2.1. Необходимость реформы и ее предпосылки

По словам М.Л. Энтина, «80-е годы стали для контрольного механизма Совета Европы порой зрелости. Он заработал в полную мощь. Выросли его авторитет и влияние. Он превратился в важный фактор интеграции правовых и социальных систем стран–участниц Европейской конвенции»1. С этим нельзя не согласиться. Однако успех страсбургского контрольного механизма одновременно выявил и существенные его недостатки.

Как отмечают Р. Макдональд, Ф. Матшер и Х. Петзольд, «система, созданная по Конвенции, со всей очевидностью демонстрирует слабости, причины которых можно отследить по тем компромиссам, которые были необходимы при составлении Конвенции в конце сороковых годов»2. Контрольный механизм, предусмотренный Конвенцией, носил откровенно половинчатый характер. Возложение функций по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств по договору сразу на четыре органа с неизбежностью привело к созданию весьма громоздкого и неповоротливого механизма. При этом одни органы (Суд) выполняют чисто судебные функции, другие (Комиссия и Комитет Министров) — квазисудебные, а также политические. Не следует забывать и о том, что в те годы создание иной системы было просто невозможно, а нынешняя в значительной степени — итог достигнутого компромисса. «Страны региона выбрали не оптимальный вариант, а тот, на который они были готовы в то время пойти»3.

Одной из главных причин, требовавших реформирования контрольного механизма, было увеличение числа и сложности дел. Весь процесс разбирательства — от поступления жалобы в Европейскую Комиссию до судебного решения — по существу занимает довольно много времени. Учитывая, что дела в Европейский Суд в основном поставляла Комиссия, последняя была просто не в состоянии в нынешних условиях справиться с собственным объемом работы. К примеру, по состоянию на конец января 1994 г. Комиссия даже не приступала к рассмотрению 1487 петиций из общего числа поступивших в ее адрес4. Кроме того, «бремя тяжести, которое ложится на Комиссию и Суд, постоянно возрастает, хотя они и не являются органами, которые действуют в режиме полного рабочего времени»5.

Другая веская причина для реформы системы контрольных механизмов Конвенции — полноправное участие все большего числа стран Центральной и Восточной Европы в работе системы6. Реальностью функционирования Совета Европы служит тот факт, что принятие в организацию новых членов автоматически влечет за собой их присоединение к Европейской конвенции. Учитывая в целом неблагоприятную ситуацию с правами человека в странах с тоталитарным прошлым, следует ожидать нового потока индивидуальных петиций в страсбургские контрольные органы. С принятием в конце 1996 г. в Совет Европы Хорватии общее число членов организации достигло 40, а после вступления в Совет Грузии стало равняться 41. Контрольный же механизм, разрабатывавшийся в конце 40-х гг. нашего столетия, задумывался для 10–12 стран. Увеличение количества государств-членов само по себе неизбежно вызывает необходимость реформы. Но важнее другое7. Срочная радикальная реформа данного механизма диктуется, прежде всего, необходимостью создания сильного и эффективного постоянно действующего судебного контрольного механизма.

Впервые идея о слиянии Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека в один орган прозвучала в июле 1982 г. в ходе восьмого заседания Комитета экспертов по улучшению процедур защиты прав человека. Однако на высоком политическом уровне эта идея была высказана лишь в марте 1985 г. на Межминистерской конференции по правам человека в Вене в связи с докладом на эту тему, подготовленным делегацией Швейцарии8.

В дальнейшем идея о слиянии детально обсуждалась в соответствующих структурах Совета Европы. Однако в 1990 г. Голландия и Швеция предложили сохранить существующую структуру Комиссии и Суда, внеся лишь определенные изменения в их функции. Согласно предлагавшейся схеме, именно Европейская Комиссия наделялась правом судить о том, было ли допущено нарушение Европейской конвенции. Стороны в деле (частные лица и государства) получали право обращаться с апелляцией в Европейский Суд по правам человека. Достоинство предлагавшихся изменений заключалось в том, что наиболее важные дела, в том числе вопросы толкования Конвенции, рассматривались бы дважды. В то же время данная система имела ряд существенных недостатков. Сроки рассмотрения дел не сокращались, а при определенных условиях могли и увеличиться. Создание системы рассмотрения дел двумя европейскими инстанциями могло бы «полностью исказить дух и философию установленной Конвенцией системы»9.

На протяжении нескольких лет эксперты Совета Европы не были уверены в том, на базе каких именно предложений следует строить концепцию реформы.

В ноябре 1991 г. Комитет Министров объявил наиболее приоритетной задачей ускорение работы по реформированию контрольного механизма, учрежденного Конвенцией10. В своей рекомендации 1194 (1992) «О реформе контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека» Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила свое убеждение в том, что «реформу контрольного механизма... далее откладывать нельзя»11. Одновременно Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров Совета Европы:

«i. Предпринять необходимые шаги для безотлагательной реформы контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека;

ii. При этом отдать явное предпочтение предложению о создании единого постоянно действующего Суда взамен существующих Комиссии и Суда;

iii. Воздержаться от принятия временного решения, которое способно отложить необходимую реформу»12.

В том же году Комитет Министров Совета Европы подтвердил то значение, которое он придает насущной проблеме реформы, и, отметив вышеуказанную рекомендацию Парламентской Ассамблеи, согласился с тем, что поиск скорейшего решения этой проблемы должен занимать важное место среди первоочередных задач организации. Одновременно Комитет отметил, что необходимо как можно скорее принять политическое решение13. Несмотря на все старания, проект протокола не был подготовлен, как планировалось, к встрече глав государств и правительств Совета Европы, состоявшейся 8 и 9 октября 1993 г. в Вене.

После консультаций с Европейской Комиссией, Европейским Судом и Парламентской Ассамблеей текст, наконец, удалось подготовить к 20 апреля 1994 г., а 11 мая того же года он был открыт для подписания. Протокол вступил в силу с 1 ноября 1998 г., а в полную силу новый реформированный контрольный механизм начал работать год спустя после завершения годичного переходного периода.