Комиссии по экономическим вопросам и Комиссии по культурным вопросам.

Примечательно, что уже тогда сразу две из трех комиссий (по политическим вопросам и по экономическим вопросам) высказались за разработку на европейском пространстве Хартии прав человека, а также за создание Суда, который бы имел возможность применять необходимые санкции в целях соблюдения упомянутой Хартии. В принятых на Конгрессе документах содержался призыв создать политический и экономический союз европейских государств, который опирался бы на упомянутые Хартию и Суд. Было намечено также образовать Европейскую Ассамблею для углубления политического сотрудничества в регионе. Кроме того, в принятой на Конгрессе Декларации принципов, в соответствии с которой планировалось учредить организацию под названием Европейский Союз, содержалось очень важное положение, согласно которому Европейский Союз был бы открыт для демократически управляющихся государств Европы, разделяющих основные принципы Хартии и готовых гарантировать их выполнение.

Нет сомнений в том, что состоявшийся в Гааге Конгресс сыграл решающую роль в создании Совета Европы в 1949 г. Однако параллельно с попытками общественности повлиять на создание европейских структур, занимающихся среди многих проблем и вопросами прав человека, предпринимались определенные меры и на дипломатическом уровне. Наблюдалось укрепление сотрудничества между европейскими странами во всех важнейших областях жизни. 17 марта 1948 г. Францией, Великобританией (связанных союзническими отношениями в соответствии с Дюнкеркским договором 1947 г.), Бельгией, Голландией и Люксембургом был подписан Брюссельский пакт. Уже в Преамбуле Пакта пять европейских государств объявили о своей решимости «утвердить свою веру в основополагающих правах человека, достоинстве и ценности человеческой личности, а также в других принципах, продекларированных Уставом Организации Объединенных Наций; подтвердить и защищать демократические принципы, гражданские и личные свободы, конституционные свободы и уважение закона, которые составляют их общее наследие»2.

Как раз в рамках Консультативного Комитета, объединявшего в своем составе министров иностранных дел пяти государств–участников Брюссельского пакта, получила развитие французско-бельгийская инициатива о создании Совета Европы. В результате в Лондоне была созвана дипломатическая конференция с участием пяти упомянутых стран, а также Ирландии, Италии, Дании, Норвегии и Швеции. Швейцария отклонила приглашение принять участие в конференции, сославшись на принцип нейтралитета. Итогом форума стало подписание 5 мая 1949 г. Устава Совета Европы. Одновременно было принято решение о принятии в Совет Исландии, Греции и Турции.

В Преамбуле Устава говорится о непоколебимой преданности подписавших этот документ государств «духовным и моральным ценностям, которые являются общим наследием их народов и которые служат первоосновой принципов личной свободы, политической свободы и превосходства Права, на которых основывается всякая демократия»3. Глава I Устава посвящена целям, которые преследует Совет Европы, и состоит из одной-единственной ст. 1. В ней, в частности, говорится:

« а) Целью Совета Европы является осуществление более тесного союза между его членами для защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу.

b) Эта цель будет преследоваться через посредство органов Совета путем рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений, проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, юридической и административной областях, равно как и путем защиты и развития прав человека и основных свобод»4.

Ст. 3 Устава далее предусматривает, что каждый член Совета Европы признает принцип верховенства «Права и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется искренне и активно сотрудничать в достижении цели, определенной в главе первой»5. Более того, в соответствии со ст. 8 Устава серьезные нарушения прав человека и основных свобод являются основанием для приостановления членства допускающего эти нарушения государства или его исключения из состава Совета Европы.

Таким образом, уже в основополагающем документе Совета Европы было зафиксировано, что поощрение и защита прав и свобод человека — одно из главных направлений деятельности учреждаемой организации. Именно так европейские страны ответили на вызов, брошенный достоинству и ценности человеческой личности нацистским режимом в годы второй мировой войны.

Вместе с тем было бы ошибочным свести всю деятельность Совета Европы исключительно к правозащитным аспектам, хотя это направление можно считать одним из главнейших для организации. Важно отметить еще один момент. На Совет Европы возложена задача стремиться в своей работе не только к защите уже признаваемых прав и свобод, но и к совершенствованию такой защиты и распространению ее на другие права. В этом ключе Советом и была сориентирована вся деятельность. Им были широко использованы такие методы, как разработка и принятие конвенций и рекомендаций, распространение информации, касающейся прав человека, поддержка исследований в этой области и некоторые другие.

Для облегчения деятельности в правозащитной сфере и связанных с ней областях в рамках Совета Европы была сформирована необходимая организационная инфраструктура. В Секретариате был образован Директорат по правам человека. В подчинении Комитета Министров находится Постоянный Комитет по правам человека, в состав которого входят представители правительств стран-членов. Имеются и другие рабочие органы, действующие как на временной (например, в течение определенного срока, необходимого для разработки конвенции), так и на более постоянной основе в том случае, если их мандат касается выполнения таких функций, как, скажем, распространение информации по правозащитной проблематике.

Главным политикоустанавливающим органом Совета Европы стал Комитет Министров. Он и только он выносит решения от имени организации. Согласно положениям Устава Совета, Комитет Министров определяет конкретные меры, которые необходимо принять в соответствии с рекомендациями Парламентской Ассамблеи и предложениями действующих в рамках Совета Европы рабочих органов. В состав Комитета Министров входят министры иностранных дел стран–участниц Совета Европы. Каждый из них по очереди в течение шести месяцев председательствует в Комитете. Заседания Комитета на уровне министров иностранных дел проходят два раза в год. Все остальное время повседневной деятельностью Совета руководят их постоянные представители. В этих целях они каждый месяц проводят недельные сессии. Решения Комитета Министров облекаются в форму рекомендаций или конвенций. Рекомендации Комитета адресуются правительствам государств–членов Совета Европы. Они представляют собой политические заявления, определяющие общее для всех направление действий, которого они намерены придерживаться. Конвенции становятся обязательными для участвующих в них государств после их ратификации. Комитет Министров также нередко выступает с заявлениями (декларациями) и принимает резолюции по актуальным международным проблемам и другим политическим вопросам. До последнего времени Комитет выполнял ряд весьма важных функций согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако в соответствии с реформой контрольного механизма, предпринятой во исполнение Протокола № 11 к Европейской конвенции, роль Комитета была существенно сужена. За ним осталась по существу только одна, хотя и очень существенная, функция по надзору за исполнением решений, вынесенных Европейским Судом по правам человека6.

Согласно Уставу, за парламентским органом Совета Европы не признавалась сколько-нибудь существенная роль. Таким органом стала Консультативная Ассамблея, позднее переименованная в Парламентскую Ассамблею. Доставшиеся ей полномочия были достаточно узкими и не выходили за рамки вынесения рекомендаций Комитету Министров. Таким образом, Парламентская Ассамблея — консультативный орган, не занимающийся нормотворчеством. Данное обстоятельство не следует рассматривать в качестве фактора, принижающего значение деятельности Ассамблеи. Рекомендации Парламентской Ассамблеи Комитету Министров нередко давали и продолжают давать импульс к осуществлению конкретных инициатив во многих ключевых областях деятельности Совета Европы. Сама Парламентская Ассамблея состоит из депутатов, избираемых парламентами стран, входящих в состав Совета, из числа своих членов. Количество представителей от каждой страны зависит от численности ее населения. Ежегодно в Страсбурге проводятся четыре регулярные сессии. Кроме того, Ассамблея проводит укороченную сессию летом в одной из стран–членов организации. Если же говорить о вкладе Парламентской Ассамблеи в дело защиты и поощрения прав и свобод человека в Европе, то следует упомянуть, что на основе рекомендаций Парламентской Ассамблеи были приняты многие важные международные соглашения, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую социальную хартию, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и др.