1.1. Европейская Комиссия по правам человека

Как уже отмечалось, Европейская Комиссия по правам человека так же, как и Европейский Суд по правам человека, являлась органом, созданным специально для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами — участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Таким образом, оба эти органа были институтами Европейской конвенции, а не Совета Европы.

Согласно п. 1 бывшей ст. 20 Европейской конвенции, Комиссия состояла из числа членов, равного числу государств-участников Конвенции.

Комиссия начала свою деятельность с июля 1955 г., когда требуемое минимальное число государств сделало заявление о признании ее компетенции по бывшей ст. 25 рассматривать жалобы частных лиц.

Члены Европейской Комиссии участвовали в ее работе в личном качестве. В течение всего срока пребывания в должности они не должны были занимать какого-либо поста, несовместимого с их независимостью и беспристрастностью как членов Комиссии или с требованиями, «предъявляемыми к членам Комиссии».

Независимость положения членов Комиссии по отношению к правительствам их стран также вытекала из текста присяги, которую они принимали при вступлении в должность (правило 3 Правил процедуры Европейской Комиссии)1.

Вследствие этого государственные служащие не могли быть избраны в состав Европейской Комиссии. Никаких других требований к кандидатам в члены Комиссии текст Конвенции вплоть до 1990 г. не содержал. Однако в практике выборов были выработаны дополнительные критерии. Кандидаты должны обладать:

а) высокими моральными качествами;

б) компетенцией в вопросах прав человека;

в) значительным юридическим или судебным опытом.

Протокол № 8 к Конвенции, вступивший в силу 1 января 1990 г., дополнил Конвенцию, в частности, следующим: «Кандидаты должны обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или иметь признанный авторитет в вопросах внутреннего или международного права». Подобное подробное перечисление требований, которым должны были удовлетворять члены Европейской Комиссии по правам человека, такое «пристальное» внимание к урегулированию этого вопроса не случайно. Независимость, беспристрастность, объективность и высокий профессионализм в своей области — вот, пожалуй, те основные качества, которыми должны обладать члены любых международных экспертных органов по правам человека не только в рамках Совета Европы, но и Организации Объединенных Наций. Определению критериев для избрания в правозащитные экспертные органы, как правило, уделяется первостепенное внимание при разработке новых международных договоров в области прав человека. Кроме того, высокий авторитет членов экспертного контрольного органа — один из главных залогов его успешной работы. Опыт же Совета Европы в этом вопросе, как представляется, может быть весьма полезным.

Комиссия функционировала на непостоянной основе, поэтому важную роль в деятельности всей системы играл Секретариат. Слушание дел в Комиссии проходило за закрытыми дверями. Конфиденциальный характер данной процедуры имел как положительные, так и отрицательные моменты для эффективной защиты прав и свобод человека, гарантированных Европейской Конвенцией.

Такой характер рассмотрения дел в Комиссии приводил к тому, что не все подробности функционирования контрольного механизма становились достоянием гласности, что не способствовало укреплению доверия к системе, а также не стимулировало подачу петиций. Более того, сам по себе публичный (открытый) характер слушаний уже являлся бы в определенной степени санкцией, так как таким образом государства оказывались бы объектом критики со стороны других государств и общественного мнения. Наконец, открытое рассмотрение дел о нарушении государством своих обязательств по Конвенции имело бы превентивный эффект в отношении других потенциальных «стран-правонарушителей».

Однако, как показывает опыт, государства с большей готовностью соглашаются на международный контроль, когда он носит закрытый характер, по крайней мере, на начальной стадии. Доказательством этому служит тот факт, что потребовалось 35 лет для того, чтобы все государства–участники Европейской конвенции признали процедуру жалоб частных лиц. Кроме того,  для успешного выполнения Комиссией своих функций по п. 1 бывшей ст. 28 (обеспечение дружественного урегулирования) элемент конфиденциальности, как представляется, был незаменимым условием. В таких условиях государства, по общему правилу, более склонны пойти на определенные уступки, что было бы значительно затруднено,  если бы они до этого сделали открытое заявление о своей позиции и участвовали бы в обсуждении дел, получивших общественный резонанс.

Европейская Комиссия по правам человека, прежде всего, рассматривала вопрос о приемлемости поданных петиций в контексте бывших ст. 26 и 27 Европейской конвенции, содержавших требования для признания жалоб приемлемыми. В случае принятия петиции Комиссия совместно с представителями сторон изучала ее с целью установления фактов. Одновременно она представляла себя «в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями... Конвенции» (пп. (b) п. 1 бывшей ст. 28 Европейской конвенции).

В случае достижения такого урегулирования Комиссия подготавливала доклад с кратким изложением фактов и согласованного решения, который затем она направляла «заинтересованным государствам, Комитету Министров и Генеральному секретарю Совета Европы для опубликования»  (п. 2 ст. 28). В случае, если дружественного урегулирования достичь не удавалось, Комиссия подготавливала доклад с изложением фактов, в котором она высказывала свою точку зрения относительно того, было или не было допущено нарушение Конвенции. Такой доклад направлялся Комитету Министров Совета Европы и заинтересованным сторонам. При этом, направляя доклад Комитету Министров, Комиссия могла «вносить такие предложения, которые она сочтет уместными» (п. 3 ст. 31).

Основное предназначение Европейской Комиссии по правам человека заключалось в отборе, фильтрации большого числа петиций, которые, как предполагалось, будут поступать в адрес страсбургских контрольных органов. Таким образом, рассмотрение вопроса о приемлемости петиций считалось ключевым в будущей работе Комиссии.

При поступлении жалобы в адрес Европейской Комиссии она проходила процедуру регистрации, что означало, что жалоба отныне находилась в процессе рассмотрения в Комиссии, из чего не следовало делать никаких выводов о признании жалобы приемлемой.

В отношениях с Комиссией государства пользовались услугами своих представителей-агентов, которым могли помогать советники, согласно правилу 31 Правил процедуры Европейской Комиссии2. Частные лица, неправительственные организации или группы частных лиц могли подавать жалобы или выступать в Комиссии через адвоката или любое другое лицо, проживавшее на территории государства — участника Конвенции, если Комиссия не принимала иного решения (правило 32 Правил процедуры Европейской Комиссии)3. Стороны не несли никаких расходов в связи с процедурой в Комиссии — все они оплачивались Советом Европы. Весьма важным было положение Правила 36 Правил процедуры Европейской Комиссии, устанавливавшее следующее: «Комиссия или, в случае если она в данный момент не заседает, ее Председатель могут указать сторонам на промежуточные меры, принятие которых представляется желательным в интересах сторон или надлежащего рассмотрения дела в Комиссии»4.

Из текста Правила следует, что речь идет о рекомендациях со стороны Комиссии, которые не налагают никаких обязательств юридического характера на государства. Это вытекает и из текста Конвенции, которая не уполномочивала Комиссию вводить промежуточные меры обязывающей силы. Как показывает практика, государства чутко прислушивались к таким рекомендациям Европейской Комиссии. Следует также учесть, что Комиссия прибегала к подобным действиям лишь в самых крайних случаях, когда из фактов, представленных автором петиции, определенно следовало, что было допущено нарушение Конвенции, а нежелание принять предложенные меры может иметь следствием непоправимый ущерб интересам сторон или ходу рассмотрения дела. По мнению автора, в некоторых случаях из положения бывшей ст. 25 Конвенции о том, что государства-участники, признавшие право на индивидуальную петицию, «обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права», могло также вытекать обязательство следовать промежуточным мерам, указанным Комиссией.

Решение о признании петиции неприемлемой было окончательным и обжалованию не подлежало. В то время как решение о приемлемости петиции могло быть пересмотрено в любой момент в будущем. Более того, право признания петиции неприемлемой оставлял за собой также и Европейский Суд по правам человека.

Бывшие ст. 26 и 27 Европейской конвенции содержали исчерпывающий перечень оснований для признания петиций неприемлемыми. Учитывая тот факт, что указанные положения практически в неизменном виде «перекочевали» в новый текст Европейской конвенции в соответствии с Протоколом № 11, но уже в аспекте функционирования нового единого Европейского Суда по правам человека, представляется более целесообразным рассмотреть основания для объявления жалоб неприемлемыми в разделе 2.2. этой главы, посвященном функциям нынешнего Суда. Здесь же хотелось бы сделать лишь следующие замечания. При изучении вопроса о приемлемости–неприемлемости петиции Европейская Комиссия неизбежно сталкивалась с необходимостью изучения не только вопросов факта, но и вопросов права. Иными словами, на этой стадии Комиссия должна была рассматривать дело по существу, что, впрочем, не входило в ее компетенцию согласно Европейской конвенции. Однако в действительности Комиссии приходилось выполнять самую настоящую судебную функцию.

В том случае, если Комиссия признавала жалобу приемлемой, она в соответствии с пп. (а) п. 1 бывшей ст. 28 проводила «совместно с представителями сторон изучение жалобы». Одновременно Комиссия предоставляла «себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями... Конвенции» (пп. (b) п. 1 ст. 28).

Во время такого изучения жалоба все же могла быть еще признана неприемлемой в соответствии со ст. 29, если «в ходе ее рассмотрения выяснится наличие одной из причин, в связи с которыми согласно положениям ст. 27 упомянутая жалоба не может быть принята».

Надлежащее понимание Комиссией всех аспектов дела помогало ей достичь дружественного урегулирования, а также сформировать свое мнение о том, было или не было допущено нарушение Конвенции. При этом недостаточно, чтобы Комиссия изучила лишь факты и обстоятельства дела; она в равной степени должна была изучить и вопросы права.

Если на этапе исследования вопроса о приемлемости жалобы Европейская Комиссия выступала «в качестве самого настоящего судебного органа» и выносила «юридически обязательные решения»5, то изучение жалобы в соответствии с бывшей ст. 28 носило скорее квазисудебный характер. При этом была характерна значительная свобода при проведении изучения жалобы со стороны Комиссии, которая приспосабливала процедуру изучения к обстоятельствам конкретного дела.

Если Комиссия считала это необходимым, она в соответствии с пп. (а) п. 1 бывшей ст. 28 и Правилом 34 (2) Правил процедуры Европейской Комиссии6 могла провести расследование, в том числе посещение территории государства–участника Конвенции. При этом для эффективного ведения такого расследования заинтересованные государства после обмена мнениями с Комиссией должны были создать «необходимые условия».

В Конвенции отсутствовали, да и сейчас отсутствуют какие-либо положения, допускающие принуждение государств-участников к сотрудничеству. Более того, подобное положение дел явно противоречило бы принципу суверенитета государств. Представляется, что в случае отказа государств сотрудничать при посещении страны, когда такое посещение признано абсолютно необходимым, возможно было бы обращение к Комитету Министров. Резолюция Комитета Министров способна была бы оказать существенное воздействие на государство с тем, чтобы способствовать его сотрудничеству с Комиссией и выполнению договорных обязательств по ст. 28. Однако на практике таких случаев отмечено не было. К тому же в случае отказа в сотрудничестве одним из возможных вариантов развития ситуации было бы направление петиции одним из государств-участников Конвенции на другое в силу бывшей ст. 24 Конвенции (право направления межгосударственных петиций в страсбургские контрольные органы), предметом которой было бы нарушение ст. 28  договора.

Чтобы завершить краткий исторический экскурс в процесс функционирования Европейской Комиссии по правам человека, следует упомянуть, что в соответствии с п. 1 бывшей ст. 30 Конвенции Комиссия могла «на любой стадии разбирательства принять решение об исключении жалобы из своего списка дел, если обстоятельства приводят  к выводу о том, что:

а) заявитель не намерен добиваться рассмотрения своей жалобы; или

в) вопрос был решен; или

с) по любой другой причине, установленной Комиссией, было не оправданно продолжать рассмотрение жалобы.   

Однако Комиссия продолжает рассматривать жалобы, если этого требует уважение прав человека, определенных в... Конвенции».

В том случае, если Комиссия решала исключить какую-либо жалобу из своего списка дел уже после признания ее приемлемой, она должна была составить доклад, в котором содержалось бы изложение фактов и решение об исключении жалобы вместе с основаниями для этого. Такой доклад направлялся сторонам, а также в порядке информации Комитету Министров Совету Европы. Кроме того, доклад мог быть опубликован Комиссией (п. 2 бывшей ст. 30).

Если же рассмотрение жалобы не было завершено по какому-либо из оснований, перечисленных в п. 2 ст. 28, ст. 29 или 30, то Комиссия в соответствии с п. 1 ст. 31 составляла «доклад, содержащий факты», и высказывала «свое мнение о том, доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим государством его обязательств по... Конвенции». В докладе могли «быть изложены индивидуальные мнения членов Комиссии по этому вопросу». Данный доклад направлялся Комитету Министров Совета Европы, а также заинтересованным государствам, которые не имели права его опубликовать (п. 2 ст. 31).

Доклад Комиссии не считался юридически обязывающим решением, так как полномочие принимать таковые принадлежало исключительно Комитету Министров или Европейскому Суду по правам человека. Последние два органа не были связаны выводами Комиссии, содержащимися в ее докладе, хотя доклад и был наиболее важным  документом из всех, что использовались в ходе слушаний в Комитете Министров и Суде. Важно отметить и тот факт, что Комиссия, по ее мнению, при рассмотрении последующих дел аналогичного характера не была связана выводами своих предыдущих докладов. В действительности же прецедентное право Комиссии было достаточно устойчивым как по вопросу о приемлемости жалоб, так и по вопросу толкования прав и свобод, перечисленных в Европейской конвенции.

Как уже указывалось выше, в соответствии с положениями Европейской конвенции Комиссия должна была также предоставить себя в распоряжение заинтересованных сторон «с целью обеспечения дружественного урегулирования» возникшего спора «на основе уважения прав человека, определенных положениями… Конвенции».

Если дружественного урегулирования достичь не удавалось, Комиссия продолжала рассмотрение дела, по завершении чего в соответствии с бывшей ст. 31 составляла содержащий факты доклад, в котором высказывала «свое мнение о том, доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим государством его обязательств по... Конвенции». На этом процедура разбирательства в Комиссии завершалась, однако это не означало, что Европейская Комиссия прекращала выполнять свои функции по примирению. На стадии рассмотрения дела в Комитете Министров или в Европейском Суде разбирательство также могло быть прекращено в связи с достижением соглашения между сторонами. Функцию посредника в этом зачастую играла Комиссия. Представляется, что в случае, если государство-ответчик не выполняло условий дружественного урегулирования, самым подходящим органом для принятия мер мог бы стать, по аналогии с положениями пп. 2 и 3 бывшей ст. 32 и бывшей ст. 54, Комитет Министров Совета Европы. Вместе с тем Конвенция не содержала по этому поводу никаких уточнений.

Таким образом, Европейская Комиссия по правам человека выполняла функции тройного характера: во-первых, судебную (на стадии рассмотрения вопроса о приемлемости — неприемлемости жалоб); во-вторых, квазисудебную (на стадии рассмотрения жалобы в соответствии со ст. 28 и 31 Конвенции); в-третьих, политическую (на стадии содействия достижению дружественного урегулирования).