§ 2. Защита прав индивида международными органами

1. Индивид как субъект международного права получает определенные субъективные права от международного сообщества непосредственно, не прибегая к помощи государства, гражданином которого он является.

1 См., например: Черненко К. У. КПСС и права человека. М., 1982. С. 1—12.

В договорной практике государств после принятия Устава ООН широкое распространение получает практика предоставления индивиду права на прямой контакт с судебными и несудебными международными органами. Этот доступ индивида в международные учреждения — новое явление в международном праве, которое свидетельствует о серьезных изменениях, происходящих в его правовой природе. Получая самостоятельный статус в международных органах, индивид имеет возможность независимо от государства защищать свои права. Такой его доступ в международные органы, предусмотренный как универсальными, так и региональными международными соглашениями, стал одним из основных принципов современного международного права. Это не означает, как полагают некоторые юристы-международники, легализацию вмешательства во внутренние дела государств1, а свидетельствует о новых тенденциях в развитии международного права.

Права индивида на обращение в международные несудебные органы было предусмотрено еще в рамках установленных Лигой Наций мандатной системы и системы защиты расовых, религиозных и языковых меньшинств2. Однако только после Второй мировой войны это право получает реальное воплощение и широкое признание со стороны мирового сообщества.

Первоначально большинство государств — членов ООН негативно относились к индивидуальным жалобам, поступающим в эту Организацию.

В 1959 г. ЭКОСОС в резолюции 728 (XXVIII) в очередной раз одобрил заявление Комиссии по правам человека о том, что она не имеет полномочий предпринимать какие-либо действия в отношении жалоб, касающихся прав человека. Однако в ней содержалась просьба к Генеральному секретарю ООН составлять два списка жалоб, поступающих в ООН: первый — неконфиденциальный, содержащий перечень жалоб, в которых речь идет о принципах уважения и соблюдения прав человека; второй — конфиденциальный — содержащий краткую информацию относительно существа сообщений, касающихся конкретных нарушений прав человека. Эти сообщения направлялись Комиссией по правам человека государствам с просьбой дать ответ на утверждения о якобы совершаемых ими нарушениях. Каких-либо мер сама Комиссия ООН по получаемым жалобам на принимала. Большинство государств — членов ООН в тот период выступали против рассмотрения Организацией вопроса о конкретных нарушениях основных прав и свобод человека в тех или иных странах, ссылаясь на принципы суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства. Однако в ООН продолжали поступать жалобы на нарушение прав и свобод человека, особенно в колониальных и зависимых странах.

1 См.: Черниченко С. В. Личность и международное право. С. 90—91.

2 См.: Stone G. International Guarantees of Minority Rights. L., 1932. P. 273—280.

В 1965 г. Специальный комитет по вопросам о предоставлении независимости колониальным странам и народам обратил внимание Комиссии по правам человека на полученные им многочисленные петиции, свидетельствующие о грубых нарушениях прав человека в южной части Африки. В связи с этим Комиссия по правам человека решила ежегодно рассматривать “вопрос о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации и сегрегации и политику апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях” [резолюция 8 (XXIII)]. ЭКОСОС одобрил это решение Комиссии по правам человека и в резолюции 1235 (XLII) от б июня 1967 г. уполномочил ее, а также Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств изучать информацию, содержащуюся в сообщениях частных лиц, “относительно грубых нарушений прав человека и основных свобод, нашедших выражение в политике апартеида, проводимой в Южно-Африканской Республике и на территории Юго-Западной Африки, за которую Организация Объединенных Наций несет прямую ответственность и которая в настоящее время незаконно оккупирована правительством Южно-Африканской Республики, а также в политике расовой дискриминации, практикуемой особенно в Южной Родезии...”. ЭКОСОС поручил Комиссии по правам человека после тщательного изучения вышеупомянутой информации представить ему доклады с рекомендациями.

Резолюция 1235 (XLII) ЭКОСОС о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации и сегрегации и политику апартеида во всех странах, особенно в колониальных и других зависимых странах и территориях, ограничила полномочия Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств рассматривать жалобы отдельных лиц. Согласно этой резолюции как Комиссия, так и Подкомиссия уполномочивались рассматривать лишь те сообщения, которые касаются нарушений прав человека и основных свобод, являющихся преимущественно результатом политики расизма, расовой сегрегации и апартеида, проводимой в основном в колониальных державах.

Со временем формулировка резолюции 1235 (XLII) менялась и вопрос о нарушении прав человека в колониальных и зависимых странах был постепенно заменен вопросом относительно рассмотрения жалоб отдельных лиц на массовые и грубые нарушения основных прав и свобод в любых странах мира. И если первоначально Комиссия ООН не рассматривала подобные ситуации, то теперь ежегодно на своих сессиях она обсуждает вопрос о нарушении основных прав и свобод человека в конкретных странах.

Резолюция 1235 (XLII) не установила процедуру и механизм рассмотрения индивидуальных жалоб. Решающий шаг в этом направлении был сделан решением ЭКОСОС, который 27 мая 1970 г. по рекомендации Комиссии по правам человека принял резолюцию 1503 (XLVIII) по вопросу о процедуре рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод. Согласно этой резолюции Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств назначает рабочую группу из пяти своих членов, которая раз в год в течение двух недель непосредственно перед сессией Подкомиссии рассматривает и доводит до ее сведения все сообщения, свидетельствующие о грубых и массовых нарушениях прав человека и основных свобод, наряду с ответами, получаемыми от соответствующих государств. Подкомиссия, обсудив доклад рабочей группы, может обратить внимание Комиссии по правам человека на ту или иную конкретную ситуацию, существующую в определенной стране. Комиссия, в свою очередь, может после соответствующего изучения положения дел представить ЭКОСОС доклад со своими выводами и рекомендациями. В качестве альтернативы она может учредить рабочую группу экспертов или назначить своего представителя в целях посещения того или иного государства с согласия последнего и проведения переговоров с правительством. Выводы и предложения экспертов затем обсуждаются Комиссией.

Вся эта процедура является конфиденциальной до тех пор, пока Комиссия не примет иного решения. Начиная с 1987 г., председатель Комиссии официально объявляет, положение в каких странах обсуждается на основании процедуры, предусмотренной в резолюции 1503 (XLVIII).

В свою очередь, ЭКОСОС также принимает решение об опубликовании материалов, относящихся к нарушениям основных прав и свобод человека в конкретных странах1.

Все это оказывает определенное политическое воздействие на государства.

2. Процедура, предусмотренная резолюцией 1503 (XLVIII), вводилась в 1970 г. как временная, до вступления в силу Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. Протокол вступил в силу еще в марте 1976 г., однако многие государства — члены ООН не являются его участниками, и потому эта процедура будет, вероятно, действовать, пока подавляющее большинство государств не присоединится к факультативному протоколу.

Процедура рассмотрения индивидуальных жалоб по Факультативному протоколу гораздо эффективнее предусмотренной резолюцией 1503. Согласно Протоколу Комитет по правам человека правомочен принимать и рассматривать жалобы от отдельных лиц только в том случае, если государство, под юрисдикцией которого они находятся, является участником Пакта и признало подобную компетенцию Комитета, ратифицировав Протокол или присоединившись к нему (ст. 1). Анонимные жалобы не рассматриваются. Авторами жалоб должны быть конкретные лица, чьи права, закрепленные в Пакте, нарушены. Если жертва правонарушения по каких-либо веским основаниям сама не имеет возможности обратиться в Комитет, то это могут сделать ее официальный представитель или ближайшие родственники. Рассматриваются лишь те факты и действия, которые произошли после вступления в силу для данного государства как Пакта, так и Протокола. Комитет не рассматривает никаких сообщений от отдельных лиц, пока не удостоверится в том, что данное лицо исчерпало все доступные внутригосударственные средства правовой защиты и этот вопрос не обсуждается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

1 См.: United Nations Action in the Field of Human Rights. P. 320—321.

Только в том случае, если Комитет признает жалобу приемлемой, она рассматривается по существу. Наиболее часто сообщения объявляются неприемлемыми в силу того, что не исчерпаны все национальные средства правовой защиты или эти сообщения не являются обоснованными. Если Комитет по правам человека объявляет жалобу приемлемой, то об этом сообщается соответствующему государству, которое имеет возможность в течение шести месяцев представить Комитету письменные объяснения по существу вопроса, и после этого автор жалобы может сообщить свои соображения относительно разъяснений государства.

В соответствии с Факультативным протоколом все сообщения рассматриваются Комитетом на закрытых заседаниях. Однако его решения по жалобам публикуются в ежегодных докладах Комитета Генеральной Ассамблеи ООН и таким образом становятся широко доступными для всех желающих. “Свои соображения”, как указывается в Факультативном протоколе, Комитет сообщает “соответствующему государству-участнику и лицу” (п. 4 ст. 5). Эти “соображения” не являются юридически обязательными, а рассматриваются в качестве рекомендаций Комитета, адресованных государству. Однако на основе этих рекомендаций каждое государство обязано в соответствии с Пактом “обеспечить лицу, права и свободы которого... нарушены, эффективное средство правовой защиты...” (п. “а” ч. 3 ст. 2).

За время своей деятельности Комитет по правам человека рассмотрел сотни сообщений и вынес по ним соответствующие рекомендации. Большинство из этих рекомендаций были приняты государствами к исполнению.

Наряду с Комитетом по правам человека созданы и действуют контрольные органы, учрежденные в соответствии с такими международными соглашениями, как Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и многие другие. Функции таких контрольных органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц во многом аналогичны полномочиям Комитета по правам человека.

3. В литературе по международному праву высказываются различные мнения об эффективности работы контрольных органов по рассмотрению жалоб отдельных лиц. Некоторые авторы отрицают их полезную роль в современных международных отношениях , другие подчеркивают их несомненную эффективность в системе защиты прав человека2.

Совершенно очевидно, что в современных межгосударственных отношениях значение рассмотрения индивидуальных сообщений резко возрастает.

Контрольные органы, рассматривая индивидуальные сообщения, высказывают свое мнение относительно соответствия национальных законов и юридической практики, действий или бездействия государственных органов международным соглашениям. В результате вынесения различными комитетами рекомендаций государства обычно меняют свое законодательство и практику, если они расходятся с положениями ратифицированных международных соглашений. Нередко, следуя рекомендациям контрольных органов, соответствующие государства возмещают нанесенный жертве ущерб, освобождают заключенных и т. д. При этом следует иметь в виду, что рекомендации, вынесенные по рассмотренным индивидуальным жалобам, имеют всеобщий характер и обычно распространяются на все аналогичные случаи. Такой результат достигается тогда, когда государства корректируют свое законодательство и приводят его в соответствие с международными соглашениями.

Функционирование процедуры рассмотрения индивидуальных жалоб может быть эффективным даже в случае массовых и систематических нарушений тех или иных прав и свобод человека. Рассматривая такие сообщения, контрольные органы могут рекомендовать ООН применить другие процедуры, действующие в рамках Комиссии ООН по правам человека и ЭКОСОС.

1 См., например: Матов Б. Г. ООН и содействие осуществлению соглашении о правах человека. М., 1986. С. 71—73.

2 См.: ShawM. Intemftional Law. Cambridge, 1986. P. 190—191.

4. Наряду с механизмом обсуждения индивидуальных жалоб, учрежденным в системе ООН, принята и функционирует процедура их рассмотрения в ряде региональных организаций. Наиболее эффективной, как уже отмечалось, является европейская система защиты прав человека. Созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский суд по правам человека — уникальное явление в международных отношениях. Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективное рассмотрение и решение дела по поданной жалобе, свободное от каких-либо политических соображений. Такая объективность не всегда присуща членам различных конвенционных комитетов, многие из которых избираются из числа дипломатов и государственных деятелей и зачастую выражают интересы определенных политических сил.

Особенно важными являются различия в правовых последствиях решений, выносимых судебными и несудебными органами, а также в порядке рассмотрения индивидуальных жалоб.

Комитет по правам человека, как и другие органы, учрежденные на основании международных конвенций в области прав человека, рассматривают и изучают только письменную информацию, а их решения носят исключительно рекомендательный характер.

В судебном органе состязательный процесс включает устное и письменное судопроизводство, слушание носит публичный характер, в нем выступают не только истец и ответчик, но и свидетели, эксперты и другие лица, чьи показания могут быть полезны для установления обстоятельств дела. Вынесенное Европейским судом решение (и это очень важно) носит обязательный характер, является окончательным и обжалованию не подлежит.

В процессе, происходящем в международном судебном органе, применяются нормы международного права и на их основе выносится решение. Исполняется же такое решение государством в соответствии со своим правом, нормы которого трансформированы или совпадают с международно-правовыми обязательствами. Если же международные нормы, содержащиеся в договоре, на основании которого вынесено судебное решение, не трансформированы, то, выполняя решение суда, государство обязано их трансформировать в свое законодательство или признать приоритет международных норм.

Более того, прецедентное право Европейского суда оказывает положительное воздействие на судебную практику государств и способствует соблюдению основных прав и свобод человека. На наш взгляд, в будущей Хартии прав человека для XXI в. следует предусмотреть создание единого судебного органа, решения которого, выносимые на основании состязательного процесса, будут обязательными для государств.