§ 2. Иммунитет государства и его виды

1. Термин «иммунитет» происходит от латинских слов — прилага­тельного imrnunus (свободный от чего-либо, освобожденный) и суще­ствительного immunitas (освобождение от налогов, от службы и т.п.).

Само понятие «иммунитет государства» сложилось в международ­ном праве сначала в качестве обычной нормы, а затем стало опреде­ляться судебной практикой, законодательством и международными договорами. Иммунитет иностранного государства, существующий^ международных отношениях, отличается от иммунитета государства от предъявления к нему исков в его собственных судах. Установление последнего и определение его пределов входит исключительно в сферу компетенции государства и определяется только его законода­тельством и международными договорами, заключенными этим госу­дарством.

Иммунитет иностранного государства отличается от иммунитета международных организаций, хотя в их основе лежат одни и те же

принципы.

В международной практике применяются более узкое понятие «юрисдикционные иммунитеты» и более широкое понятие «иммуни­тет государства и его собственности», поскольку не всегда вопрос об иммунитете имущества государства возникает в связи с рассмотрени-

177

ем какого-либо иска в суде. Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна — суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо прину­дительные меры.

Понятие государства относительно иммунитета, как считает Ко­миссия международного права ООН, охватывает органы государства, политические подразделения и представителей государства, осущест­вляющих государственную власть.

Признание иммунитета государства не означает, что вообще нельзя рассматривать спор по сделке, заключенной с государством, или же что нельзя вообще предъявить иск о возмещении вреда к иностранному государству. Речь идет о том, что иск к государству теоретически надо предъявлять в судах этого государства. На прак­тике иски по сделкам обычно рассматриваются в международных коммерческих арбитражных судах. Следует подчеркнуть и другое: признание иммунитета ни в коей мере не должно состоять в осво­бождении государства от выполнения принятых им на себя обяза­тельств или в освобождении государства от ответственности за не­исполнение обязательств.

Иммунитет государства основывается на том, что оно обладает су­веренитетом, что все государства равны. Это начало международного права выражено в следующем изречении: «Par in parent поп nabet impe-rium» («Равный не имеет власти над равным»).

В теории и практике государств обычно различают несколько видов иммунитета: судебный, от предварительного обеспечения иска и от принудительного исполнения решения.

Судебный иммунитет заключается в неподсудности одного госу­дарства судам другого государства (Par in рагет поп habet jurisdictio-nem — Равный над равными не имеет юрисдикции). Без согласия госу­дарства оно не может быть привлечено к суду другого государства. Причем не имеет значения, в связи с чем или по какому вопросу госу­дарство намереваются привлечь к суду.

Иммунитет от предварительного обеспечения иска состоит в сле­дующем: нельзя в порядке предварительного обеспечения иска прини­мать без согласия государства какие-либо принудительные меры в от­ношении его имущества. Под иммунитетом от принудительного ис­полнения решения понимается следующее: без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение решения, вынесен­ного против государства. Понятие юрисдикционных иммунитетов яв­ляется общим для этих трех видов.

В юридической доктрине обычно рассматриваются две концепции иммунитета государства — абсолютного и ограниченного. Концепция абсолютного иммунитета исходит из того, что: а) иски к иностранному государству не могут рассматриваться без его согла­сия в судах другого государства; б) в порядке обеспечения иска иму­щество какого-либо государства не может быть подвергнуто принуди­тельным мерам со стороны другого государства; в) недопустимо обра­щение мер принудительного исполнения на имущество государства

без его согласия.

Согласно концепции ограниченного иммунитета, иностранное го­сударство, его органы, а также их собственность пользуются иммуни­тетом только тогда, когда государство осуществляет суверенные функции, т.е. действия jure imperil. Если же государство совершает действия коммерческого характера (заключение внешнеторговых сде­лок, концессионных и иных соглашений), т.е. действия jure gestionis, то оно не пользуется иммунитетом. Иными словами, представители кон­цепции ограниченного иммунитета считают, что когда государство ставит себя в положение частного лица, к нему могут предъявляться иски, а на его собственность распространяются принудительные меры. Во второй половине XX в. концепция ограниченного иммунитета получила широкое распространение в законодательной, судебной и договорной практике различных стран. Это объясняется тем, что госу­дарство как таковое расширило сферу своего участия в экономичес­кой деятельности.

Государства стали шире вовлекаться в коммерческую деятель­ность, которая тесно связана с международными товарными и финан­совыми рынками. Не только увеличилось число сделок, заключаемых государствами, они стали более разнообразными. Государства все чаще обращаются к иностранным банкам, международным финансо­вым организациям для получения кредитов.

Особое значение в современных экономических отношениях при­обрел вопрос об иммунитете для тех государств, которые проводят политику активного привлечения иностранных инвестиций. Инвесто­ры заинтересованы в том, чтобы государство, принимающее инвести­ции, отказывалось от своего иммунитета в случае возникающих спо­ров между инвестором и этим государством.

В результате, как отмечалось в российской юридической литерату­ре (И.О. Хлестова), сфера применения договорной и обычной между­народно-правовой норм, ограничивающих иммунитет иностранного государства, постепенно расширяется, о чем свидетельствует законо­дательная и судебная практика стран, придерживающихся концепции ограниченного иммунитета. В то же время сфера применения обыч­ной международно-правовой нормы об абсолютном иммунитете госу­дарства постоянно сужается. Все чаще государства, придерживающие-

ся концепции абсолютного иммунитета, отказываются от него в отно­шении определенных категорий дел.

Решающее значение для этой наиболее распространенной концеп­ции имеет определение коммерческого характера контракта, однако установить его трудно. Очевидно, первостепенное внимание следует уделять критерию характера, который должен сочетаться с критерием цели действия контракта.

В конце XX в. возникла проблема в отношении иммунитета госу­дарства по искам о нарушениях прав человека в связи с решением Верховного суда Греции по иску к ФРГ и решениями судов других государств по искам жертв нацизма. Так, иск о возмещении ущерба в греческих судах был предъявлен родственниками лиц, уничтоженных во время операции, проведенной подразделениями СС в греческом селе Дистомо в 1944 г. ФРГ в своих возражениях ссылалась на прин­цип иммунитета государства. Ареопагом (Верховным судом Греции) иммунитет не был признан, и иск был удовлетворен.

Практика США показала, что вопросы использования принципа иммунитета в отношении исков, связанных с нарушением прав чело­века, даже при наличии законодательного регулирования нельзя счи­тать окончательно решенным.

В 1941 г. 19-летний гражданин США еврейской национальности Г. Принц вместе со своими родителями, сестрой и двумя братьями оказался в Словакии. Вся его семья погибла в фашистских лагерях, он единственный выжил, пройдя Освен­цим и принудительные работы под землей на военных объектах. После длившихся десятилетиями попыток получить возмещение за причиненный ему фашистской Германией ущерб он предъявил в 1992 г. иск в американском суде к правительству ФРГ. Ответчик, опираясь на американский закон 1976 г., ссылался на судебный иммунитет, поскольку предусмотренные этим законом исключения, и прежде всего в отношении действий, которые можно было бы отнести к коммерческой активнос­ти, не могли быть применены в данном случае. Суд первой инстанции не признан судебный иммунитет, а при рассмотрении дела в 1994 г. в федеральном апелляци­онном суде (Court of Appeals) мнения судей разделились, хотя большинство выска­залось за то, что апелляционный суд не обладает компетенцией для рассмотрения иска. Хотя большинство судей исходило из того, что действия гитлеровской Герма­нии представляют собой нарушение императивных норм общего международного нрава (норм jus cogens), но все же при отсутствии судебных прецедентов по этому вопросу и указаний в законе большинство высказалось за то, что апелляционный суд не обладает компетенцией для рассмотрения иска. В связи с этим решением были даже подготовлены предложения о внесении изменений в закон 1976 г., ис­ключающие возможность для государства-ответчика ссылаться на принцип имму­нитета государства.

Рассмотрение в судах дела Г. Принца сыграло большую роль в гло­бальном решении проблемы выплаты компенсации жертвам нацизма. Сначала (1995 г.) было заключено соглашение между ФРГ и США о выплате компенсации гражданам США, а затем после предъявления коллективных исков жертв нацизма из других стран (в том числе Рос­сии и Польши) правительство ФРГ осуществило такую выплату ком­пенсации жертвам принудительного труда во время Второй мировой войны. Однако в целом вопрос о непредоставлении иммунитета ино­странному государству по искам к государству о нарушении прав че­ловека нельзя считать решенным. В отечественной литературе (В.А. Жуков) было обращено внимание на актуальность этой про­блемы.

2. В Законе США 1976 г. указано, что иммунитет не будет призна­ваться, «когда основаниями для иска служат коммерческая деятель­ность, осуществляемая иностранным государством в Соединенных Штатах, или действие, совершенное за пределами Соединенных Шта­тов в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства вне Соединенных Штатов, если это действие имеет прямые последст­вия для Соединенных Штатов» (§ 1605 (а) 2). На имущество ино­странного государства, находящееся в США и используемое для коммерческой деятельности в этой стране, не распространяется имму­нитет от мер по аресту для обеспечения иска и от мер по обращению взыскания на имущество на основании судебного решения.

В Законе США 1976 г. указывается также, к какому критерию должны прибегать американские суды, чтобы определить, какие дей­ствия являются публично-правовыми, а какие — частноправовыми. По этому вопросу суды в разных странах, в том числе и в США, выно­сили различные решения, часто противоречивые. В Законе США 1976 г. в качестве такого критерия избрана не цель, а характер, приро­да операции или отдельной сделки (§ 1603 (d). Там говорится, что «коммерческая деятельность» означает либо регулярное осуществле­ние коммерческого поведения, либо конкретное коммерческое дейст­вие или акт. Коммерческий характер любой деятельности определяет­ся характером поведения или конкретного действия либо акта, а не ее целью. Английский Закон об иммунитете государства 1978 г. опреде­ляет коммерческое действие при помощи описания его характера и перечисления типов соответствующих контрактов (ст. 3).

В деле по иску к советским информационным агентствам ТАСС и АПН (реше­ние федерального суда Нью-Йорка от 23 января 1978 г.), которые подготовили ма­териал, опубликованный в газетах «Советская Россия», «Красная звезда» и других изданиях, т.е. за пределами США, истец ссылался на то, что эти действия имели «прямые» последствия в США. Истец доказывал (и это имеет наиболее существен­ное значение с точки зрения применения на практике Закона США 1976 г.), что речь идет именно о коммерческой деятельности и в случае такой деятельности им­мунитет не должен предоставляться. Однако суд с такими доводами не согласился. Он исходил из того, что действия информационных агентств не связаны с каким-либо контрактом и не могут рассматриваться как коммерческая деятельность. Суд

пришел к выводу, что советские организации пользуются иммунитетом от юрис­дикции судов в соответствии с Законом США об иммунитетах иностранных госу­дарств 1976 года.

В решении было отмечено, что при публикации статей АПН не осуществляло коммерческой деятельности, «а выполняло действия по межправительственному сотрудничесту органов советского государ­ства».

В тех странах, в которых не принято специальных законов об им­мунитете, а также в государствах, не участвующих в международных соглашениях по этому вопросу, существенную роль продолжает иг­рать судебная практика, хотя решения суда одной страны могут ис­пользоваться и во всяком случае учитываться при рассмотрении ана­логичного дела в другой стране.

Характерный пример дает практика Франции. В этой связи следует остано­виться на решении Парижского суда Большой инстанции от 16 июня 1993 г.

В связи с проведением в Центре искусства и культуры имени Жоржа Помпиду выставки картин Анри Матисса из Государственного Эрмитажа и Государственно­го музея изобразительных искусств имени Л.С. Пушкина (ГМИИ) дочь коллекцио­нера С.И. Щукина Ирина Щукина, а также некий И. Коновалов, утверждавший, что он является внуком другого известного собирателя западной живописи — И. Морозова, предъявили ряд исков к Российской Федерации, Государственному Эрмитажу, ГМИИ имени А.С. Пушкина и Центру Помпиду. Истцы требовали на­ложения предварительного ареста на картины и выплаты им возмещения в круп­ных суммах. Картины перешли в собственность государства на основании декретов о национализации 1918г.

Решением суда в исках Щукиной и Коновалову было отказано со ссылкой па принцип судебного иммунитета государства и его собственности.

От имени российского государства в суде было заявлено, что акт о национали­зации представлял собой осуществление публичной власти государства и касался коллекции картин, принадлежащей его гражданам и находящейся на его террито­рии. Кроме того, было обращено внимание суда на то, что иммунитетом от прину­дительных мер пользуется не только государство как таковое, но также два музея, осуществляющих хранение картин в рамках выполнения публично-правовых функ­ций в области культуры, на что они были уполномочены Министерством культу­ры РФ.

Суд согласился с этими доводами и признал, что при отсутствии согласия госу­дарства на рассмотрение дела иски не могут быть предметом рассмотрения суда. На этом же основании суд отказа.'! истцам в признании их требований об осуществле­нии мер принудительного характера в отношении картин.

3. При предъявлении возможных претензий к государству, в част­ности по трудовым отношениям (см. гл. 17) и требованиям о возмеще­нии ущерба в результате причинения вреда (см. гл. 13), прежде всего с чисто практической точки зрения следует различать два возможных случая. Во-первых, когда иск предъявляется к российскому государст­ву как стороне в отношениях с иностранными юридическими и физи­ческими лицами, т.е. когда речь идет о предъявлении претензий, исков за рубежом, а также наложении ареста на имущество российского го­сударства, находящееся за границей. В этих случаях необходимо прежде всего решить вопрос, будет ли пользоваться российское госу­дарство в настоящее время за рубежом иммунитетом.

Во-вторых, в случае возникновения аналогичной ситуации в Рос­сии необходимо решить вопрос, будет ли в России пользоваться иммунитетом иностранное государство и принадлежащее ему имуще­ство. В современных условиях, когда отсутствует универсальное меж­дународное соглашение в этой области, вопрос практически будет ре­шаться на основе того, каким образом в судебной практике того или иного государства понимается действие обычно-правовой нормы об иммунитете или же какое законодательство в той или иной стране действует. При этом, что следует подчеркнуть особо, признание в одной стране абсолютного иммунитета за иностранными государства­ми не влечет за собой автоматического признания в судах другой стра­ны иммунитета в отношении страны, законодательство и практика ко­торой продолжают исходить из концепции абсолютного иммунитета.

Во многих государствах иммунитет российского государства и его собственности будет признаваться в ограниченных пределах. Такой вывод следует сделать на основе следующих данных: в ряде госу­дарств были приняты законы, ограничивающие иммунитет государст­ва, — в США, Великобритании, Австралии, Аргентине, Канаде, Паки­стане, Сингапуре, Южно-Африканской Республике. Как уже отмеча­лось выше, в Законе США 1976 г. был закреплен переход от позиции признания абсолютного иммунитета к позиции признания так назы­ваемого функционального иммунитета.

В Законе США 1976 г. было также установлено, к какому крите­рию должны прибегать американские суды, чтобы определить, какие действия являются публично-правовыми, а какие — частноправовы­ми. По этому вопросу суды в разных странах, в том числе и в США, выносили различные решения, часто противоречивые. В Законе США 1976 г. в качестве такого критерия избрана не цель, а характер, приро­да операции или отдельной сделки.

В ФРГ, Франции, Италии, Греции, Дании, Финляндии, Норвегии и других странах из концепции ограниченного иммунитета исходит

судебная практика.

Ряд европейских стран — Австрия, Бельгия, Великобритания, ФРГ, Кипр, Люксембург, Нидерланды, Швейцария — заключили в 1972 г. Европейскую конвенцию об иммунитете государства, согласно которой иммунитет не признается как в случаях, исходящих из кон­цепции абсолютного иммунитета (иностранное государство отказа­лось от иммунитета или же само предъявило иск); так и в случаях,

§ 2. Иммунитет государства и его виды

183

когда спор возник в связи с коммерческой или иной аналогичной дея­тельностью иностранного государства на территории государства, где происходит судебное разбирательство. К их числу относятся, в част­ности, обязательства государства по трудовому соглашению с физи­ческим лицом, согласно которому работа должна осуществляться на территории страны суда; по спорам бюро или агентств иностранного государства; по спорам между государством как участником обществ, ассоциаций или юридических лиц с другими участниками этих об­ществ, ассоциаций или юридических лиц, имеющих свое место нахож­дения в стране суда; по спорам, касающимся недвижимости, находя­щейся в стране суда.

Комиссией международного права ООН был принят проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, кото­рый также основан на теории ограниченного иммунитета. Рабочая группа, готовившая этот проект, рассмотрела ряд вопросов проблемы иммунитета, имеющих не только теоретическое, но и определенные практическое значение. Так, она пришла к выводу, что иммунитет государства не должен применяться в отношении исков об ответствен­ности в случае коммерческой сделки, в которую вступает государст­венное предприятие или другая организация, учрежденная этим госу­дарством, в случаях, когда: а) это государственное предприятие или другая государственная организация участвуют в коммерческой сдел­ке в качестве уполномоченного агента этого государства; б) это госу­дарство действует как гарант ответственности государственного пред­приятия или другой организации.

3. Комлексный характер сложных проблем, возникающих на прак­тике при решении вопросов предоставления иммунитета, с одной стороны, и необходимостью четко определить отказ государства от иммунитета и пределов действия такого отказа — с другой, можно проиллюстрировать на примере рассмотрения в судах ряда стран исков швейцарской фирмы «Нога» к российскому государству.

Швейцарская корпорация «Нога» заключила 29 января 1992 г. кредитное со­глашение с Правительством РСФСР в лице действовавших в то время Министер­ства сельского хозяйства и Министерства экономики и финансов. В тот же день было подписано гарантийное письмо. В соответствии с этим соглашением компа­ния «Нога» открыла кредитную линию российскому правительству на общую сумму 1 млрд 426 млн долларов США. Россия должна была расплачиваться постав­ками нефти, мазута и газа через своих уполномоченных экспортеров по специаль­ному графику.

В ходе исполнения соглашения между партнерами возникли разногласия, ко­торые не удапось разрешить мирным путем. Начиная с 1993 г. компания «Нога» предъявила ряд исков в судах различных стран. В результате по решению суда Люксембурга в качестве обеспечительной меры были наложены аресты на вклады Банка России в Швейцарии и Люксембурге. Впоследствии компания «Нога» обра-тилась с иском в Арбитражный институт при Стокгольмской торговой палате, как это предусматривала арбитражная оговорка в кредитном соглашении. На основа­нии принятых в 1997 г. решений этого третейского суда (см. гл. 19) она добилась наложения ареста на банковский счет посольства Российской Федерации во Фран­ции. Французский суд, рассматривавший это ходатайство, пришел к выводу, что банковский счет посольства пользуется иммунитетом от исполнительных действий на основании ст. 25 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Со­гласно этой статье государство пребывания обязано предоставлять все возможнос­ти для выполнения функций дипломатического представительства. Суд исходил из того что иммунитет банковского счета посольства является составной частью им­мунитета дипломатического представительства. Арест банковского счета посоль­ства препятствует выполнению задач дипломатического представительства.

В порядке принудительного исполнения были наложены аресты на счета дру­гих представительств России во Франции, а также во французском порту на рос­сийское парусное судно «Седов», которое прибыло во Францию по приглашению французского правительства для участия в спортивных соревнованиях в честь Дня

Бастилии.

В дальнейшем иски предъявлялись в отношении ввезенных во Францию (в ле

Бурже) и в Англию самолетов для демонстрации на авиасалонах, картин в Италии

и др.

В отношении иммунитета российского государства следует обра­тить внимание на то, что современная практика заключения россий­ским государством крупных кредитных соглашений, долговременных концессионных и инвестиционных соглашений идет по пути включе­ния в них условий, предусматривающих прямое согласие на рассмот­рение споров в иностранном суде или в порядке арбитражного разби­рательства в третейском суде без использования ссылки на иммунитет

государства.

В ряд заключенных российским государством и его органами кон­трактов с иностранными юридическими лицами и иностранными го­сударствами было включено согласие российской стороны на отказ (или изъятие) от юрисдикционного иммунитета и его видов. Эта практика закреплена в Законе о соглашениях о разделе продукции 1995 г. (см. гл. 8), в котором впервые было установлено, что в соглаше­ниях, заключаемых с иностранными гражданами и юридическими ли­цами, может быть предусмотрен в соответствии с законодательством Российской Федерации отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и ис­полнения судебного и (или) арбитражного решения (ст. 23).

В литературе, посвященной этому Закону (С.А. Сосна), обраща­лось внимание на то, что концепция абсолютного иммунитета уже давно не отражает ни практику участия российского государства в экономических, коммерческих отношениях с зарубежными странами, ни современную доктрину иммунитета. В то же время в России про­должали действовать правовые нормы о торгпредствах, исходящие из

§ 2. Иммунитет государства и его виды

185

теории абсолютного иммунитета. В условиях, когда в России был осу­ществлен переход от государственной монополии внешней торговли к другим формам государственного регулирования в этой области, такой подход потерял практическое значение. Точно так же потеряли свое значение содержащиеся в ряде международных торговых догово­ров СССР положения об иммунитете торгпредств. В заключенных Россией со странами СНГ международных договорах о взаимном уч­реждении торговых представительств (с Азербайджаном — в 1992 г., Белоруссией — в 1992 г., Грузией — в 1995 г. и др.) положения об им­мунитетах торгпредств не содержатся.

В двусторонних соглашениях о взаимном поощрении и защите ин­вестиций, действующих с большим числом государств, предусмотрен арбитражный порядок рассмотрения споров. Это означает, что рос­сийское государство в случае предъявления к нему иска согласилось на юрисдикцию международного коммерческого арбитража при ус­ловии, что такой спор подпадает под действие международного до­говора.

Как решается проблема иммунитета государства и его собствен­ности в России? Российское законодательство, так же как и законода­тельство стран СНГ, как правило, исходит из классической концепции абсолютного иммунитета, традиционно признавая принцип иммуни­тета государства во всех случаях, независимо от характера действий государства и его органов.

В действующем российском процессуальном законодательстве (ГПК и АПК) имеется существенное расхождение, касающееся прин­ципа иммунитета. В п. 1 ст. 401 ГПК 2002 г. предусмотрено следую­щее: «1. Предъявление в суде в Российской Федерации иска к ино­странному государству, привлечение иностранного государства к участию в деле в качестве ответчика или третьего лица, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и на­ходящееся на территории Российской Федерации, и принятие по от­ношению к этому имуществу иных мер по обеспечению иска, обраще­ние взыскания на это имущество в порядке исполнения решений суда Допускаются только с согласия компетентных органов соответствую­щего государства, если иное не предусмотрено международным дого­вором Российской Федерации или федеральным законом».

Таким образом, хотя в ГПК и содержится отсылка к возможности иного решения вопроса (путем отсылки к федеральному закону), в Целом ГПК продолжает стоять на позициях абсолютного иммунитета. Иной подход проявлен в АПК 2002 г. В п. 1 ст. 251 «Судебный имму­нитет» говорится, что обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде «иностранное го-сударство, выступающее в качестве носителя власти». Из этого неиз­бежно Должен следовать вывод о том, что если государство выступает не в качестве носителя власти, иными словами, осуществляет пред­принимательскую, коммерческую деятельность, то тогда оно иммуни­тетом пользоваться не будет (об этом подробнее см. § 4 гл. 18). Как отмечалось в комментариях к АПК 2002 г., ст. 251 содержит ограничи­тельную формулировку в отношении судебного иммунитета ино­странного государства. Иммунитет предоставляется лишь при выпол­нении публичных функций ностеля государственной власти (Т.Н. Не-шатаева). Из различия выступления государства как суверена и его участия в гражданском обороте на общих основаниях с другими субъ­ектами гражданского права исходит и В.В. Ярков.