2.2. Основные параметры реформы.

Функции нового Суда

Как уже упоминалось выше, Протокол № 11 заменил бывшие ст. 19–56 Конвенции, а также Протокол № 2. Главное в новой системе — упразднение Комиссии и Суда и создание на их основе единого Европейского Суда по правам человека. Кроме того, право частных лиц подавать жалобы перестало иметь факультативный характер14. Таким образом, впервые в практике международных судебных органов частные лица автоматически получают туда прямой доступ. Комитет Министров Совета Европы утратил свое право в соответствии с бывшей ст. 32 принимать решение о том, имело ли место нарушение Конвенции. За ним, однако, осталось важное полномочие осуществлять надзор за выполнением решений Европейского Суда.

В соответствии с п. 1 ст. 32 «в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней, которые могут быть переданы ему» в предусмотренных Конвенцией случаях. При возникновении спора о подсудности дела Суду вопрос разрешается Европейским Судом по правам человека.

Согласно новой ст. 27 Европейской конвенции, «для рассмотрения переданных ему дел Суд образует Комитеты в составе трех судей, Палаты в составе семи судей и Большую палату в составе семнадцати судей». В полномочия пленарных заседаний Суда входит избрание Председателя суда и одного или двух его заместителей; образование Палат Суда; избрание Председателей Палат Суда; принятие Правил процедуры Суда; избрание Руководителя канцелярии и одного или нескольких его заместителей (новая ст. 26). Таким образом, на пленарных заседаниях Суда дела не заслушиваются. Новый единый Европейский Суд выполняет все те функции, которые ранее принадлежали Комиссии и Суду, а также Комитету Министров (в отношении полномочий последнего по проанализированной выше бывшей ст. 32 Конвенции).

Процедура рассмотрения петиций в соответствии с новой системой в общих чертах заключается в следующем. После регистрации петиции Палата назначает по ней судью-докладчика. Затем петиция рассматривается Комитетом в составе трех судей, включая судью-докладчика. Комитет может единогласно объявить индивидуальную жалобу неприемлемой или вычеркнуть ее из списка подлежащих рассмотрению дел, «если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы». Если такое решение не принято Комитетом, петиция передается Палате, которая решает как вопрос о приемлемости петиции, так и само дело по существу. Все решения по межгосударственным жалобам принимаются Палатой. Мотивированное решение о приемлемости выносится отдельно, если Суд не решит иначе.

Как и при предыдущей системе, в случае признания жалобы приемлемой Суд продолжает рассмотрение дела и одновременно «предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе прав человека, как они определены в... Конвенции и Протоколах к ней» (п. 1(b) ст. 38). Для создания условий, благоприятствующих достижению дружественного урегулирования, Европейская конвенция особо предусматривает, что процедура его согласования должна носить конфиденциальный характер.

Согласно ст. 30, в любой момент до вынесения собственного постановления Палата может при определенных условиях «уступить юрисдикцию в пользу Большой Палаты, если ни одна из сторон не возражает против этого». В частности, такое может произойти, если находящееся на рассмотрении Палаты дело «поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования Конвенции или Протоколов к ней, или если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным Судом постановлением» (ст. 30).

В Конвенции предусматривается возможность повторного слушания дела Большой Палатой, — это нововведение по сравнению с предыдущим контрольным механизмом. По п. 1 ст. 43 «в течение трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления любая из сторон в деле в исключительных случаях может подавать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палатой». Такое прошение будет изучено Комитетом в составе пяти судей Большой Палаты и принято, «если дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения... Конвенции или Протоколов к ней, или другой серьезный вопрос общего характера» (п. 2 ст. 43). Подробнее эта новая функция будет проанализирована ниже.

Для того чтобы понять, что же авторы реформы подразумевали под термином «серьезный вопрос, касающийся толкования или применения Конвенции», следует обратиться к тексту Пояснительной записки к Протоколу № 11, в соответствии с которым и была осуществлена реформа контрольного механизма. Согласно Пояснительной записки, речь идет о серьезном вопросе, касающемся толкования Конвенции, когда: а) решается важный вопрос, по которому ранее Суд не принимал никакого решения; б) решение важно для рассмотрения дел в будущем, а также для развития прецедентного права Суда; в) рассматриваемое решение не соответствует ранее принятому Судом решению. Речь идет о серьезном вопросе, касающемся применения Конвенции, когда постановление Суда вызывает необходимость внесения серьезных изменений в национальное право или административную практику государств-участников, но вместе с тем не возникает вопроса о толковании Конвенции. «Серьезный вопрос общего характера должен затрагивать существенную политическую проблему или важный вопрос, относящийся к линии поведения»15.

Постановления Большой Палаты являются окончательными. Решение «любой из Палат становится окончательным:

а) если стороны заявляют, что не будут обращаться с прошением о направлении дела в Большую Палату; или

b) через три месяца после вынесения постановления отсутствует прошение о направлении дела в Большую Палату; или

с) если Комитет Большой Палаты отклоняет прошение о направлении дела на повторное рассмотрение согласно положениям ст. 43» (п. 2 ст. 44).

Как и прежде, судей нового Суда избирает Парламентская Ассамблея, но уже в количестве, соответствующем числу государств–участников Конвенции, и сроком на шесть лет в отличие от предыдущего девятилетнего срока.

Новая ст. 24 допускает, что судья может быть отстранен от должности, «когда прочие судьи большинством в две трети голосов принимают решение о том, что он перестает соответствовать предъявляемым требованиям». Отменено правило бывшей ст. 38 о том, что «в состав Суда не должно входить более одного гражданина от одного и того же государства». Также новым является положение о возрастном ограничении: согласно п. 6 ст. 23 «Срок полномочий членов Суда истекает по достижении ими 70 лет». Суд пользуется услугами собственной канцелярии и референтов.

Текст Конвенции в соответствии с изменениями, внесенными Протоколом № 11, подробно регламентирует порядок рассмотрения жалоб и дел Судом, а также передачи дел Большой Палате Суда.

*   *   *

Остановимся теперь на некоторых важных аспектах функционирования Суда, сохраненных в порядке преемственности от предыдущего контрольного механизма. Один из первых вопросов, с которым сталкивается Суд при получении очередной жалобы, — это решение проблемы о ее приемлемости или неприемлемости. В связи с тем, что предыдущие контрольные органы Европейской конвенции (Европейская Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека) накопили достаточно богатый опыт прецедентного права по этой теме, представляется целесообразным опереться на их соответствующую экспертизу.

Бывшие ст. 26 и 27 Конвенции содержали исчерпывающий перечень требований, которым должны были удовлетворять направленные в страсбургские органы петиции. Все эти условия в основном без изменений были воспроизведены и в тексте ст. 35 «Условия приемлемости» Конвенции. Учитывая ее важность, представляется необходимым процитировать ее текст полностью:

«1. Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты, и рассматривать дело в течение шести месяцев с даты принятия окончательного решения национальными властями.

2. Суд не принимает к рассмотрению никакие индивидуальные жалобы, поданные в соответствии с положениями ст. 34, если

а) они являются анонимными; или

b) они по существу аналогичны тем, которые уже были рассмотрены Судом, или уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов.

3. Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жалобу, поданную в соответствии с положениями ст. 34, если сочтет ее несовместимой с положениями Конвенции или Протоколов к ней, явно необоснованной или злоупотребляющей правом подачи петиции.

4. Суд отклоняет любую жалобу, которую сочтет неприемлемой в соответствии с настоящей статьей. Он может сделать это на любой стадии разбирательства».

Из перечисленных только два требования в равной степени применимы к петициям, авторами которой являются государства-участники, и к петициям, поданным частными лицами. Во-первых, должны быть исчерпаны «все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты». Во-вторых, с даты вынесения окончательного решения национальными органами должно пройти не более шести месяцев. Кроме того, петиция, авторами которой являются частные лица, должна также соответствовать следующим условиям:

— не быть анонимной;

— не быть по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом или уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержит новых фактов;

— не быть несовместимой с положениями Конвенции или Протоколов к ней, явно недостаточно обоснованной или злоупотребляющей правом подачи жалобы.

Строго говоря, следует проводить различие между неприемлемыми петициями и петициями, выходящими за рамки компетенции Европейского Суда по правам человека. К примеру, петиции, поданные государствами, могут быть отвергнутыми только на основаниях, перечисленных в п. 1 ст. 35 Конвенции, а не по причинам несовместимости с положениями Конвенции, указанными в п. 3 ст. 35, — по причинам, по которым ранее Европейская Комиссия зачастую отвергала частные петиции, рассматривать которые она не была уполномочена (после упразднения Комиссии данным основанием будет нередко оперировать Суд). Вместе с тем очевидно, что и петиции государств могут в определенных ситуациях выходить за рамки полномочий Европейского Суда, например, если в петиции говорится о событиях, произошедших в момент, когда Конвенция еще не находилась в силе для государства — потенциального нарушителя. Суд будет вынужден отвергнуть такую жалобу, но в данном случае по причине отсутствия у него соответствующей компетенции, а не по причине неприемлемости, условия которой четко и исчерпывающе определены в тексте Конвенции.

Таким образом, от того, удовлетворяет или нет петиция критериям приемлемости, зависит вся ее дальнейшая судьба. Поэтому представляется необходимым более подробно остановиться на этих критериях.

Требование того, чтобы петиция не была анонимной, позволяет уже на начальном этапе преграждать путь жалобам, поданным исключительно по политическим или пропагандистским причинам. Не исключено, что возможны случаи, когда автор петиции, опасаясь неблагоприятных для себя последствий, скрывает свою личность. Однако на практике авторы петиций, как правило, указывают свое имя.

Весьма редко петиции объявляются неприемлемыми по причине того, что заявители (авторы) петиции злоупотребляют правом подачи жалобы. Вызвано это, скорее всего, тем, что крайне сложно бывает определить мотивы, которыми руководствовались авторы петиции при ее подаче. Опыт показывает, что в свою бытность Европейская Комиссия крайне осторожно подходила к толкованию самого термина «злоупотребление». Так, из того факта, что автор петиции руководствовался целями рекламы или политической пропаганды, не следует, что подачу такой петиции надо расценивать как злоупотребление правом подачи жалобы16. Из прецедентного права Комиссии также нельзя извлечь вывода о том, составляет ли факт подачи  петиции злоупотребление, если ее автор при подаче не преследовал никаких практических целей. Случались примеры, когда Европейская Комиссия объявляла петиции неприемлемыми по указанной причине ввиду целей, которые преследовали авторы жалоб17. Поведение автора жалобы при ее рассмотрении может служить основанием для признания петиции неприемлемой как злоупотребляющей правом подачи жалобы. Так, ряд петиций был объявлен неприемлемым в связи с тем, что их авторы делали заявления ложного характера с целью ввести Комиссию в заблуждение18, или же они не представляли Комиссии необходимых сведений даже после неоднократных напоминаний19, или они нарушали условия своего освобождения под залог и сбегали20, или же допускали использование угроз или оскорбительных выражений в адрес Европейской Комиссии21. Кроме того, предание гласности авторами петиции каких-либо подробностей рассмотрения своего дела в нарушение требований бывшей ст. 33 Конвенции (о проведении Комиссией своих заседаний при закрытых дверях) также влекло за собой объявление петиции неприемлемой как злоупотребляющей правом подачи жалобы.

Следует отметить, что в практике Комиссии не было случаев, когда петиция объявлялась бы неприемлемой по причине того, что она по существу аналогична той, которая уже была предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования.

Для того чтобы Европейский Суд принял решение о том, является ли поданная жалоба по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом, важно изучить вопрос, содержит ли такая жалоба новую, относящуюся к делу информацию. По своему характеру такая информация должна внести изменения в те фактические или правовые данные, на которых Суд основывался при вынесении своего предыдущего решения. Таким образом, недостаточно выдвинуть один или два новых правовых довода, если фактическая сторона дела осталась без изменений22.

Очевидно, что новой информацией можно считать тот факт, что лицо, чья петиция ранее была признана неприемлемой по причине неисчерпания всех внутренних средств защиты, добилось в итоге в рамках своей национальной правовой системы окончательного решения компетентных органов.

Новым обстоятельством является также возникновение для государства-ответчика новых обязательств по Европейской конвенции. Такое происходит, к примеру, при вступлении в силу для какого-либо государства одного из дополнительных протоколов к Конвенции.

Из текста пп.(b) п. 2 ст. 35 следует, что речь идет об аналогичной по существу жалобе, если по одним и тем же событиям подается жалоба уже от другого лица. По мнению автора, это положение следует трактовать в том смысле, что оно направлено только против подачи аналогичных жалоб одним и тем же автором. В то же время в силу пп. (b) п. 2 ст. 35 могут оказаться объявленными неприемлемыми петиции, направленные как прямой, так и косвенной жертвой нарушения Конвенции. Однако в таком случае потенциально в опасности может оказаться положение ст. 41 Европейской конвенции о справедливой компенсации потерпевшей стороне.

Проблема аналогичных жалоб может возникнуть и в случае последовательной подачи петиций государством и частными лицами. Однако вряд ли целесообразно ставить знак равенства между двумя столь различными по своему характеру петициями. В случае жалобы от частного лица речь идет о преследовании индивидуальных интересов конкретного лица, в то время как при подаче петиции государством во главу угла ставятся интересы европейского публичного порядка. Именно по этой причине в случае последовательного внесения жалоб частным лицом и государством вряд ли уместна постановка вопроса о признании неприемлемой петиции по причине того, что она является «по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом».

В соответствии с практикой Европейской Комиссии, которая в полной мере применима и к деятельности нового единого Европейского Суда по правам человека, петиция может быть признана неприемлемой как несовместимая с положениями Конвенции (п. 3 ст. 35) в следующих случаях: 1) если петиция выходит за рамки Конвенции ratione personae, ratione materiae, ratione loci или ratione temporis; 2) если лицо, подавшее петицию, не удовлетворяет критериям, обозначенным в ст. 34 Конвенции; 3) если автор петиции в нарушение ст. 17 преследует цель «невыполнения любых прав и свобод, изложенных в... Конвенции, или... их ограничения в большей степени, чем это предусматривается в Конвенции».

Петиция не будет выходить за рамки Конвенции ratione personae, если авторами их являются государства-участники, а также частные лица, неправительственные организации или группы частных лиц, находящиеся под юрисдикцией государств, против которых направлена жалоба. Если петиции подают государства, важно, чтобы они подавались государственными органами, уполномоченными выступать от имени государства в его международных отношениях.

Петиции могут направляться только против государства, но не против частных лиц или групп частных лиц, о чем мы уже упоминали выше в разделе о Drittwirkung. Последняя группа жалоб будет объявлена неприемлемой ratione personae. Практика Европейской Комиссии свидетельствует, что Комиссия тем не менее изучала вопрос о том, несет ли государство ответственность за отдельные действия частных лиц. Согласно международному праву, государства несут ответственность за действия частных лиц в той мере, в какой государства подвигнули этих лиц на совершение рассматриваемых действий, или согласились с ними, или в нарушение своих международных обязательств не предотвратили такие действия, не наказали за них виновных лиц или не наложили на виновных обязанность возместить причиненный ущерб. Указанные принципы в равной степени применимы и к рассмотрению дел в рамках Европейского Суда по правам человека. При этом важно помнить, что права и свободы, определенные в разделе I Конвенции, должны обеспечиваться всем лицам, находящимся под юрисдикцией государств–участников договора.

Для того чтобы ответить на вопрос, выходит ли петиция за рамки Конвенции ratione materiae, необходимо провести различие между петициями, авторами которых являются государства, и петициями частных лиц. В первом случае, согласно ст. 33, государства могут передать в Суд через Генерального секретаря Совета Европы «вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и Протоколов к ней» другим государствам.

Такая формулировка открывает возможность подавать петиции о нарушении любых положений Конвенции, а не только тех, что содержатся в разделе I договора.

Право же частных лиц на подачу жалобы гораздо более узко по своему содержанию. Как явствует из текста ст. 34, частные лица могут подавать петиции только относительно «прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней». Это означает, что предметом их жалоб могут быть только вероятные нарушения одной или нескольких статей раздела I Конвенции. Вместе с тем не ясно, попадают ли в разряд прав, упомянутых в ст. 34, и положения самой этой статьи. Иными словами, может ли быть право подачи петиции по сути таким же правом, как и те, которые перечислены в разделе I Конвенции. Кроме того, очевидно, что неприемлемыми будут признаны и петиции, предмет которых — нарушения положений Конвенции, к которым государство-ответчик сделало оговорку в соответствии со ст. 57 договора.  

Пожалуй, наиболее важным условием для признания петиции приемлемой можно считать требование исчерпания всех внутренних средств защиты, сформулированное в ст. 35 Конвенции следующим образом:

«Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все соответствующие общепризнанным нормам международного права внутренние средства защиты».

По мнению некоторых авторов23, данное положение может считаться общим принципом международного процессуального права. В своем решении по делу X против Федеративной Республики Германии Европейская Комиссия сделала следующее заявление: «Основа правила исчерпания внутренних средств защиты состоит в том, что до рассмотрения дела в международном судебном органе у государства должна быть возможность возмещения предполагаемого ущерба при помощи внутренних средств в рамках собственной правовой системы»24.

Правило об исчерпании внутренних средств защиты в равной степени применимо и к петициям государств, и к петициям частных лиц. В случае жалобы, автором которой является частное лицо, внутренние средства защиты должны быть исчерпаны самим ее автором. При подаче же петиции государством внутренние средства защиты должны быть исчерпаны теми лицами, чьи права и свободы по Конвенции, как утверждается, были нарушены.

Следует заметить, что правило об исчерпании всех внутренних средств защиты не имеет абсолютного характера. Основываясь на упоминании в бывшей ст. 26 Европейской конвенции общепризнанных норм международного права, Комиссия на практике достаточно гибко подходила к применению этого требования. Европейская Комиссия исходила из того, что каждый случай должен рассматриваться в свете конкретных фактов дела.

Например, в своем решении по делу Доннелли и другие против Великобритании Комиссия признала, что внутренние средства защиты могут оказаться неэффективными в случаях, касающихся практики применения пыток и бесчеловечного обращения25.

При рассмотрении вопроса о внутренних средствах защиты важно прежде всего знать, какие средства существуют. Ответ на этот вопрос можно получить на основе внутригосударственного права, следовательно, он должен решаться компетентными национальными властями.

В случае, если у автора петиции имеется выбор среди внутренних средств защиты, он, по мнению Европейской Комиссии, вправе избрать то средство или средства, которые, «скорее всего, являются эффективными»26. В таких случаях на автора петиции возложена обязанность указать на то, какие средства защиты он выбрал и по какой причине. Причем доводы автора должны носить объективный и разумный характер27.

Европейская Комиссия по правам человека исходила из того, что требование об исчерпании всех внутренних средств выполнено только в том случае, если вопросы, затронутые в петиции, в свое время поднимались и при рассмотрении дела на внутригосударственном уровне.

Ссылка на положения Конвенции обязательна, если нет другой возможности поднять соответствующий вопрос перед национальными органами.

В общем плане следует заметить, что прецедентное право Комиссии не выработало четкого определения понятия «средство защиты». По мнению Европейской Комиссии по правам человека, для исчерпания внутренних средств защиты необходимо использовать все доступные правовые средства защиты, имеющиеся в рамках местной правовой системы. При этом такие средства должны быть в принципе способны эффективно и в достаточной степени исправить те нарушения, за которые государство-ответчик будет нести ответственность на международном уровне.

Данное утверждение — сердцевина прецедентного права Европейской Комиссии по вопросу об исчерпании внутренних средств защиты. Таким образом, частное лицо освобождается от обязанности прибегнуть к определенным внутригосударственным средствам защиты в случае, если обстоятельства его дела свидетельствуют о неэффективности и бездейственности этих средств28.

Процедуры несудебного характера относятся к категории внутренних средств защиты, подлежащих исчерпанию в том случае, если они гарантируют эффективную правовую защиту против действий властей29. Лицо, подавшее жалобу, должно использовать имеющиеся средства защиты вплоть до высшей инстанции, но только тогда, когда апелляция к вышестоящей судебной инстанции может оказать решающее влияние на решение дела по существу30. Автор жалобы, конечно, может воздержаться от апелляции к такому суду, если последний некомпетентен рассматривать его дело.

Таким образом, речь идет не только о процедурах судебного характера, но также о всех имеющихся в рамках национальной правовой системы средствах защиты, посредством которых можно добиться обязывающего власти решения, включая возможность обращения к административным органам, если только это будет эффективно и действенно.

Обращение неэффективно в том случае, если на базе имеющегося прецедентного материала можно сделать вывод, что шансы добиться справедливости путем такого обращения равны нулю. В таком случае автор петиции должен представить доказательства наличия такого прецедентного права31. Европейская Комиссия также считала, что требование об исчерпании всех внутренних средств защиты не должно применяться, если соответствующий национальный суд в полной мере не является независимым, что говорит об отсутствии гарантий справедливого судебного разбирательства32. Кроме того, Комиссия допускала возможность существования в соответствии с общепризнанными нормами международного права особых обстоятельств, при которых даже эффективные и надлежащие средства защиты могут быть не задействованы. Примерами таких обстоятельств являются:

— сомнение в эффективности соответствующего средства защиты;

— незнание автора петиции о существовании того или иного средства защиты;

— плохое состояние здоровья петиционера;

— пожилой возраст петиционера;

— незавидное финансовое положение автора петиции или же дороговизна процедуры;

— отсутствие бесплатной юридической помощи;

— болезнь преследователя;

— ошибки или неверные советы адвоката или властей;

— случай, когда жалоба подается двумя лицами, но только одно из этих двух лиц исчерпало все внутренние средства защиты33.

И наконец, лицо лишается возможности исчерпать внутренние средства защиты, если оно соглашается на урегулирование своих требований с местными властями. В такой ситуации его жалоба в соответствии с Европейской конвенцией будет признана неприемлемой на основании неисчерпания всех внутренних средств защиты.

Бремя доказывания по вопросу об исчерпании или неисчерпании всех внутренних средств защиты распределяется следующим образом: государство-ответчик, ссылающееся на это правило, должно доказать, что в рамках его национальной правовой системы имеются определенные эффективные и действенные средства защиты нарушенного права; в свою очередь, на авторе петиции лежит обязанность доказать, что указанные средства защиты уже были задействованы или же они оказались неэффективными или бездейственными.

Как показывает практика, правило об исчерпании всех внутренних средств отвечает прежде всего интересам государства. Таким образом, если государство не делает на него ссылку, то это означает, что оно преследует иную цель, а именно: добиться того, чтобы жалоба была отвергнута после тщательного и углубленного изучения. Подобная ситуация, безусловно, будет в большей степени отвечать интересам государства-ответчика, нежели простое заявление Европейского Суда по правам человека о неприемлемости жалобы по каким-либо формальным признакам. Такой вывод, в частности, можно сделать после изучения решения Европейской Комиссии по делу Unterpertinger против Австрии34.

В случае если в момент подачи петиции какое-либо средство защиты не было в распоряжении ее автора, но впоследствии ввиду изменений в прецедентном праве соответствующего национального суда он получил возможность им воспользоваться, то для удовлетворения требования об исчерпании всех внутренних средств защиты такое средство должно быть использовано35.

Объявление петиции неприемлемой по причине неисчерпания всех внутренних средств защиты имеет «отлагательный» характер. В случае, если впоследствии автор петиции добьется решения высшей судебной инстанции по своему делу, он обретает право вновь подать свою петицию в Европейский Суд. Такое решение национального судебного органа будет рассматриваться Судом в качестве «новых фактов», что не позволит рассматриваемому страсбургскому органу отвергнуть эту жалобу как по сути аналогичную той, которая уже была рассмотрена Судом по смыслу пп. (b) п. 2 ст. 35 Конвенции.

Учитывая столь углубленную разработку страсбургскими контрольными органами вопроса об исчерпании внутренних средств защиты, следует, думается, согласиться с выводом М.Л.Энтина о том, что «в настоящее время именно практика Совета Европы является олицетворением и выражением общего международного права в том, что касается интерпретации требования исчерпания внутренних средств правовой защиты»36.

Шестимесячный отрезок времени, установленный п. 1 ст. 35 Европейской конвенции, служит для предотвращения того, что вопрос о возможности противоречия решения, действия или бездействия на национальном уровне не выносился на рассмотрение Суда по истечении достаточно продолжительного времени. Как уже указывалось, данное требование в равной степени применимо как к петициям государств, так и к жалобам частных лиц.

В своем решении по делу Де Бекер против Бельгии Комиссия определила, что выражение «окончательное решение» относится исключительно к окончательным решениям в контексте вопроса об исчерпании всех внутренних средств защиты в соответствии с общепризнанными нормами международного права, т. е. шестимесячный срок действует только в этом аспекте37. Из данного тезиса Комиссия впоследствии сделала вывод о том, что если внутренние средства защиты отсутствуют, то оспариваемое решение, действие или бездействие само должно рассматриваться в качестве «окончательного решения»38.

Связь между двумя упомянутыми в п. 1 ст. 35 Конвенции требованиями выражается и в том, что шестимесячный отрезок времени начинает отсчет с того момента, когда будет исчерпано последнее средство правовой защиты из всей цепочки национальных средств защиты. Это значит, что те средства защиты, которые автор петиции не должен был исчерпать, к примеру, по причине их неэффективности, не должны учитываться для отсчета начала шестимесячного отрезка времени.

Хотя формально шестимесячный срок начинает отсчет с момента вынесения окончательного решения национальными органами, Европейская Комиссия по правам человека постановила считать точкой отсчета момент, когда о таком решении было сообщено автору петиции, если ранее он не был извещен о нем39. Если решение принимается на закрытом слушании, то шестимесячный срок начинается с момента вручения решения автору петиции40.

Требование, чтобы петиция не была явно необоснованной, в силу очевидных причин применимо только к жалобам частных лиц. В случае если автором являются государства, петиции подготавливаются юридическими экспертами правительств. Следовательно, вряд ли можно ожидать, чтобы петиции государств были явно необоснованны.

Как уже указывалось выше, право Комиссии объявлять петицию неприемлемой как явно необоснованную не вполне соответствовало концепции «разделения полномочий», заложенной в предыдущем тексте Конвенции. Комиссия должна была принимать решение только о приемлемости или неприемлемости петиции, в то время как решение по существу дела надлежало принимать либо Комитету Министров Совета Европы, либо бывшему Европейскому Суду по правам человека. Если Комиссия объявляла петицию неприемлемой как явно необоснованную, она в действительности оценивала обстоятельства дела в том виде, в каком они были представлены сторонами. Однако Комиссия и задумывалась разработчиками Конвенции в качестве фильтра для отсева значительной части поданных жалоб. Поэтому право Комиссии исключать из числа рассматриваемых явно необоснованные петиции отвечало цели процедурной экономии.

В отличие от тех случаев, когда Комиссия объявляла жалобу неприемлемой в силу одной из причин, упомянутых в бывших ст. 26 и 27, она, признавая петицию явно необоснованной, тем самым принимала окончательное решение по вопросу о толковании и применении одного или более положений раздела I Конвенции. При этом важно помнить, что решение о признании петиции неприемлемой окончательно и обжалованию не подлежит.

На практике петиция может быть объявлена неприемлемой, в частности, если факты, о которых идет речь в жалобе, явно не свидетельствуют о нарушении Конвенции или же если очевидно, что эти факты явно не соответствуют действительности. Комиссия, таким образом, могла объявить петицию неприемлемой как явно необоснованную, если ее необоснованный характер становился очевидным даже при беглом изучении или же если Комиссия основывала свое утверждение на установившемся прецедентном праве бывшего Европейского Суда по правам человека.

Таково прецедентное право Европейской Комиссии по правам человека по вопросу о применении критериев приемлемости петиций. Остается лишь добавить, что новый Европейский Суд по правам человека, по всей видимости, сохранит в порядке преемственности основные подходы Комиссии по данному вопросу. Вместе с тем не исключено, что новый Суд может сказать и новое слово в ходе практики применения им положений ст. 35 Конвенции.

*  *  *

Согласно пп. (b) п. 1 ст. 38, «если Суд объявляет жалобу приемлемой, он… предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе уважения прав человека, как они определены в… Конвенции и Протоколах к ней». Ранее эту весьма важную функцию выполняла Европейская Комиссия по правам человека. Поэтому и в данном случае, как представляется, целесообразно обратиться к ее опыту решения этого вопроса.

Дружественное урегулирование — один из двух предусмотренных в Конвенции способов решения спора о правах и свободах человека, зафиксированных в тексте договора. Другой способ — разрешение спора путем принятия обязывающего решения Европейским Судом по правам человека.

Дружественное урегулирование является формой примирения, одним из традиционных способов мирного урегулирования международных споров. Термин «примирение», относящийся скорее только к спорам между государствами, был заменен в тексте Конвенции на «дружественное урегулирование», которое также относится к спорам между государствами и частными лицами. При помощи дружественного урегулирования в контрольную процедуру по Конвенции вводится элемент неправового порядка, поскольку в процессе дружественного урегулирования происходит учет соображений не только юридического характера. В результате вся процедура принимает гибкий и неформальный характер.

Такой подход создает атмосферу, при которой сторонам гораздо легче достичь компромисса. В этой связи крайне важно, что в соответствии с п. 2 ст. 38 все разбирательство в рамках поиска дружественного урегулирования «носит конфиденциальный характер», т. е. проходит за закрытыми дверями. Кроме того, государства привлекает тот факт, что путем дружественного урегулирования можно избежать дальнейшей процедуры разбирательства, при которой не исключается публичное осуждение провинившегося государства, если большинство членов Суда посчитает, что было допущено нарушение Конвенции. Выигрывает при этом и частное лицо, поскольку у него появляется уже на столь ранней стадии определенность как по поводу своей правоты, так и по поводу получения компенсации. Кроме того, обе стороны избегают затяжной процедуры разбирательства. Все эти соображения позволяют относиться к дружественному урегулированию как к инструменту, с помощью которого можно достаточно быстро разрешить спорную ситуацию, касающуюся вопроса о соблюдении прав человека, при условии, что стороны согласны на такое урегулирование.    

Однако дружественное урегулирование по Европейской конвенции имеет ряд недостатков, связанных с закрытым характером процедуры, цель которой — защита прав человека. Учитывая, что дружественное урегулирование достигается на основе компромисса, существует риск того, что соглашение, к которому придут стороны, не будет удовлетворять тем стандартам в области прав человека, которые закреплены в Конвенции. На устранение такой опасности направлена значительная часть пп. (b) п. 1 ст. 38, зафиксировавшей, что дружественное урегулирование должно достигаться на основе «уважения прав человека, как они определены в... Конвенции и Протоколах к ней».

Кроме самих сторон, с содержанием дружественного урегулирования должен согласиться и Европейский Суд по правам человека. Очевидно, что он не должен соглашаться на такое урегулирование, которое не отвечает вышеприведенному требованию пп. (b) п. 1 ст. 38 Конвенции. Таким образом, при содействии достижению дружественного урегулирования Суд должен стремиться к некоему общему интересу, под которым следует понимать европейский публичный порядок. Это служит еще одним доказательством объективного характера контрольной процедуры Европейской конвенции.

В практике Европейской Комиссии ни разу не случалось, чтобы она не согласилась с дружественным урегулированием по причине того, что оно не основывается на уважении прав человека, определенных в Конвенции.

Следует заметить, что Комиссия чередовала более или менее активную позицию по вопросу о дружественном урегулировании в зависимости от того, шла ли речь о межгосударственной петиции или о петиции, поданной частным лицом на государство. В первом случае стороны находились более или менее в равном положении, что позволяло Комиссии занять пассивную роль. В случае индивидуальной петиции, несмотря на формальное равенство, представляется, что государство-ответчик находится в лучшем положении для ведения переговоров по достижению дружественного урегулирования, чем частное лицо. В этой ситуации очевидно, что частное лицо при решении вопроса о том, согласиться или нет на достигнутое урегулирование, будет во многом опираться на отношение к этому вопросу Европейского Суда по правам человека.

В случае если дружественное соглашение, удовлетворяющее требованиям ст. 38 Конвенции, достигается, Суд в соответствии со ст. 39 должен будет исключить «дело из своего списка посредством вынесения постановления, в котором дается лишь краткое изложение фактов и достигнутого решения».

Наряду с дружественным урегулированием по пп. (b) п. 1 ст. 38 существует еще один способ прекращения рассмотрения жалобы, когда стороны без участия Суда приходят к соглашению об урегулировании спора между ними. В таком случае авторы петиции могут отозвать ее из Европейского Суда после достижения какого-либо соглашения с заинтересованным правительством41.

*   *   *

Любое судебное разбирательство (не обязательно в рамках Европейского Суда по правам человека) заканчивается вынесением решения о том, виновна или нет обвиняемая сторона. Однако признание вины недостаточно для того, чтобы пострадавшая сторона испытала удовлетворение от свершившегося правосудия. Важно как можно точнее восстановить положение, существовавшее до нарушения правовой нормы. А это бывает невозможно без решения вопроса о материальной компенсации пострадавшей стороне.

В этом плане ключевой является ст. 41 Конвенции, предусматривающая следующее: «Если Суд объявляет, что имело место нарушение положений Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного возмещения, Суд, в случае необходимости, присуждает выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне».

Положения ст. 50 в прежнем тексте Европейской конвенции по сути аналогичны нынешней ст. 41 (некоторые текстовые несоответствия двух статей не влияют на их общий смысл).

Инициатива рассмотрения вопроса о необходимости присуждения справедливой компенсации принадлежит частному лицу, подавшему в свое время петицию, как лицу, которому предположительно и был нанесен ущерб.

Согласно Правилам процедуры Европейского Суда по правам человека, если решение о применении ст. 41 Конвенции не содержится в заключении по существу рассматриваемого дела, Палата выносит постановление о дальнейшей процедуре по данному вопросу. В этом случае, а также тогда, когда вопрос о справедливой компенсации поднимается автором первоначальной петиции уже после вынесения решения по существу дела, Палата, принимающая решение о применении ст. 41, должна по мере возможности состоять из тех же судей, которые рассматривали дело по существу, даже если один или несколько судей таковыми уже больше не являются.

Из вышесказанного следует, что просьба о присуждении справедливой компенсации не рассматривается Судом в качестве самостоятельной независимой процедуры, а служит одним из элементов более масштабного целого, частью которого выступает и рассмотрение дела по существу.

Из текста ст. 41 наибольшие сложности вызывает выражение «если… внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного возмещения». В особом мнении по делу о бродяжничестве судьи Холмбек, Росс и Уолд, основываясь на п. 5 бывшей ст. 8, бывших ст. 13, 53 и 54, пришли к выводу, что по общему правилу, лежащему в основе Конвенции, «сторона, утверждающая, что она понесла ущерб, должна прежде всего обратиться за возмещением к национальным судебным учреждениям, а не к Европейскому Суду по правам человека»42. Единственным исключением из этого принципа является компетенция Суда предусмотреть по ст. 41 справедливую компенсацию в случае, если внутреннее право государства-ответчика допускает лишь частичное возмещение причиненного ущерба, а полное возмещение невозможно.

Еще более категоричным было решение Суда по делу Рингеисен, когда Европейский Суд постановил, что необходимость применения бывшей ст. 50 возникает в том случае, если «правительство государства-ответчика отказывает автору петиции в компенсации, на которую, по мнению петиционера, он имеет право»43.

Однако наиболее оправданную позицию выразил, на взгляд автора, судья Вердросс в своем особом мнении по делу о бродяжничестве. Из текста бывшей ст. 50, с его точки зрения, вытекает, что Суд при рассмотрении просьбы о присуждении справедливой компенсации должен прежде всего выяснить, мог ли потерпевший получить надлежащую компенсацию в соответствии со своим внутренним правом. В случае если так оно и есть, государству-ответчику должна быть предоставлена возможность присудить компенсацию в соответствии с собственной внутренней процедурой. Однако при этом Суд вправе решить, действительно ли справедливая компенсация была надлежащим образом выдана, а также определить временные сроки для выплаты такой компенсации44. Очевидно, что при таком подходе достигаются сразу три цели: во-первых, государство-ответчик получает возможность решить вопрос в рамках собственной правовой системы, что еще раз подчеркивает субсидиарный характер контрольной системы, созданной в соответствии с Конвенцией; во-вторых, Суд имеет возможность проконтролировать действия государства и определить, была ли компенсация действительно справедливой; в-третьих, Суд имеет возможность таким образом осуществить всю вышеуказанную процедуру в течение разумного периода времени.

По мнению Суда, единственным поводом, позволяющим требовать справедливую компенсацию, можно считать ущерб, который потерпевшая сторона понесла в связи с ранее доказанным фактом нарушения Конвенции. Ущерб, связанный с этим, но вызванный другими причинами, не позволяет надеяться на компенсацию45. Таким образом, необходима причинно-следственная связь между понесенным ущербом и фактом нарушения Конвенции.

Ущерб, на который можно ссылаться при применении положений ст. 41, должен был быть понесен автором поданной петиции при попытке предотвратить нарушение Конвенции или же получить возмещение за такое нарушение. Важно, чтобы ущерб, который требует возместить автор петиции, удовлетворял трем критериям: 1) был в действительности понесен; 2) был неизбежен; 3) имеел бы разумное количественное измерение46.

Указанные критерии в равной мере применимы как к расходам, приравниваемым к материальному ущербу, так и к расходам, связанным с судебным разбирательством47.

Основное назначение компенсации, предусмотренной ст. 41, заключается в том, чтобы автор петиции, насколько это возможно, оказался в положении, сходном с тем, в котором он был до нарушения Конвенции. Вопрос о размере справедливой компенсации, а также о том, будет ли она вообще присуждаться, решается Судом в каждом конкретном случае в зависимости от обстоятельств дела. В случае если при расчете ущерба и расходов возникают сложности, или если ущерб и расходы не поддаются исчислению вообще, или если представленные Суду расходы неверны, Суд их устанавливает сам на справедливой основе48.

*   *   *

Правило 79 Правил процедуры Европейского Суда по правам человека предусматривает, что Суд вправе получать просьбы о толковании принятых им решений.

Стороны могут подавать подобную просьбу в течение одного года со дня вынесения соответствующего решения Судом. В запросе должны быть четко указаны те параграфы постановляющей части решения, чье толкование требуется. Получив запрос, Суд направляет его любой другой стороне в деле и автору петиции. При этом ко всем указанным адресатам обращена просьба в течение определенного срока представить свои соображения в письменном виде.

Впервые Суд использовал такое право в 1973 г., дав толкование своему решению от 22 июня 1972 г. по делу Рингеисен. Правительство Австрии, будучи ответчиком по указанному делу, попыталось опротестовать действия Суда, сославшись на то, что данное право предусмотрено только в Правилах процедуры Суда, в то время как прежняя ст. 52 Конвенции четко предусматривает, что «решение Суда является окончательным». Далее правительство поставило вопрос о том, совместима ли вообще подобная прерогатива Суда с положениями Конвенции.

В своем ответе Суд указал, что единственное назначение ст. 52 состоит в том, чтобы исключить апелляцию к какому-либо иному органу по поводу решения Суда. В случае же запроса относительно толкования речь вовсе не идет об апелляции. Более того, Суд при этом осуществляет свое неотъемлемое право, поскольку подобный запрос касается лишь уяснения рамок и направленности ранее вынесенного судебного решения. Кроме того, перед принятием Правил процедуры Суда они были направлены всем без исключения государствам–участникам Конвенции, которые не выразили по этому поводу никаких возражений49.

Представляется, что с указанными доводами Суда следует согласиться и по следующим причинам. Согласно ст. 32 Конвенции, «в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней» (в прежнем тексте Конвенции содержалось аналогичное положение в ст. 45). Таким образом, Суд не выходит при выполнении рассматриваемой функции за рамки, определенные ст. 32 Европейской конвенции.

Более того, толкование Судом своих решений способствует лучшему пониманию мотивов, которыми Суд руководствовался при их вынесении, а следовательно, и дальнейшему развитию прецедентного права Конвенции.

Раньше в тексте Конвенции ничего не говорилось о том, что Суд должен делать в случае получения просьбы о пересмотре своего решения. Вместе с тем ситуация изменилась после вступления в силу Протокола № 11, привнесшего в текст Европейской конвенции новую ст. 43. Согласно этой статье, любая из сторон может «в исключительных случаях» в течение «трех месяцев с даты вынесения Палатой постановления» по делу подать прошение о его направлении на рассмотрение Большой Палаты. Решение о том, принимать или нет полученное прошение о пересмотре, должен Комитет в составе пяти членов Большой Палаты. П. 2 ст. 43 устанавливает следующие условия для принятия решения о пересмотре дела:

— дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования или применения Европейской конвенции или Протоколов к ней;

— дело поднимает другой серьезный вопрос общего характера.

В том случае, «если Комитет примет прошение, Большая Палата выносит по делу свое постановление».

Как представляется, право Европейского Суда пересматривать ранее принятое им решение — его неотъемлемое полномочие. Именно поэтому такая возможность была предусмотрена в Правилах процедуры предыдущего Суда, действовавшего до реформы контрольного механизма. В качестве единственного основания для пересмотра дела в Правилах процедуры фигурировало возникновение нового, ранее не известного факта. Основания же для постановки вопроса о пересмотре дела, предусмотренные в п. 2 новой ст. 43 Конвенции, гораздо шире. Думается, в нынешних условиях многое будет зависеть, во-первых, от искусности юристов государств, которые при направлении прошения будут формулировать конкретные причины для пересмотра дела; во-вторых, от того, как будет Комитет из пяти членов Большой Палаты рассматривать прошения о пересмотре, какими критериями он будет в данном случае руководствоваться.

Представляется, что данное нововведение в Европейской конвенции имеет как достоинства, так и потенциальные опасности, о чем будет сказано ниже в подразделе о достоинствах и недостатках проведенной реформы контрольного механизма.

*   *   *

В соответствии с п. 1 ст. 47 «Суд может по запросу Комитета Министров выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования Конвенции и Протоколов к ней». Ранее, до вступления в силу Протокола № 11, данная компетенция Европейского Суда регулировалась положениями Протокола № 2 к Конвенции.

Компетенция давать консультативные заключения может играть весьма важную роль в интересах единообразного толкования и дальнейшего развития права Европейской конвенции. Полномочие Европейского Суда по правам человека давать консультативные заключения сведено к минимуму из-за ограничений, содержащихся в тексте той же самой ст. 47. Так, п. 2 ст. 47 устанавливает, что подобные заключения «не должны затрагивать ни вопросы, относящиеся к содержанию или объему прав или свобод, сформулированных в Разделе I Конвенции и в Протоколах к ней, ни другие вопросы, которые Суду или Комитету Министров, возможно, потребовалось бы рассмотреть после обращения, предусмотренного Конвенцией».

Думается, что для того, чтобы не отвечать критериям п. 2 ст. 47 Конвенции, требуется применить значительную долю изобретательности и фантазии при формулировке запроса о предоставлении Европейским Судом консультативного заключения. До сих пор Суд не получил ни одного такого запроса, и в любом случае ожидать особенно активного применения п. 1 ст. 47 не приходится.

Представляется, что ввиду вышесказанного механизм консультативных заключений Суда по Европейской конвенции страдает существенными недостатками, прежде всего из-за ограниченного круга вопросов, по которым такие заключения могут запрашиваться. Расширение же этого круга потребует внесения соответствующих изменений в текст Конвенции.

По мнению автора, необходимо расширить перечень вопросов, по которым могут даваться консультативные заключения, за счет включения любых вопросов правового характера, относящихся к положениям Конвенции и Протоколам к ней. Вместе с тем необходимо предусмотреть, чтобы по своим правовым последствиям консультативные заключения не приравнивались к решениям Суда по конкретным вопросам.

Важно также расширить круг субъектов, имеющих право направлять подобные запросы Суду. В настоящее время таким правом обладает лишь Комитет Министров Совета Европы.

К сожалению, до сих пор государства не проявили готовность изменить процедуру подачи запросов в связи с консультативными заключениями. Такая возможность была у государств, в частности, при разработке Протокола № 11 к Европейской конвенции. Однако, как известно, изменения в компетенции Европейского Суда по вопросу о вынесении консультативных заключений при реформировании контрольного механизма Конвенции предусмотрены не были.

*   *   *

Суммируя все сделанные замечания и наблюдения, можно сделать вывод, что Европейский Суд по правам человека, таким образом, обладает компетенцией двоякого рода. Во-первых, Суд компетентен рассматривать любые дела о толковании и применении Европейской конвенции, возбужденные в установленном Конвенцией порядке. Потенциально крайне важным (в случае внесения соответствующих вышеупомянутых изменений в текст Конвенции) может стать и право Европейского Суда выносить консультативные заключения.

Во-вторых, следует согласиться с выводом М.Л. Энтина о том, что в технико-юридическом плане процедура судопроизводства в Европейском Суде «базируется на классических представлениях общего международного права и, насколько это возможно, с учетом специфики дел о защите прав человека и основных свобод, следует его основным процессуальным правилам»50.

Учитывая  отчасти наднациональный характер Суда, следует отметить, что процедура эта имеет свои особенности. Так, «в процессе разбирательства Европейский Суд высказывается как о допустимости действий государства-ответчика в отношении конкретного заявителя, так и о соответствии национального законодательства и административной практики этого государства в целом требованиям “европейского законодательства”, олицетворяемого Европейской конвенцией»51.

Все решения Европейского Суда в своей совокупности составляют прецедентное право Совета Европы. Важно заметить при этом, что правом изменять свою предшествующую практику обладает только Большая Палата Суда согласно ст. 30 и 31, а не Палаты Суда.

Под влиянием решений Суда государства–члены Совета Европы постоянно вносят соответствующие коррективы в свою законодательную и правоприменительную практику. Отныне любое государство, вступающее в Совет Европы, «должно не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека»52.

Прецедентным правом Европейского Суда по правам человека руководствуются также эксперты Совета Европы, направляемые в государства — будущие члены организации для оценки соответствия их правового порядка нормам Совета Европы53.

Вместе с тем в деятельности Суда имеется, как уже указывалось, и ряд существенных недостатков, устранение которых способно улучшить функционирование этого авторитетного международного органа.

В целом же в последние годы Европейский Суд по правам человека играет все более значительную роль в институционной системе, правовом развитии и политической жизни региона,  превратившись в действенный инструмент взаимного опосредованного контроля государств–членов Совета Европы за соблюдением правовой и социальной защищенности личности.