§ 2. Международные конвенции по правам человека и полномочия учрежденных ими контрольных органов

1. Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод личности на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций которых является рассмотрение докладов государства, появилась сравнительно недавно. До их создания, согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека [резолюция 624 В (XXII)], государства — члены ООН представляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав. Устанавливался трехгодичный цикл представления таких докладов: в первый год в доклады включалась информация о гражданских и политических правах, во второй — об экономических, социальных и культурных правах и в третий — о свободе информации. Для рассмотрения получаемой информации был создан Специальный комитет по периодическим докладам, который, рассматривая доклады, полученные от государств, обычно подготавливал проекты резолюций для их последующего принятия Комиссией по правам человека. Эти резолюции содержали лишь общую оценку докладов и положения дел с осуществлением основных прав и свобод человека.

На своей 50-й сессии в 1971 г. ЭКОСОС изменил свое первоначальное решение и просил государства — члены ООН представлять доклады не ежегодно, а через каждые два года [резолюция ЭКОСОС 1596 (L)]. ООН придавала большое значение этим докладам, являющимся, как подчеркивалось в резолюции Комиссии по правам человека 13 (XXVI) от 25 марта 1970 г., важным “источником информации об осуществлении прав человека и основных свобод и ценным поощрением усилий правительств, направленных на содействие осуществлению этих прав”.

Система представления государствами — членами ООН Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Специальным комитетом докладов об экономических, социальных и культурных правах, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления Пактов о правах человека в силу была заменена новой процедурой, предусмотренной в этих международных договорах.

В соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах в 1976 г. был создан Комитет по правам человека, состоящий из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают “высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека”. Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов государств-участников “о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав” (п. 1 ст. 40)1.

При этом Комитет особо интересуется вопросом правовой основы защиты прав человека. По мнению Комитета, от каждого государства необходимо иметь следующую информацию: 1) какие судебные, административные и другие компетентные органы обладают юрисдикцией, затрагивающей права человека; 2) какие средства правовой защиты имеются в распоряжении лица, заявляющего о нарушении любого из своих прав, и какие системы компенсации и реабилитации существуют для потерпевших; 3) предусматривается ли защита прав, закрепленных в различных международных соглашениях по правам человека, в конституции и других законодательных актах;

4) как учитываются положения международных соглашений по правам человека в рамках правовых систем государств; 5) допускаются ли ссылки на положения международных договоров по правам человека в судах и административных органах и могут ли они непосредственно обеспечивать их соблюдение или для этого нужна трансформация; 6) существуют ли внутригосударственные органы или механизмы по контролю за соблюдением прав человека2.

При рассмотрении докладов государств их представители могут присутствовать на заседаниях Комитета, отвечать на поставленные вопросы, делать заявления по докладам и представлять дополнительную информацию.

Комитет справедливо считает, что “система контроля за осуществлением документов по правам человека лежит в основе деятельности Организации Объединенных Наций в области прав человека, и обязанность государств представлять периодические доклады для рассмотрения договорными органами и их обсуждения с ними является важным фактором... защиты прав их граждан”3.

1 Комитет по правам человека, как и другие конвенционные органы, может рассматривать и жалобы государств друг на друга о невыполнении взятых ими на себя обязательств. Такие жалобы не получили какого-либо распространения в практике международных отношений и потому в настоящей работе не рассматриваются.

2 См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок шестая сессия. Доп. 40/А/46 40/. Нью-Йорк, 1991.

3 Там же.

Комитет по правам человека был одним из первых контрольных органов, созданных на основании международных конвенций в области прав человека. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще шесть органов: Комитет по расовой дискриминации (1970 г.). Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.), а также Рабочая группа трех, созданная в соответствии с Конвенцией 1973 г. о пресечении преступления апартеида и наказании за него.

Все эти органы были созданы на основании соответствующих международных конвенций. Единственным исключением является Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять доклады “о принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признаваемых в этом Пакте, на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН” (ст. 16). Однако в этом международном договоре не было предусмотрено создание какого-либо специального органа для обсуждения докладов государств. При разработке Пактов о правах человека многие страны не рассматривали социально-экономические права как юридически обязательные и потому предлагали создание разветвленного международного контрольного механизма применительно лишь к Пакту о гражданских и политических правах.

ЭКОСОС в 1976 г. учредил специальную Рабочую группу для рассмотрения таких докладов. В 1985 г. без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, который и рассматривает теперь доклады государств-участников.

Сейчас выдвигаются предложения, чтобы Комитет обсуждал и жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также сообщения отдельных лиц о нарушении их прав. Этот вопрос в течение ряда лет рассматривался в Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств при обсуждении вопроса о реализации экономических, социальных и культурных прав. Специальный докладчик Подкомиссии по этому вопросу Д. Турк в своем окончательном, четвертом докладе, представленном в 1992 г., предложил разработать и принять Дополнительный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах для решения этого вопроса1.

2. Контрольные органы, созданные на основании международных договоров по правам человека, функционируют уже длительное время и накопили значительный опыт, позволяющий сделать определенные выводы и практические предложения.

Годы, прошедшие после учреждения различных комитетов, выявили определенные недостатки в их работе. Исходя из ограничительного толкования международных соглашений по правам человека, вначале эти комитеты обсуждали доклады государств-участников только на основе представленной ими информации. В правилах процедуры, принятых комитетами, говорилось о том, что их предложения и рекомендации Генеральной Ассамблее ООН должны быть основаны исключительно на изучении докладов и информации, полученных от государств-участников2. Члены Комитета исходили из того, что они правомочны использовать только ту информацию, которая представлена государствами-участниками. В противном случае их могут обвинить во вмешательстве во внутренние дела государств.

Однако первые годы работы контрольных органов показали, что государства — участники различных международных соглашений по правам человека приукрашивают истинное положение дел и зачастую представляют необъективную информацию. Поэтому члены различных комитетов стали постепенно приходить к выводу о необходимости в целях объективности и полноты контроля иметь право использовать любую информацию, а не только информацию, поступающую от государства.

1 См.: Human Rights Monitor. 1992. № 17—18. Sept. P. 12—13.

2 См., например, ст. 67 Правил процедуры Комитета по ликвидации расовой дискриминации (Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Двадцать пятая сессия. Доп.27/А/8027).

Исходя из опыта работы контрольных органов, Комитет против пыток, который был учрежден в 1988 г., в своих Правилах процедуры записал, что он “может предложить специализированным учреждениям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС представлять ему информацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета” (правило 62)1.

Значительные трудности в работе всех контрольных органов вызываются непредставлением государствами-участниками своих докладов в установленные сроки. Таким государствам обычно посылают многочисленные напоминания, что не всегда приводит к положительным результатам. В связи с этим Комитет по ликвидации расовой дискриминации на своей 39-й сессии принял важное решение о введении новой процедуры обсуждения докладов государств, которые не представили их в установленные сроки. Таким государствам были направлены письма с уведомлением, что начиная со своей 40-й сессии Комитет будет рассматривать положение в этих странах на основе последнего представленного доклада2. В рамках этой процедуры уже на следующей, 40-й сессии было рассмотрено положение в 12 странах и вынесены соответствующие рекомендации3.

Этот опыт полезно использовать и другим конвенционным органам. Государства, отказываясь в течение многих лет представлять доклады о выполнении взятых ими по международным соглашениям обязательств, тем самым избегают международного контроля за соблюдением на своих территориях основных прав и свобод человека. Поэтому рассмотрение докладов таких государств в установленные сроки на основе всей доступной информации не только усилит контроль над ними, но и поставит всех участников международных соглашений в равное положение.

Характерно, что десятки государств мира до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека, а почти 50 государств — членов ООН не присоединились к Пактам о правах человека. Поэтому они не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы.

1 Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок третья сессия. Доп. 46/А/43/ 46/. Нью-Йорк, 1988.

2 См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок шестая сессия. Доп. 18/А/ 46/18/.

3 См. там же.

Генеральная Ассамблея ООН неоднократно выражала озабоченность этим и на каждой сессии принимала резолюции, настоятельно призывающие государства ратифицировать Пакты о правах человека и другие основополагающие документы в этой области. Практические меры для реализации своих рекомендаций ООН не принимала. Единственным исключением было решение в 1979 г. Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств учредить сессионную группу для налаживания диалога с государствами в целях оказания содействия и помощи в подготовке к ратификации международных соглашений по правам человека [резолюция IB (XXXII)]. Однако деятельность такой группы была приостановлена. Комиссии ООН по правам человека или Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств следует, на наш взгляд, провести всеобъемлющее исследование причин, по которым те или иные страны не ратифицируют основные международные соглашения, наладить диалог с ними, оказать им консультативную помощь и содействие. Те же страны, которые к рекомендованному сроку не ратифицируют Пакты о правах человека и другие международные договоры в этой области, должны стать предметом разбирательства и обсуждения на Генеральной Ассамблее ООН, а возможно, и в Совете Безопасности.

3. Одна из причин недостаточной эффективности работы конвенционных органов состоит в том, что международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь “общие замечания” или “общие рекомендации”. Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах указано, что Комитет по правам человека, рассматривая доклады государств, правомочен делать только замечания “общего порядка”. Эта формула вызывает различные толкования как среди членов Комитета, так и среди юристов-международников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: “Если на основании рассмотрения представленных государством-участником докладов и информации Комитет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обязательств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразным”1.

1 Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк, 1980.

Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечаниях следует выделить вопросы, представляющие общий интерес для государств-участников, высказывания по проблемам осуществления Пакта, характеру и объему прав и свобод, предусмотренных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела1. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше формулировок Пакта2. Однако в ходе работы Комитета предпочтение получила первая точка зрения.

В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах. Комитет по правам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживается от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществления3.

В общих замечаниях Комитета содержатся рекомендации государствам-участникам относительно того, какие вопросы должны быть отражены в представляемых ими докладах. На своей 12-й сессии Комитет рекомендовал, например, включать в доклады не только информацию о принятых законодательных и иных мерах по выполнению положений Пакта, о прогрессе, достигнутом в этом направлении, фактах, затрудняющих реализацию его отдельных статей, но и сведения о деятельности судов и других органов4.

Подобная практика вынесения общих рекомендаций, направленных всем государствам-участникам, значительно снижает эффективность контрольных функций комитета. За последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой доклад Генеральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в процессе завершения обсуждения их докладов. Такие заключительные замечания даются Комитетом по правам человека практически по каждому рассматриваемому докладу.

1 См.: Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.

2 См. там же.

3 См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп. 40/А/45/40. Нью-Йорк, 1990.

4 См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать шестая сессия. Доп. 40/А/36/40/. Нью-Йорк, 1980.

Наряду с Комитетом по правам человека конкретные замечания по докладам стали высказываться и другими конвенционными органами.

Подобная деятельность конвенционных органов вынуждает государства вступать в конкретный диалог с ними, и такая практика должна быть широко применена всеми комитетами, созданными на основе международных соглашений по правам человека. Ее следует учесть при разработке новых международных соглашений по правам человека, с тем чтобы наделять конвенционные органы правом выносить в адрес государств-участников конкретные рекомендации.

В настоящее время такой диалог зачастую носит конфиденциальный характер и происходит на закрытых заседаниях конвенционных органов. В этом отношении представляет практический интерес работа Комитета против пыток. На основании ст. 20 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитет может по своей собственной инициативе провести расследование. Если он получает достоверную информацию, которая, по его мнению, содержит вполне обоснованные данные о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника, то он может начать диалог с этим государством. С этой целью Комитет поручает своим членам провести конфиденциальное расследование и представить ему соответствующий доклад. С согласия государства — участника Конвенции такое расследование может включать посещение его территории. После рассмотрения результатов расследования Комитет направляет соответствующему государству-участнику свои предложения и замечания. Вся эта работа ведется конфиденциально и -рассматривается на закрытых заседаниях Комитета.

Начиная с четвертой сессии Комитет против пыток постоянно рассматривает эти вопросы на своих закрытых заседаниях. О них лишь кратко говорится в ежегодных докладах Комитета, и страны, о которых идет речь, даже не называются.

Подобные вопросы следует решить, на наш взгляд, более радикально в факультативных протоколах к каждой международной конвенции по правам человека. В соответствии с такими протоколами конвенционные органы могли бы поручать своим экспертам посещать территории государств-участников, где происходят систематические нарушения основных прав и свобод человека, обсуждать результаты их работы на своих открытых заседаниях и выносить в адрес государств конкретные рекомендации. В тех случаях, когда такие нарушения носят характер международных преступлений, решения комитетов должны иметь обязательную силу.

4. Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвенционных органов постоянно расширяется, растет число обсуждаемых ими докладов и их объем, неуклонно возрастает количество получаемой информации. При этом многие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически и всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе конвенционных органов и различных органов ООН.

Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассматриваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.

Представления от государств докладов требуют не только конвенционные органы, но и ряд главных органов ООН, а также специализированные учреждения Организации. Такое переплетение деятельности договорных органов с программой работы ООН приводит как к параллелизму и дублированию в их работе, так и к неоправданному расходованию людских ресурсов и финансовых средств.

Как уже отмечалось, основная причина невысокой эффективности работы конвенционных органов коренится в том, что международные соглашения по правам человека наделили их недостаточными полномочиями. Трудности в работе таких органов возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют точных и конкретных правовых границ.

Еще одна отмеченная выше причина недостаточной эффективности деятельности конвенционных органов состоит в том, что государства не представляют свои доклады в срок, не посылают ответа на запросы о дополнительной информации, искажают статистику, приукрашивают картину выполнения своих обязательств по ратифицированным международным договорам. Сотни различных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государствами не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы.

В связи с этим вносятся предложения об объединении или слиянии ряда конвенционных органов, внесении поправок в существующие международные договоры, расширении источников информации при рассмотрении докладов государств и т. п.1

Всемирная Конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений, а в своем Итоговом документе рекомендовала Комиссии ООН по правам человека “рассмотреть возможность более эффективного осуществления действующих договоров о правах человека на международном и региональном уровнях”2.

Не содержат каких-либо кардинальных предложений и рекомендаций совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоянные консультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение документами и т. д. Однако предлагаемые меры могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности конвенционных органов. На наш взгляд, назрела необходимость в их кардинальной реорганизации и с целью повышения эффективности их деятельности.

Сейчас, как никогда раньше, актуальна задача разработки новой Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором настоящего раздела3. Хартия прав человека для XXI в. должна объединить все существующие международные договоры ООН в данной области, а также новые нормы и принципы, сложившиеся за последние годы. Современная эпоха — эпоха стремительных изменений — с неизбежностью ведет к появлению новых принципов и норм и требует уточнения и конкретизации уже существующих стандартов.

1 См.: Doc. UN A/668. 1989. 8 Nov.

2 Doc. UNA/Conf. 1 157/DC/Add 2. 1993. 25 June.

3 См.: Kartashkin V. A common Global Home/Human Rights for the 21st Century, Foundation for Responsible Hope: A US-Post Soviet Dialogue. N. Y., 1993. P. 223—227; Gross В., Kartashkin V. Goals for a Stronger Unites Nations/Ibid. P. 228—233.

Разработка и принятие такой Хартии — единственно реальный путь предотвращения создания новых международных конвенционных органов, дублирования в их работе, распыления финансовых средств ООН и различной интерпретации существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений значительно повысило бы эффективность созданной системы, обеспечило бы лучшую защиту прав личности.