2. Сфера действия Европейской конвенции в соответствии со ст. 1

Как указывалось выше, в соответствии со ст. 1 государства-участники обязуются обеспечивать каждому лицу, «находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в Разделе I» Европейской конвенции. Первый вывод, который можно сделать исходя из текста статьи, — в ней отсутствует какое бы то ни было ограничение ее действия по признаку гражданства. Иными словами, каждое государство–участник Конвенции должно обеспечить пользование гарантируемыми по ней правами и свободами не только своим гражданам, но и иностранцам и лицам без гражданства, если на этих лиц распространяется юрисдикция этого государства. Причем речь идет как о гражданах государств, участвующих в Европейской конвенции, так и о гражданах государств, не являющихся ее участниками. Главный критерий остается прежний — распространение на этих лиц соответствующей юрисдикции. Как указывалось в докладе Европейской Комиссии по правам человека по делу Австрии против Италии, в случае, если государство становится участником Европейской конвенции, оно принимает на себя обязательство в отношении других государств-участников «обеспечить права и свободы, определенные в Разделе I, каждому лицу в пределах собственной юрисдикции, не проводя при этом различий по признаку гражданства или статуса; ...оно принимает на себя обязательство обеспечить эти права и свободы не только собственным гражданам и гражданам других Высоких Договаривающихся Сторон, но и гражданам государств, не участвующих в Конвенции, и лицам без гражданства»6.

Другой важный вывод, который можно сделать, исходя из анализа положения ст. 1 Европейской конвенции: не имеет значения тот факт, находится ли данное лицо, которому должны быть обеспечены права и свободы, на территории соответствующего государства-участника или же вне ее. Здесь необходимо сделать небольшую оговорку. Если обратиться к тексту Международного пакта о гражданских и политических правах, то мы увидим, что в соответствии со ст. 2 этого документа каждое участвующее в Пакте государство взяло на себя обязательство «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте» (курсив наш. — Г. Л.). Когда разрабатывался текст Европейской конвенции, Консультативная Ассамблея предложила внести в проект договора слова: «всем лицам, находящимся в пределах территорий подписавших [Конвенцию] государств». Однако Комитет экспертов принял иное решение по этому вопросу и таким образом расширил сферу действия, точнее, сферу обеспечения прав и свобод, содержащихся в Европейской конвенции.

В соответствии со ст. 1 государство после того, как оно ратифицирует Европейскую конвенцию, принимает на себя обязательство двоякого характера. Во-первых, оно обязано обеспечить соответствие своего национального законодательства нормам Конвенции. Данное обязательство следует рассматривать в совокупности с другим положением — ст. 57, которая содержит запрет на то, чтобы участвующие в Конвенции государства делали оговорки общего характера. В некоторых случаях для того, чтобы выполнить взятые на себя в соответствии со ст. 1 обязательства, государствам приходится вносить определенные изменения в свое законодательство и правоприменительную практику. Как показывает опыт, гораздо целесообразнее эту операцию осуществлять до присоединения к Европейской конвенции, дабы избежать впоследствии направления в Европейский Суд жалоб по вопросу о возможном нарушении прав и свобод по Конвенции.

Во-вторых, согласно ст. 1, ратифицирующие Европейскую конвенцию государства должны ликвидировать какие бы то ни было имеющиеся у них нарушения прав и свобод, на которые распространяется режим конвенционной защиты.

Как указывалось выше, пожалуй, ключевой момент при анализе положения ст. 1 Европейской конвенции, необходимый для определения сферы ее действия, — уяснение термина «под их юрисдикцией». На первый взгляд данное выражение вроде бы ограничивает количество лиц, подпадающих под действие Конвенции. В действительности же оно всего лишь устанавливает необходимую связь между понятием «каждый» и государством-участником (или, если речь идет о конкретном деле, рассматриваемом Европейским Судом, между жертвой нарушения права или свободы человека и государством-участником Конвенции, которому это нарушение «инкриминируется»). Иными словами, государство должно обладать реальными возможностями по обеспечению гарантируемых прав для того, чтобы Конвенция была в отношении него действенной. Иначе говоря, государство должно быть в состоянии использовать определенные полномочия по отношению к частному лицу.

В свете вышесказанного неудивительно, что используемое в ст. 1 Конвенции понятие «юрисдикция» неоднократно становилось предметом рассмотрения страсбургских контрольных органов (Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека). По общему правилу, государства сами определяют свою собственную юрисдикцию. Но при этом обязательное условие — учет государствами тех ограничений, которые накладываются на него международным правом, а в рассматриваемом нами конкретном случае — соответствующими статьями Европейской конвенции. К примеру, в соответствии со ст. 56 государство-участник может распространять действие Конвенции «на все территории или любую из них, за международные отношения которых оно несет ответственность». В то же время Европейская Комиссия и Европейский Суд пояснили, что используемое в ст. 1 понятие юрисдикции включает в себя идею юрисдикции государства над отдельным лицом, осуществляемой органами государственной власти.

Из недавних решений Европейского Суда можно выделить постановление по делу Лоизиду, где Суд достаточно четко определил свою позицию по вопросу о юрисдикции. Правительство Турции в данном деле отказалось от какой бы то ни было юрисдикции над действиями собственных вооруженных сил, оккупирующих северную часть территории Кипра. Не предопределяя своей позиции по существу спора между сторонами, Европейский Суд пришел к выводу о применимости положения ст. 1 Конвенции к рассматриваемой ситуации:

«Хотя ст. 1 фиксирует пределы действия Конвенции, используемое в ней понятие “юрисдикция” не ограничивает применение Конвенции территорией Высоких Договаривающихся Сторон. В соответствии со своей устоявшейся судебной практикой Суд, в частности, постановил, что выдача или выдворение лица Договаривающейся Стороной может рассматриваться под углом зрения ст. 3 и, следовательно, порождать предусматриваемую Конвенцией ответственность данного государства… Кроме того, Договаривающиеся Стороны могут привлекаться к ответственности в связи с действиями властей вне зависимости от того, осуществляются ли они внутри или вне государственных границ, если такие действия вызывают последствия за пределами их собственной территории…

Исходя из целей и задач Конвенции, Договаривающаяся Сторона может нести ответственность в случае, если в результате военных действий — как законных, так и незаконных — она осуществляет действенный контроль над каким-либо районом вне ее государственной территории. Обязательство обеспечивать также и там закрепляемые Конвенцией права и свободы вытекает из самого факта такого контроля независимо от того, осуществляется ли он непосредственно ее вооруженными силами или через подчиненную ей местную администрацию»7.

Еще раньше, в 1993 г., в своем решении по делу Костелло-Робертс против Великобритании Европейский Суд постановил, что государство–участник Конвенции не может уходить от ответственности, «делегируя свои обязательства частным организациям или частным лицам»8.

Здесь необходимо добавить, что положение ст. 1 следует рассматривать совместно со ст. 53 (бывшей до вступления в силу Протокола № 11 ст. 60), специально предназначенной для того, чтобы усилить предоставляемую защиту. Согласно ст. 53, «ничто в… Конвенции не должно толковаться как ограничение или отступление от каких-либо прав и основных свобод человека, которые могут гарантироваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым иным соглашением, в котором она участвует».

Таким образом, Европейская конвенция вводит лишь минимальный уровень, минимальный стандарт защиты, который должен быть гарантирован частным лицам. Она не создает препятствий обеспечению более эффективной защиты посредством реализации норм внутреннего или международного права. Как известно, государства–участники Европейской конвенции являются, как правило, и участниками Международного пакта о гражданских и политических правах. В свою очередь, Пакт в ряде случаев предусматривает гарантию более широкого круга прав и свобод, нежели это определено в Конвенции.

Другой пример: нарушение свободы от дискриминации не может рассматриваться Европейским Судом по правам человека как предмет самостоятельной жалобы. Ст. 14 Европейской конвенции закрепляет, что «пользование правами и свободами, изложенными в настоящей Конвенции, обеспечивается без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения и иным признакам». Следовательно, на нарушение ст. 14 в Европейском Суде можно ссылаться только в том случае, если имеет место нарушение какого-либо другого права или свободы, закрепленного в ст. 2–12 Конвенции или Протоколах №№ 1, 4, 6 или 7. В то же время в соответствии со ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации запрещается всякое «различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека или основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни». Таким образом, расовая дискриминация закрепляется в качестве самостоятельного права, которое необходимо гарантировать государству, если оно участвует одновременно в Европейской конвенции и в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.