6. Оговорки и толкование в соответствии со ст.57 к Европейской конвенции

Как уже указывалось выше, в тексте Европейской конвенции имеются статьи, предоставляющие возможность государствам-участникам признавать вытекающие для них из Конвенции обязательства в ограниченном объеме. Наиболее ярко это проявляется в случае со ст. 57 (бывшей ст. 64), устанавливающей следующее:

«1. Любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче на хранение ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции о том, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. Настоящая статья не предусматривает оговорок общего характера.

2. Любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями настоящей статьи, должна содержать краткое изложение соответствующего закона».

Право государств делать оговорки к международным договорам, в которых они участвуют, достаточно распространено в практике международных отношений. Согласно Венским конвенциям о праве договоров 1969 и 1986 гг., оговорка — одностороннее заявление, сделанное государством или международной организацией в любой формулировке и под любым наименованием при подписании, ратификации, акте официального подтверждения, принятии, утверждении или присоединении, посредством которого названные субъекты желают исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству или данной организации. Примечательно, что ни Европейская Комиссия по правам человека, ни Европейский Суд по правам человека не проводят в своем прецедентном праве различий между оговорками и толковательными заявлениями, под которыми понимается заявление определенной страны о том, что она обуславливает принятие обязательства по соответствующему положению договора определенным толкованием этого положения.

Идея о возможности делать оговорки к Европейской конвенции о правах человека в момент разработки Конвенции носила достаточно противоречивый характер и не воспринималась ее разработчиками однозначно. В частности, Комитет по правовым и административным вопросам Консультативной Ассамблеи Совета Европы выступал против того, чтобы у государств-участников было соответствующее неограниченное право. По мнению Комитета, наличие подобного полномочия угрожало бы лишить Конвенцию ее практического значения и морального авторитета. В результате Комитет Министров Совета Европы хотя и сохранил для государств-участников возможность делать оговорки к Конвенции, однако установил в ст. 64 (ныне ст. 57) ряд условий использования этого права.

Согласно Европейской конвенции, нет необходимости в том, чтобы сделанная государством оговорка была принята остальными государствами-участниками. В связи с этим возникает вопрос, кто же должен решать, является ли та или иная оговорка действительной? Сама Конвенция предусматривает создание особого механизма контроля за соблюдением ее положений. В свете этого представляется, что именно конвенционным органам (ранее — Европейской Комиссии по правам человека и Европейскому Суду по правам человека, ныне — единому Европейскому Суду) принадлежит компетенция судить о юридической действительности сделанных государствами оговорок к Конвенции. Согласно ст. 19 Европейской конвенции, «для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя… Договаривающимися Сторонами по Конвенции и Протоколам к ней, образуется Европейский Суд по правам человека». Выполнение данного положения в полном объеме требует того, чтобы именно Европейский Суд, а не государства, определял содержание обязательств по Конвенции, а также действительность и рамки сделанных оговорок. В свое время аналогичную точку зрения высказала Европейская Комиссия по правам человека28.

Согласно ст. 19 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., сделанные государствами оговорки не должны противоречить объекту и целям соответствующего договора. Данное положение в полной мере применимо и к Европейской конвенции о правах человека. Кроме того, Европейская конвенция запрещает государствам делать оговорки общего характера, а также предусматривает, что оговорки должны делаться к «любому конкретному положению» Конвенции. Как представляется, из этого вытекает, что при формулировании оговорки государство должно прямо ссылаться на те статьи Конвенции, к которым оно ее делает, а действие самой оговорки должно быть ограничено исключительно соответствующей статьей Конвенции. По мнению Европейского Суда по правам человека, под оговоркой общего характера имеется в виду «определенная оговорка, сформулированная настолько расплывчато или широко, что невозможно определить ее точное значение или рамки»29.

Еще одно условие, которому должны соответствовать выдвигаемые государствами оговорки к Конвенции, заключается в том, что эти оговорки должны касаться законов, действующих в момент формулирования оговорок на территории соответствующего государства и противоречащих конкретному положению Конвенции. Вполне очевидно, что несоответствующие положениям Европейской конвенции законы должны были существовать уже в момент подписания или ратификации Конвенции государством, т. е. государства-участники не имеют права вводить в режим действия оговорки какой-либо закон, принятый уже после того, как была сделана оговорка.

Любопытная ситуация возникла в этом плане с участием Австрии. В свое время австрийские власти сделали оговорку к ст. 1 Протокола № 1 в связи с частями IV и V Государственного Договора Австрии с Западными Союзниками и Советским Союзом 1955 г. В адрес Европейской Комиссии по правам человека поступила жалоба на Австрию в связи с законом 1958 г., который был принят во исполнение части IV Государственного Договора, но который не был упомянут в австрийской оговорке. Тем не менее Европейская Комиссия ввела закон 1958 г. в режим конвенционной оговорки Австрии, установив следующее: «Делая оговорки в отношении частей IV и V Государственного Договора, Австрия несомненно должна была иметь намерение исключить из рамок Первого Протокола все, составляющее предмет частей IV и V упомянутого договора; из чего следует, что австрийская оговорка, относящаяся к частям IV и V упомянутого договора, должна быть истолкована как имеющая целью покрыть все законодательные и административные меры, прямо относящиеся к предмету частей IV и V Государственного Договора»30. Таким образом, по мнению Комиссии, сферу действия оговорки можно определить только в свете намерений правительства. Представляется, что подобный подход страсбургских контрольных органов противоречит духу и букве ст. 57 Европейской конвенции. Кроме того, широкое применение такой позиции может привести к появлению чувства неопределенности у потенциальных авторов петиций, которые в данном случае будут испытывать сомнения относительно точного применения положений Конвенции Европейским Судом по правам человека.

Пункт 2 ст. 57 требует, чтобы «любая оговорка, сделанная в соответствии с положениями настоящей статьи», содержала краткое изложение соответствующего закона. Данное положение в целом дополняет содержащееся в п. 1 требование о том, что оговорка должна относиться к закону, действующему «в это время», и что она не должна иметь общий характер. Цель п. 2 состоит в обеспечении того, чтобы государства, делающие оговорку к Европейской конвенции, предоставляли Европейскому Суду по правам человека достаточно информации для оценки законности этой оговорки. При рассмотрении дела Темелташ против Швейцарии ни Европейская Комиссия, ни Европейский Суд не восприняли доводов государства–ответчика по делу о том, что при выдвижении оговорки к двум подпунктам ст. 6 швейцарскому правительству пришлось бы упоминать большинство положений 26 кантональных уголовно-процессуальных кодексов и «сотни муниципальных законов» и распоряжений. По словам Европейской Комиссии, «неоспоримые практические трудности, о которых говорит Правительство, не могут служить оправданием невыполнения п. 2 ст. 64»31. Данная точка зрения была поддержана Европейским Судом.

Вышеприведенные замечания касались оговорок, которые государства могут сделать или сделали к основополагающим положениям Европейской конвенции, т. е. к ст. 2–12, содержащим гарантии конкретных прав и свобод. Вместе с тем, в Конвенции имеются еще несколько групп статей. В частности, ст. 1 и 13–18 содержат положения, касающиеся пользования и ограничения пользования правами и свободами, определенными Конвенцией; ст. 19–51 регулируют функционирование Европейского Суда по правам человека, а ст. 52–59 объединены в Раздел III «Прочие положения» и касаются действия Конвенции, ее подписания и ратификации и т. д.

Что касается ст. 1 и 13–18 Конвенции, то, по мнению автора, оговорки к ним не должны допускаться. Безусловно, текст ст. 57 говорит о праве государств-участников делать оговорки к «любому конкретному положению» (курсив наш. — Г. Л.) Конвенции. Однако положения этих статей носят настолько фундаментально важный характер для режима пользования правами и свободами, что ограничение их действия посредством оговорок должно рассматриваться как противоречащее объекту и целям Конвенции, что запрещено по Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Таким образом, введение подобных дополнительных ограничений должно считаться недопустимым.

В 1974 г. при ратификации Европейской конвенции Франция сделала оговорку к ст. 15, согласно которой государствам-участникам предоставлено право принимать меры по отступлению от части своих обязательств по Конвенции «во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации», но только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств. Французская оговорка предусматривала следующее: «Правительство Республики в соответствии со ст. 64 Конвенции делает оговорку в отношении п. 1 ст. 15 Конвенции о том, что, во-первых, обстоятельства, перечисляемые в ст. 16 Конституции относительно применения этой статьи, в статье закона от 9 августа 1949 года относительно объявления осадного положения, в ст. 1 Закона № 55-385 от 3 апреля 1955 года относительно объявления чрезвычайного положения, и при наличии которых допустимо применение положений этих текстов, должны пониматься как соответствующие предмету ст. 15 Конвенции и что, во-вторых, при толковании и применении ст. 16 Конституции Республики выражение “в той степени, в какой это было обусловлено чрезвычайностью обстоятельств”, не должно ограничивать право Президента Республики предпринимать “меры, требуемые обстоятельствами”»32.

В свете того, что стандарт, содержащийся в Европейской конвенции, намного строже соответствующих положений французского законодательства, в будущем Европейский Суд по правам человека может оказаться в ситуации, когда ему придется высказываться о применении не столько самой Конвенции, сколько внутреннего законодательства Франции. Последнее выглядит достаточно проблематичным, так как толковать и применять внутреннее законодательство компетентны обычно только национальные судебные органы соответствующих государств. Пока что такой проблемы не возникало, так как до последнего времени Франция прибегала к отступлению от своих обязательств по Европейской конвенции в соответствии со ст. 15 только однажды, в 1985 г.

Вместе с тем, в свете уже упоминавшегося основополагающего характера положения ст. 15 для режима пользования конвенционными правами и свободами, представляется, что любая оговорка к ней должна быть признана недействительной. Поэтому и оговорка, сделанная Францией к ст. 15 Европейской конвенции, по мнению автора, должна быть снята французским правительством как несоответствующая объекту и целям Конвенции. Уже в самой ст. 15 определены рамки, за пределы которых государства выходить не могут.

При разработке Европейской конвенции ее авторы стремились создать механизм коллективной гарантии и коллективного осуществления «некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации» прав человека. В этих целях государства-участники создали достаточно эффективный механизм контроля за соблюдением обязательств, вытекающих из положений Европейской конвенции. Учитывая достаточно революционный характер, который для того времени носила сама Конвенция и предусматриваемый ею контрольный механизм, государства вначале приняли решение сделать факультативным право Европейской Комиссии по правам человека получать от частных лиц жалобы на нарушение государствами определенных в Конвенции прав и свобод (бывшая ст. 25) и обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека «в отношении вопросов, относящихся к толкованию и применению» Конвенции. Однако после вступления в силу Протокола № 11 юрисдикция Европейского Суда перестала быть факультативной, а частные лица получили право напрямую обращаться в Суд. Таким образом, контрольный механизм Конвенции приобрел более строгий и целостный вид. Значение же его, особенно после вступления в Совет Европы и присоединения к Европейской конвенции большой группы государств Центральной и Восточной Европы, намного возросло. В этих условиях единообразное функционирование Европейского Суда для всех государств-участников Конвенции имеет первостепенную важность. Поэтому любые попытки выйти из этого режима коллективного контроля и осуществления путем выдвижения оговорок к ст. 19–51 Конвенции представляются по меньшей мере нежелательными, а подобные оговорки должны рассматриваться как несовместимые с объектом и целями Конвенции.

Завершая разговор об оговорках к Европейской конвенции, следует подчеркнуть, что любая оговорка к Конвенции может стать предметом рассмотрения Европейского Суда только в том случае, если она «всплывет» в ходе изучения конкретного дела в Страсбурге. В этой связи вполне реальна ситуация, когда недействительная с точки зрения Конвенции оговорка со стороны того или иного государства может действовать только по той причине, что Европейский Суд по правам человека не изучал никаких дел, где такая оговорка могла бы быть рассмотрена.

Некоторые авторы выдвинули идею создания определенного единообразного механизма «проверки» сделанных государствами оговорок в момент их формулировки33. Однако реализация этого предложения представляется весьма маловероятной по ряду причин. Во-первых, для этого потребуется, возможно, внесение определенных изменений в текст Европейской конвенции, хотя это и необязательно (если можно признать соответствующее полномочие Европейского Суда бесспорным согласно ст. 19 Конвенции). Во-вторых, в настоящее время Европейский Суд по правам человека и так перегружен работой, а выполнение вышеупомянутой функции приведет к еще большей задержке в рассмотрении конкретных дел по нарушениям прав и свобод человека. Поэтому, скорее всего, и в ближайшем будущем деятельность Суда по изучению обоснованности и действенности оговорок будет носить эпизодический характер.